我國電力普遍服務研究進展及關鍵問題

蔡建剛

（吉首大學 旅游與管理工程學院，湖南 張家界427000）

普遍服務義務伴隨著公共壟斷產業的放松管制而產生［1］，最早出現在20世紀初的美國電信業。目前，有關“普遍服務”的研究主要集中在電信和郵政兩大行業。我國對“普遍服務”的研究起始于上世紀90年代中期，而“電力普遍服務”最早見于國務院2002年2月頒布的《關于印發電力體制改革方案的通知》（國發〔2002〕5號）文件。隨著電力體制改革的逐步推進，電力企業市場競爭主體的功能得到進一步強化，原本通過內部交叉補貼形式可得以解決的電力普遍服務在“廠網分開”條件下變得更為復雜，而且存在普遍服務缺位或功能弱化的問題，嚴重制約了老、少、邊、窮地區的經濟發展，影響了我國和諧社會建設的進程。

電力普遍服務作為電力工業生產經營的重要內容之一，其實施是重大的民生工程，是解決“三農”問題、建設社會主義新農村的重要環節和途徑，是和諧社會建設的重要保障，能夠促進我國地區經濟和社會的協調發展［2］。《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》對貧困地區生產生活用電、基礎設施建設以及公共服務等作出了明確要求；《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對電力價格改革、基本公共服務均等化以及城鄉發展一體化等作出了更高要求。電力普遍服務作為這些“要求”的匯聚點，是制約貧困地區發展以及城鄉統籌發展的重要瓶頸之一，亟待得到系統解決。在全面深化改革背景下，系統梳理10年來我國電力普遍服務的研究概況，并對關鍵問題進行闡述，能為新形勢下我國電力普遍服務的深入、有效開展提供方向和經驗總結，促進電力普遍服務供給水平和供給質量的提升。

一、我國電力普遍服務研究文獻的統計分析

我國電力普遍服務研究文獻統計分析的數據來源于中國知網（CNKI）的學術文獻總庫，分析內容主要包括文獻數量與時間分布、文獻類型與數量分布、文獻層次與作者分布等三大方面。

（一）文獻數量與時間分布

截止2013年12月31日，在中國知網學術文獻總庫中以題名為“電力普遍服務”進行模糊檢索，共搜索到文獻83篇。其中，有1篇文獻為重復刊登（屬“優先出版”系列），將其剔除；而其余文獻均為相關文獻。因此，在中國知網學術文獻總庫中顯示的我國電力普遍服務的研究文獻僅為82篇（由于紙質版與網絡版刊發的時間差問題，現有的2013年的文獻數量還不是最后的數量，預計會與2012年的文獻數持平）。這表明，我國對電力普遍服務的相關研究還比較落后，電力普遍服務問題沒有得到應有的重視。

從時間分布來看，82篇文獻均出現在2002年以后，且發表的年份極為不均（如圖1所示）。也就是說，我國在2003年之前還沒有電力普遍服務的相關研究，這跟“電力普遍服務最早見于國務院國發［2002］5號文件”的論述是一致的；而有關電力普遍服務的研究熱潮在2008年之前總體呈現上升趨勢，且在2008年達到頂峰，文獻數達16篇，之后開始下降，而在2012年又有所回升。這種研究的興起與變化趨勢正好與2002年國務院印發《電力體制改革方案》、2008年國際金融危機以及2012年中共十八大等事件緊密地聯系在一起，從一個側面說明了我國對電力普遍服務的相關研究具有很強的政治與經濟背景，是隨著“電力體制改革”的提出而真正出現的，同時也隨著電力體制改革的逐步深入而有所調整。可以預見，在全面深化改革的大背景下，電力普遍服務將重新進入人們的視線，成為電力工業改革的一個亮點與突破口。

圖1 歷年文獻數據統計

（二）文獻類型與數量分布

文獻類型主要指期刊論文、碩博士論文、會議論文和報紙文章等四大類型。從現有的文獻來看，期刊論文占據主導，共有58篇，約占總文獻數的71%；其次為碩士論文，共有13篇，約占16%；而報紙文章和會議論文共有11篇，約占13%。值得注意的是，雖有13篇碩士論文產生，但還沒有1篇博士論文產生，說明全方位、高層次的研究還相對缺乏；此外，會議論文僅有1篇，說明到目前為止還沒有專門的會議來探討電力普遍服務問題。這些同時又說明了一個問題，即電力普遍服務還沒有得到足夠的重視。

從每年的文獻類型數量分布來看，2003年全是報紙文章，相關的論述都是以新聞報道、評論或者是政策解讀的形式呈現，甚至有的時候就是介紹一種口號，而并不是嚴格意義上的電力普遍服務研究或探討；在之后的5年，每年均有1篇報紙文章，報道電力普遍服務的相關進程，而與此同時，真正的學術研究也開始興起。特別是在2006年，有3篇碩士論文出現，2007年和2008年又各有3－4人的碩士論文與電力普遍服務直接相關，且作者所在單位均為華北電力大學，這跟2006年華北電力大學中標世界銀行所資助項目《中國電力社會普遍服務》有極大的關系。

（三）文獻層次與作者分布

在某種意義上，文獻層次反映了研究成果的質量和檔次，同時還能反映這一領域學術研究的前沿性。從期刊論文來看，目前共有36種期刊發表過與電力普遍服務相關的文章，其中，發表過2篇相關文章以上的期刊有11種，共計33篇，占所有期刊論文的57%左右，集中度相對較高，而其余25種期刊均只發表過1篇相關文章（如表2所示）；在這36種期刊中，有14種期刊是核心期刊（包括CSSCI、CSCD以及北大核心期刊），共發表相關文章19篇，約占總數的33%，其中以《財經研究》、《財貿經濟》、《電網技術》以及《電力系統自動化》等期刊為代表，文獻的層次和質量相對來說是比較高的；同時，與電力相關的期刊有16種，共發表相關文章32篇，約占總數的55%，表明電力普遍服務研究的行業背景十分明顯，具有較強的專業性。從報紙文章來看，2003年至2007年的所有報紙文章均刊登于《中國電力報》，2008年和2012年的報紙文章分別刊登于《中國經濟時報》和《中國能源報》，這三種報紙均是行業性重要報紙或者事關經濟發展的重要報紙，具有一定的含金量。

從文獻作者所屬的單位來看，電力普遍服務的多數研究成果來自于華北電力大學。在58篇期刊論文中，有28篇的作者單位是華北電力大學，接近所有研究成果的50%；特別是在13篇碩士論文中，華北電力大學的碩士論文數為11篇，約占所有碩士論文數的85%，而其余2篇分屬吉林大學和鄭州大學。此外，上海財經大學和浙江財經學院（現浙江財經大學）各有3篇研究成果、江西財經大學有2篇研究成果，而其他的研究成果基本來自于電力系統，特別是電網公司的相關單位。由此可以看出，電力普遍服務是一個極具行業性和專業性的經濟學問題，關注此問題的人員主要為電力工業實務操作者以及經濟學研究人員。

二、我國電力普遍服務的研究內容

從研究內容來看，國內有關電力普遍服務的研究大體經歷了兩個階段。在2007年之前主要是就電力普遍服務的特性、目標、主體與對象以及法理基礎等基本問題進行分析與說明；而在2007年之后，對電力普遍服務的補貼制度、基金制度、效益評價等具體問題展開了較為深入的研究；而在整個10年的研究過程中，對全國電力普遍服務取得的成績與存在問題以及各個地方的普遍服務現狀進行介紹，并在此基礎上提出具有針對性和可操性的政策建議，是一個貫穿始終的研究工作。總體而言，目前國內有關電力普遍服務的研究主要集中在電力普遍服務的科學內涵與行為主體、成本核算與補償機制、社會福利與效益評價以及融資模式與基金制度等四大方面。

（一）科學內涵與行為主體

正確定義電力普遍服務、科學認識電力普遍服務的內涵是電力普遍服務研究的首要話題。目前有三種具有代表性的電力普遍服務說法：一是“國家制定政策，采取措施，確保所有用戶都能以合理的價格，獲得可靠的、持續的基本電力服務”［3］；二是“國土范圍內的任何人在任何地方任何時候都能以承擔得起的價格享受供電服務而且服務質量和資費一視同仁”［4］；三是“政府通過制定政策和采取措施，確保一國范圍內的任何用戶都能以合理的價格通過某種可行方式享受到具有一定質量保證的非歧視性的基本電力服務”［5］。雖然在表述上有一些差異，但其本質和特性是一致的，即電力普遍服務具有普遍性、強制性、可獲得性、非歧視性以及可承受性等特點。羅國亮（2008）特別指出，電力普遍服務是一種特殊的再分配方式，其具體內容和目標會隨著相關技術和業務的發展而不斷演進，而我國電力普遍服務的目標應分地區、分階段、分層次逐步實現［6，7］。

電力普遍服務的行為主體，即由誰來提供電力普遍服務，這是電力市場化環境下實施電力普遍服務時需要解決的首要問題。關于電力普遍服務的行為主體主要存在政府說、企業說、混合說三種說法，但不管哪種說法，目前對“不同電力市場運營模式或管理模式下有不同的電力普遍服務行為主體”這一觀點是一致認可的。廖進球、吳昌南（2009）認為，在垂直一體模式下，電力普遍服務的主體是政府；而在輸配售一體模式下，電力普遍服務的主體是電網企業［8］；唐敏（2010）認為，政府提供電力普遍服務具有義不容辭的責任和義務，但在政企分開的情況下，政府并不能直接成為普遍服務的提供者，而供電企業才是最佳的電力普遍服務提供者［3］；蔡建剛（2012）分析了我國目前的電力工業運營模式，并構建了包括責任主體、監管主體和實施主體在內的電力普遍服務行為主體體系［2］。

（二）成本核算與補償機制

成本核算與補償機制構建是電力普遍服務實施過程中的一個難點。國際上通用的公共事業補償機制主要有三種，即成本補償機制、收入補償機制和價格補償機制。其中，成本補償機制是對企業因提供普遍服務而產生的成本虧損進行補償的一種方式；收入補償機制是依靠對低收入者進行貨幣補貼以保證其有條件享有電力服務的方式；價格補償機制是對企業為提供普遍服務而實行較低的定價政策所造成的虧損進行補償的一種方式［9］。

成本補償機制是普遍服務領域應用最為廣泛的一種形式，而對電力企業進行普遍服務的成本核算則是成本補償機制構建的重要基礎。張福偉、閆璐明、趙怡明（2007）對電力普遍服務的補償額定量測算方法進行了探討，包括投資補償額測算方法、年運行管理費補償額測算方法等［10］；李國清（2011）認為，電力公司履行普遍服務義務的成本由接入成本、供電成本以及收益的減少三部分構成；而根據供電模式的不同（拉建電網或建設小型電源點），接入成本可以分為電網以及相關基礎設施建設的成本、新能源發電站的建設成本兩類［11］。電力普遍服務成本補償機制主要有三類，即內部補償機制（交叉補貼）、社會性補助（如無息或低息貸款、財政援助、特殊稅收和傾斜政策）、外部補償機制（電力普遍服務基金）等［12］。與此同時，馬蕓（2006）、關麗（2008）、于菲（2011）等人都對電力普遍服務的成本補償機制問題進行了探討；而趙會茹、遲楠楠、李春杰（2008）專門研究了電力普遍服務的收入補償機制問題，構建了電力普遍服務的收入補償模型。

（三）社會福利與效益評價

對電力普遍服務的實施情況和社會福利或效益進行評價，不僅可以了解電力普遍服務服務的實施情況，還可以找出現有普遍服務存在的問題，為電力普遍服務的發展提供堅實的依據。在電力普遍服務的評價領域，任若夢（2006）首先做出了探索，其從電力普遍服務的可獲得性、可承受性和公平性三個特性出發，結合云南省具體的省情、電情，構建了云南省電力普遍服務評價指標體系，并對云南省的電力普遍服務的基準值及其實施等進行了評價分析［13］。之后，以華北電力大學趙會茹教授為主的研究團隊相繼發表了6篇具有一定水準的學術論文，將電力普遍服務的社會福利與效益評價推到研究前沿。

