“下有對策”，多從上面找原因

王振耀

“上有政策，下有對策”的病灶，重要一點(diǎn)是我國缺乏公開透明的地方利益表達(dá)機(jī)制，忽視地方利益存在正當(dāng)性，更不習(xí)慣于在中央與地方利益之間公開談判。“上面”的政策，有時脫離基層實(shí)際，有的完全是一種道德號召，缺乏行動力。

1972年， 我18歲，剛當(dāng)村里的民辦教師。一天，大隊(duì)要我到人民公社開會，公社書記傳達(dá)上級文件，要求村里農(nóng)民學(xué)唱國際歌，公社要檢查。一回村，我趕快跟大隊(duì)書記匯報。書記聽后，告訴我別著急，等等再說。幾個月過去了，并沒有檢查，村里農(nóng)民也沒學(xué)唱歌。

當(dāng)時，我還覺得農(nóng)民文化素質(zhì)太低。后來認(rèn)識有了些轉(zhuǎn)變。除了下層的應(yīng)付，大隊(duì)書記自有他的智慧：不讓農(nóng)民受其他事情的折騰，公社干部的集體抵制，具有一定合理性。

1994年初，我在哈佛聽學(xué)者許成鋼談中蘇體制比較研究。他的結(jié)論使我震驚：中國能夠改革成功，主要是我們有一定的“諸侯經(jīng)濟(jì)”，地方有隨機(jī)應(yīng)變、自主探索的傳統(tǒng)。蘇聯(lián)是真正地完全聽從中央。我的傳統(tǒng)理念受到了沖擊，原來，應(yīng)付“上面”不一定都是壞事。

到民政部工作后，我直接參與擬定文件，體會到許多文件并非完美無缺，有的甚至存在嚴(yán)重缺陷。

因?yàn)椋覈臎Q策體制有一個很大的特性，就是地方意見的表達(dá)渠道不夠暢通，許多有經(jīng)驗(yàn)的地方領(lǐng)導(dǎo)難以通過公開討論來表達(dá)真實(shí)想法，而憑基本經(jīng)驗(yàn)，他們又知道一些東西行不通，只能采取虛與委蛇的辦法。單從這個角度看，“下有對策”有積極的一面。

當(dāng)然，消極的一面是，利用權(quán)變的技巧，來對付“上面”有合理性的政策，這應(yīng)該堅(jiān)決制止。但這里討論的，主要是前者。

最近，我忙于現(xiàn)代慈善建設(shè)的推進(jìn)，就看到，幾乎所有名牌大學(xué)的學(xué)生衛(wèi)生間都沒放衛(wèi)生紙，只在外事接待的地方放。我呼吁了不少，但效果并不明顯，有的教授還和我辯論：學(xué)生素質(zhì)低，放衛(wèi)生紙他們會偷走！

我頓生感慨：為什么名牌大學(xué)也不尊重普通的一般需求呢？如果我們的文化對每個人的日常需求不給予一定的重視，一些政策就難免受到影響，有些高尚的口號可能不近人情。比如，打撈掉入激流的木頭可以奉獻(xiàn)生命，救災(zāi)中為集體財(cái)產(chