新時期中國棉花價格波動的特征與政策調控*

商務部研究院 童莉霞

棉花作為關系國計民生的重要物資，其價格變動歷來受到中國政府的高度重視。改革開放以來，中國棉花價格經歷了從計劃經濟的政策定價向市場自發形成價格方式的轉變，在這一轉變進程中，政府始終在探索價格放開后如何對市場進行合理有效的調控。然而現實的結果并不盡如人意，棉花“買難”、“賣難”現象依然不斷出現。特別是金融危機爆發后，中國棉花價格步入劇烈震蕩期，政府的調控方式面臨到前所未有的挑戰。因此，在新形勢下，針對我國棉花價格波動的特征，重新認識政府價格調控的功能，對于進一步完善我國棉花價格調控機制，促進產業持續健康發展具有十分重要的意義。

一、中國棉花價格波動的特征

(一)趨勢性特征。

改革開放至今，中國棉花價格運行呈現兩個明顯不同的階段性變化。

1999年流通體制改革之前，棉花價格完全由政府確定，國家根據有關部門提供的棉花生產成本和相關市場信息(如上年的庫存量)，制定每一年棉花的收購和銷售價，并由供銷社獨家代理棉花購銷業務。由于市場沒有放開，這一時期，棉花價格的表現比較僵化，少則一年，多則幾年價格不動，棉花價格運行的周期也比較長。

棉花流通體制改革后，由于政府打破供銷社獨家壟斷經營的局面，建立起多渠道、自由競爭的市場體系，并全面放開棉花價格，由市場供求決定，中國棉花市場的交易開始活躍起來，棉花價格波動頻率增加、波幅加大，棉價運行的周期明顯縮短。從1999年至2013年的15年間，中國棉花價格出現了5次較大的波動，年均波動幅度超過20%，而在1999年之前的20年里，棉價只有兩次大的波動，年均波幅在13%以下。

進入21世紀以后，隨著中國加入WTO，中國經濟開始與國際接軌，我國棉花市場與國際棉花市場的聯系日益緊密，國內外棉花價格的聯動逐步增強。2003～2012年，代表國內標準級棉價格水平的“國家棉花價格B指數(CNCottonB)”和紐約棉花期貨近月收盤價的相關系數達到0.95，呈高度正相關關系。

總體來看，中國棉花價格在過去30年經歷了從持續平穩到緩慢上升、再到相對平穩、又急劇上升的發展歷程，價格整體上呈現不斷上升的趨勢。在未來，受耕地面積限制、成本上升、通脹、消費等因素影響，棉價很難再回到萬元上下的低價時代，同時價格的頻繁波動和大幅度漲落也將會成為常態，國內棉花價格將越來越多地受到國際棉價變動的影響，這將給我國政府的宏觀調控提出更多的挑戰。

(二)周期性特征。

從圖1可見，我國棉花價格從1988年至2013年，大致經歷了7次完整的周期性變化。第一個波動周期從1988年開始到1993年結束，持續5年，最高價格在1992年達到7624元/噸，到1993年回落至7284元/噸。第二個周期持續時間最長，從1993年到1999年，歷經6年，該周期價格波動幅度較大，棉價高峰產生在1995年，達到17 100元/噸，振幅為134.8%。第三個周期從1999年到2001年，歷時2年，波幅有所收窄，為91.5%。第四個周期從2001年到2004年，持續3年，波幅為128%，最高價格在2003年，為16 419元/噸。第五、第六個周期價格波動相對平緩，波幅在26% ～37%之間，周期持續時間均為2年，分別是2004～2006年和2006～2008年。第七個周期從2008年到2012年，為期4年，是棉價波動最大的一段時期，最低點在2008年，價格降至10 658元/噸，最高峰在2010年，價格升至31 235元/噸，周期波幅為193.1%。

圖1 改革開放以來中國棉花價格變化趨勢

表1 1988～2013年中國棉花價格周期波動情況

可以看出，中國棉花價格波動呈現“先放大后縮小”的周期性特征。1999年流通體制改革之前，棉價波動周期較長，為5～6年，價格上漲、下降比較緩慢，周期的擴張和收縮期比較長。1999年以后，周期變動時間明顯縮短，平均每個周期的時間長度約為2～3年，價格上漲、下降速度加快，振動幅度加大，這顯示出我國棉花市場放開后，經歷了一個調整、適應、融合的過程。在融入國際市場以及引入期貨市場后，中國的棉花市場更趨成熟，價格更能反映出供求的真實變化。

實際上，流通體制改革以前的周期性帶有較多人為調控的色彩，并不能反映出市場真實的價格變化規律，流通體制改革以后的周期性變化才是我們真正可以借鑒的規律。從今后的發展看，中國棉花價格的周期變化將會越來越走向成熟，也將越來越與國際棉價波動的周期和走勢趨于一致，我們應當更加尊重市場發展的規律，更多地利用市場機制調節資源配置、促進產業和價格健康發展。

二、影響棉花價格波動的主要因素

過去30年，影響中國棉花價格波動的因素很多，有長期因素，也有短期因素，但供求矛盾始終是促成每一次棉價周期性波動的最直接的原因，政府的政策和成本變動也對棉價產生了強大的作用?？梢哉f，這三者是影響中國棉花價格最核心的因素。

(一)供求因素。

在價格形成機制中，供求是決定棉花價格最基本的因素。觀察20世紀80年代以來中國棉花市場的變化，多次價格的漲落都源于供求關系的改變。當供求任一方出現變動，另一方在短期內難以作出相應調整、引發供求失衡時，都會導致價格大幅度波動。

20世紀80年代后期和90年代中期我國棉價的大漲就是市場供求相對緊缺所致。80年代末，中國沿海全面開放，沿海地區紡織業加工貿易迅速發展，由此推動國內棉花需求大幅度增長。而此時，我國棉花的生產并沒有跟上這一變化。從1987年到1990年，中國棉花生產一直處于低潮，盡管政府采取一系列鼓勵棉花增產的措施，市場供應趨緊的局面終未得到徹底改善。到90年代初，內地爆發棉鈴蟲災害進一步加劇了這種態勢，迫使政府不斷提高棉花收購價，以保護棉農的生產積極性，最終將棉花價格推向了1995年的高位。

同樣，90年代后期和2011年以后的棉價大跌，也是因市場供求基本面發生轉變，供給相對過剩所致。90年代末，受亞洲金融危機影響，國內棉花需求逐步減少，庫存迅速增大。到1999年，中國棉花庫存量已經相當于年度產量的80%。嚴重的供過于求使棉價從1995年的17 100元/噸，一路滑落到7660元/噸，直至2001年局面仍難以扭轉。2011年以后，由于歐債危機加劇，全球經濟復蘇步伐明顯放緩，我國紡織品服裝出口嚴重滑坡，國內棉花市場再次出現嚴重的供過于求的局面，也導致棉價大幅下跌。

總之，供求矛盾是推動棉花價格周而復始、持續波動的最根本的動力，也是我們認識和把握棉花市場最需要關注的問題。

(二)政策因素。

在中國，棉價波動很大程度上還受到政府政策的推動。與國外棉花價格相比，中國的棉花價格包括兩個基本內容，一個是政策性價格，一個是市場價格。

流通體制改革之前，我國經歷了長達40多年的統購統銷、合同訂購模式下的政府定價，20世紀80年代后期和90年代中期的棉價大漲就是在政府刺激生產政策的主導下促成。從1987年到1991年，為了扭轉市場供應趨緊的局面，中國政府曾連續五年提高棉花收購價。1993年棉鈴蟲災害爆發后，國家又加大了提價的力度，其中1994年一年的提價幅度就高達59%，最終在1995年將棉價推升至每噸17 100元的歷史上第二個高峰。

流通體制改革后，我國棉花價格由政府定價向市場自發形成價格的方式轉變，但由于長期計劃經濟體制下形成的慣性思維，政府還是不斷地以各種形式間接地調控市場。2003年中國加入WTO后，紡織業出口高速增長，棉花需求強勁，帶動棉價大幅度攀升。為平抑高漲的棉價，政府通過增發棉花進口配額的方式擴大供給、影響價格，而當2004年棉花市場出現供過于求時，政府又以收儲的方式減少供給、穩定棉價。特別是2011年以后，面對市場供過于求、價格大幅下滑的局面，政府連續三年敞開收儲，最終使棉價在2013年止跌企穩?？梢哉f，政策因素在中國棉花價格形成過程中起到了相當重要的作用。

(三)成本因素。

棉花價格的成本包括生產成本和在流通中發生的費用，如種子、化肥、農藥、人工勞動費，及棉花在收購、儲存、運輸、銷售環節支出的費用等。成本也是決定棉價的重要因素。

在行政定價時期，國家主要依據生產成本和糧棉比價制定收購價格。流通體制改革后，由于市場放開，棉價變動開始受到更多因素的影響，曾經有一段時期，成本與棉花價格之間的相關性有所減弱。但是近年，隨著全社會通貨膨脹加劇，各種生產資料、土地、水電、油價持續上漲，勞動力工資逐年攀升，成本對棉花價格的影響日益顯著。

根據國家統計局的調查，2008～2013年，我國城鎮職工平均工資年均增長13.3%，外出農民工平均工資年均增長14.4%。人力成本的上升極大地推動了棉花價格的上漲，因為在棉花生產成本中，人工成本占到了一半以上的比重。同樣，在通脹的大背景下，近年我國種子、化肥、農藥、農機具等農資產品價格也有年均5% ～10%不等的漲幅，成為助推棉花價格上升的因素。除此之外，還有水費、電費、汽柴油價格的上漲等。

總之，成本的變動對于中國棉花價格波動有重要的推動作用。在今后，由于我國棉花生產的物質費用和人工成本將會繼續呈現上升的趨勢，成本仍將成為我們分析市場和把握市場不可忽視的因素。

三、政府價格調控的利弊

(一)政策的演變。

改革開放以來，中國棉花流通經歷了統購統銷、合同定購、完全市場化和以收儲為主要調控手段的多次政策演變。

1.統購統銷。20世紀80年代初，中國政府基本延續了計劃經濟體制下的統購統銷政策，農民生產的棉花除少量自用，其余全部由供銷社統一收購、統一銷售，國家制定統一的收購價格，并對超購部分實行加價，同時還給予棉農一定的生產獎勵，如每交售皮棉50公斤獎勵化肥40公斤等。

這一時期，國內棉紡工業高速發展，棉花需求不斷增加，政府主要通過提高棉花收購價和實施物質獎勵的措施刺激生產。經過幾年的努力，市場供求狀況大為好轉，產量逐年提高，到1984年我國棉花產量已達到625.8萬噸的歷史高位，不僅產銷平衡有余，還有部分出口，由此解決了長期困擾我國的棉花短缺問題。

2.合同定購。20世紀80年代中，由于棉花生產快速增長超過需求，國儲棉大幅度增加，政府財力難以承受，國家開始嘗試改革流通體制，取消棉花統購，實施合同購銷政策。即由商業部在播種前與農民協商、簽訂定購合同，定購以外的棉花允許農民上市銷售。

然而，這一改革并不順利，從1985年到1998年合同定購的實施經歷了三次波折，每當棉花產量下降、市場供應趨緊，政府便會重新回到計劃統購的老路。直到1996年，國家再次對棉花購銷體制進行改革，合同定購才真正得以實施。在此之后，國家又將改革向前推進一步，取消政府定價，改為政府制定指導價，實行國家計劃指導下的供需直接見面、雙向選擇的供應方式。

3.完全市場化。1999年以后，我國進一步加大改革力度，全面開放棉花市場，價格完全由市場供求形成，同時也打破了供銷社對棉花長期壟斷經營的局面，允許各種有資質的企業參與棉花的購銷活動，使棉花市場逐步形成多渠道、多層次、自由競爭的格局。

這一階段，政府對棉花市場的管理從直接調控轉向間接調控，主要通過政策性貸款、國家專項儲備、進出口貿易等手段，引導供求及價格的發展。從1999年到2007年，我國進行了多次儲備棉的收購和拋售，關稅和滑準稅也成為國家平抑國際棉價對國內棉價影響的重要工具。

4.以收儲為主的價格調控。2008年金融危機爆發，全球經濟動蕩導致棉花價格大幅度波動。特別是歐債危機之后，全球經濟蕭條，棉花市場需求不振，價格大幅下滑，給國內棉農和棉紡織企業帶來巨大沖擊。為了穩定市場、保護棉農收益、促進生產發展，2011年我國政府開始啟動不限量的“臨時收儲政策”，以每噸19 800元的價格對棉花進行敞開收購，并將臨時收儲措施常態化，一直持續到2013年。

與以往不同，此次收儲不僅在數量上不設限制，在價格上也改變了過去“一事一議”事后調控的做法，采取固定價格成交，每年播種前公布收儲價，當市場價格低于臨收儲價時，立即啟動收儲。這種模式在當時對棉價起到了較強的支撐作用，有利于保護棉農利益，但同時也給政府帶來了巨大的財政負擔，并導致國內外價差拉大，嚴重損害了紡織企業的利益，因而最終在2013年年底宣告結束。

(二)價格調控的利弊。

從上述政策演變可以看出，近30年來，中國棉花政策從封閉走向開放，初步完成了由計劃經濟向市場經濟的轉型。這其中，每個階段的政策出臺都有其特定的背景，都曾發揮了一定積極的作用，也都產生了一系列的問題。

在行政定價時期，統購統銷、合同訂購的政策使國家有效掌握了大量的棉花資源，確保了大中型紡織企業的原料供應，為20世紀80年代中國紡織工業的高速發展奠定了基礎。但同時，它也忽視了棉花作為商品的基本屬性，沒有尊重價值規律，政策制定帶有較大的主觀性和滯后性，因而造成了市場行為的扭曲，特別是在90年代中期的大幅度提價，完全高估了國內市場價格，也沒有尊重市場周期性的變化規律，結果導致供應嚴重過剩，庫存大量積壓，非但沒有調控好市場，反加劇和放大市場價格的波動。

進入市場化運作階段，收儲和進出口政策成為國家調控棉價的主要手段，在價格上漲時拋儲、增發進口配額，當價格下跌時增加棉花儲備，收緊進口數量。這種做法雖然在短期內可以影響棉價走勢，維護產量和價格穩定，保護棉農利益，但長期來看并不利于棉花市場機制的完善。特別是2011年以后實行的臨時收儲政策，以固定價格作為調控手段，在一定程度上已經取代了市場機制對資源配置的基礎性作用，也扭曲了市場供求關系，使價格偏離市場需求，導致庫存大量積壓，國內外價差顯著拉大，給紡織業帶來巨大沖擊。

(三)政府調控不盡如人意的深層次原因。

在近30年的政策的演變過程中，我們不難發現，由于長期計劃經濟思想的根深蒂固，每當市場供求矛盾突出，政府總是試圖以行政手段控制和降低棉花價格波動，即使在流通體制改革之后。從表面上看這或許是因為行政手段作用直接、操作簡單、見效快，但實際上也反映出我們對政府調控的定位和職能始終認識不清，對市場經濟條件下的棉花價格形成機制缺乏深入了解，而且其背后還隱藏著管理體制和決策機制上的問題，比如一些政府部門掌握的資源配置權力過大，部分掌握話語權的部門以部門利益或集團利益代替公共利益，導致價格調控存在利益部門化傾向。當然，目前我國分散小型化的棉花種植方式和市場組織體系的不健全，也是使政府調控機制難以很好地發揮作用的原因之一。

四、結論與建議

(一)主要結論。

縱觀中國棉花市場發展的歷史和政策變遷，我們可以得出以下結論:

1.改革開放以來，中國棉花價格波動既呈現整體向上的長期趨勢性特征，也存在不斷循環往復的周期性特征，市場價格的形成主要受到供求和政策因素的影響，尊重市場發展規律是我們認識和把握市場的前提。

2.在過去30年的政策實踐中，我們并沒有完全遵循這一原則，當市場供求矛盾突出，政府總是試圖以行政手段解決問題，而忽視了市場機制的調節作用。究其原因，還是由于我們在體制、機制乃至思想意識上沒有完全擺脫計劃經濟思維定式的束縛。

3.未來的發展方向應當是逐步弱化政府對價格的直接干預，更多地通過市場機制形成和調節價格，并保持其相對的連續性、完整性和獨立性。政府的工作重點應放在完善棉花市場運行制度體系的建設上，并為社會提供真實靈敏的市場信息，還要協調好棉農、棉花流通和紡織企業各方面的利益關系，促進產業持續健康發展。