楊萬華、趙會茹（2008）從電力普遍服務的特性出發，按照全面系統、充分必要以及可比等指標設置的原則，構建了包括地區通電率、人均用電費比例、人均電費補貼等在內的15個指標，并給出了具體的評價過程，以此來評價我國電力普遍服務的實施效益［14］；趙會茹、遲楠楠、崔博等人（2009）認為，對電力普遍服務的效益評價不應該僅局限于經濟效益評價，而應該站在全社會的角度衡量電力普遍服務所產生的社會效益，為此，他們從電力普遍服務的實施效率以及電力普遍服務與區域經濟協調發展程度兩方面對電力普遍服務的社會價值進行了綜合評價［15，16］；李春杰、程艷從、趙會茹（2012）將效用理論和協調度合成模型相結合，從社會、居民和企業3個方面構建電力普遍服務綜合效用評價體系，對電力普遍服務在拉動地方經濟、滿足居民電力需求和激勵企業承擔實施主體責任等方面的效用進行綜合評價，并用云南省電力普遍服務的數據證明了該評價方法的適用性［17］。此外，趙會茹等（2012）運用對偶理論，對電力普遍服務的社會福利效應進行了分析；程艷從等（2012）運用哈伯格模型和Friedman模型研究了電力普遍服務的社會福利漏損問題。

（四）融資模式與基金制度

電力普遍服務作為一項具有準公共物品性質的服務，其資金問題或者投融資問題是其順利實施的關鍵，而基金制度是目前國際上公認的解決普遍服務資金問題的一種有效方式，但基金的資金來源、使用時間以及管理方式等應視實際情況而定。閆璐明（2007）專門研究了我國電力普遍服務的資金籌集機制問題，在比較分析壟斷時期和市場競爭模式下電力普遍服務的融資機制后，提出要向電力企業征稅，并做了經濟效益分析［18］；而王淑萍（2008）將項目融資理念引入到我國電力社會普遍服務的實施中，設計了電力社會普遍服務項目DBOST融資模式，并以青海省普遍服務調研為基礎，從實證角度證明了該融資模式有利于實現普遍服務的總體目標［19］。

在電力普遍服務基金制度方面，齊新宇（2004）認為，相比通過國家一般稅收和轉移支付體系實現電力普遍服務而言，建立普遍服務基金是一種效率更高的方式［20］；馬蕓、趙會茹（2006）運用委托—代理理論，證實了建立電力普遍服務基金是相對可行的、有效的解決方案，但也對電力普遍服務基金存在的問題（即基金的收取問題和基金的分配與使用問題）進行了說明［21］；遲楠楠、趙會茹、李春杰（2008）專門就我國實施電力普遍服務基金機制的轉換成本以及最佳時機問題進行了研究，指出，在發展中國家中，由于存在公共機構工作效率低下等問題，完全實施基金制或一刀切地盲目進行普遍服務機制的轉型是不科學的，需要結合本國國情和電力市場的特點，找到由于時間浪費產生的機會成本和基金的社會成本的平衡點［22］；王俊豪、高偉娜（2008）指出，以政府主導實現電力普遍服務只能是一種過渡手段，建立普遍服務基金才是電力產業管制體制改革后提供普遍服務的長效機制，并就電力普遍服務基金的補貼對象和內容、基金的來源、基金的運作與管理等問題進行了深入探討［23］。

三、我國電力普遍服務的關鍵問題

從現有文獻的研究內容可以看出，我國對電力普遍服務的存在基礎、主體與對象、目標與性質等基本問題進行了較為深入的探討，但普遍忽略了電力工業市場運營模式的變化以及普遍服務的現實基礎，導致分析缺乏針對性；在具體問題上，現有文獻探討了普遍服務的補貼機制、基金制度以及實施評價等問題，并給出了相關政策建議，但在“廠網分開”條件下對貧困地區電力普遍服務的供給模式則很少涉及，分級分類、區別對待區域差異更是沒有，而這又恰恰是關系政策制定的兩個重要方面。電力普遍服務的內容絕對不是靜態的，隨著社會、經濟的發展應該有所變化。在新形勢下，以下幾個關鍵問題亟需得到解決：

（一）政府職責與立法問題

電力體制改革的實質是電力市場化改革，即讓市場在電力工業發展過程中起主導作用，優化電力資源配置；而在這一過程中，市場競爭與政府管制的范圍問題或者說市場與政府的關系問題是一個永恒的話題。在傳統的垂直一體化壟斷經營模式下，電力企業實則是政府的代表，履行電力普遍服務義務；在廠網分開模式下，政、企已經分開，電力企業已經變成獨立經營的實體，不會主動承擔無效率的電力普遍服務業務，而政府又不可能直接提供電力普遍服務。因此，為了保證電力普遍服務的有效實施，政府需要承擔一定的職責，制定相關的規章制度及管理辦法，對電力企業進行社會責任意識宣傳，在電力市場失靈的領域做出自己應有的貢獻。特別是，政府要盡快完善相關法律制度的建設，出臺《電力普遍服務監督管理辦法》等具有實效性的法律文件，使電力普遍服務有法可依、有法可循。

（二）服務質量與價格問題

經過幾十年的發展，特別是電力體制改革后的10年，我國電力工業已經取得了舉世矚目的成就。截止2011年底，全國電力裝機容量達10．6億千瓦，已成為世界第一電力裝機容量大國；預計到2015年，我國全社會用電量將達到4．5萬億千瓦時，將超過美國，成為世界用電量最多的國家。可以說，我國已經基本實現了電力用戶普遍接入的目標，“可獲得性”已不再是電力普遍服務的關鍵問題。在現階段，電力普遍服務的質量問題更加突顯，包括供電的可靠性與穩定性、電力繳費的便利性等。與此同時，電價問題變得格外敏感，成為居民福利提高的關鍵點。電力普遍服務往往針對高成本地區和低收入人群，從效率的角度來講，對這些地區和人群的用電價格應該采取差別定價（即價格歧視），而普遍服務的“非歧視性”則暗含了電力普遍服務應該采取統一定價制度，這樣要么損害用戶的利益，要么損害電力企業的利益，實現不了雙贏。因此，價格設計以及補償問題成為電力普遍服務的關鍵。

（三）政策分類與標準問題

我國幅員遼闊，各地經濟發展狀況極不相同。以國家公布的11個集中連片特困地區為例，由于地理分布、經濟條件以及服務意識等差異，各地的電力普遍服務現狀有很大的差異，電網覆蓋率、供電質量也存在較大的不同。因此，要對這些地方區別對待，將相似或相近的地區組合在一起，并分成不同的級別與類型，再在此基礎上，從法律法規、價格制度等方面提出分類政策，確保電力普遍服務的有效實施。同時，國家要做好電力普遍服務的頂層設計，制定電力普遍服務的指標體系，在全國范圍內共用一套指標體系，以使各地區之間可以有質和量的比較；而地方要根據實際情況，設定每個指標的標準以及衡量尺度，并使標準跟隨社會經濟的發展以及人民生活水平的提高而動態調整，以此來督促電力企業以及相關實體履行應有的權利和義務，保證電力普遍服務的優質優化。

四、結語

電力普遍服務是電力工業發展到一定階段的特殊產物，在我國呈現出研究的政治性和經濟性。電力普遍服務實施過程中既涉及到政府與企業（或市場）之間的關系問題，也涉及到民生問題，是一個既有理論高度、又有現實意義的重大問題。經過多年的發展，我國電力普遍服務已經取得了階段性成果，廣大人民群眾已經用得上電，但離電力普遍服務的最終目標（用得起電、用得好電）還有一定的差距。在全面深化改革背景下，政府及相關部門應高度重視電力普遍服務問題，把握電力普遍服務的現實情況，結合電力工業市場化改革的最新趨向，創新普遍服務供給模式，并有區別的設計政策與制度，促進我國電力普遍服務的又好又快發展，以電力的現代化帶動農村或貧困地區的發展，使人民群眾真正用得上電、用得起電、用得好電。

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