(二)對策建議。

1.取消“不限量收儲”，健全對棉花生產的補貼機制。從前文的分析中可以看出，2011年起實施的“臨時收儲政策”，在穩定價格方面起到了一定作用，但它所帶來的負面效果也使政府和紡織業難以承受。因此，未來必須探索一種更加合理有效的調控方式取代“臨時收儲”。在這方面，國外普遍實行的“差價補貼”政策很值得中國借鑒，即由國家設立一個使農民可以獲得合理收益的目標價格，當市場價格低于此價格時，政府按差價對農民予以補貼，當市場價格高于此價格時，農民可以隨行就市。這種方式不僅可以使棉價回歸市場調節，還能有效地刺激和鼓勵棉花生產，也有利于紡織企業走出困境。

2.培育新型棉花生產經營主體，促進棉花市場組織體系建設。長期以來，我國棉花生產大多為高度分散化的小農種植模式(除新疆之外)。這種作業方式以手工操作為主，勞動生產率低，生產成本居高不下，棉農的種植面積和產量很容易受價格波動影響，不利于下游產業的穩定發展。因此，未來要完善棉花市場運行機制的建設，首先應從培育新型的棉花生產經營主體做起，大力發展家庭農場、專業種植大戶及棉花合作社等新型業態，提高棉農的組織化程度，促進生產向規模集約化方向發展，同時也要提高棉花加工、流通領域的產業集中度，扶持一批大型棉花企業，增強其在國內棉花市場的定價能力，以抵御境外棉商對境內棉價造成的干擾及不良影響。除此之外，還要大力推動行業中介組織建設，充分發揮其在協調產銷關系、促進行業自律、維護行業整體利益以及向政府反映企業訴求和建議等方面的作用，促進產業健康發展。

3.理順棉花價格調控管理部門關系。美國對棉花產業的調控和干預是建立在《農業法案》和其他相關法律條款規定的基礎之上的，調控管理部門權責明確，執行力度大，效果好，棉花產業上下游各環節均可以據此合理安排生產經營計劃。而我國棉花調控主要依據相關政府規定和文件，這種做法固然保證了較大的靈活性，卻也有透明度不高、延續性不夠明確、細節不健全等缺陷，管理部門之間經常出現責權的真空地帶，容易造成部門之間互相推卸責任，使政策執行的效果大打折扣。因此，建議我國理順棉花價格調控管理部門關系，改變多頭管理的體制，使管理權逐步向幾個重要部門集中，同時加強棉花調控相關的立法工作，使棉花調控建立在堅實的法律依據之上，降低政策出臺的不確定性，讓政府的管理更加規范化、高效化、透明化。

4.強化政策性保險支持力度。棉花生產經常遭遇洪澇、干旱、冰雹等災害，給棉農造成很大損失。計劃管理時期，政府用行政辦法要求棉花企業購買保險，棉花市場放開后，企業不再承擔這項工作，棉農受災的損失只能自行承擔。棉花種植難以推行商業化保險，一方面，受災概率低的地方棉農不愿意入保;另一方面，經常受災的地方，保險費又不能覆蓋受損災害。在這方面，我國可以借鑒美國的做法，建立政府主導的農業保險制度，由政府提供財政支持，幫助農民解決自然災害的困擾。具體來講，就是建議政府加大對政策性棉花生產保險的支持力度，采取切實可行的辦法，讓受災棉農得到生產成本補償。

5.完善棉花信息收集發布預警制度，合理引導市場預期。提供準確靈敏的供求和價格信息，是一個國家宏觀調控市場必不可少的基礎和手段，它不僅可以為棉農和涉棉企業的生產經營提供信息參考，引導國內生產和消費，也可以為政府宏觀調控提供可靠的決策依據。近年來，我國雖然已經初步建立起棉花信息收集發布預警制度，到2009年由中儲棉和發改委共同建設的“國家棉花市場監測系統”已全面啟動，但受各方面因素限制，我國目前的棉花信息收集發布預警制度仍不健全，建議國家繼續加大在這方面投入的力度，并著手建立以國家統計局為核心，其他相關專業機構為補充的具有權威性的國家的棉花市場監測體系，及時向社會發布供求和價格信息，科學合理地引導市場預期。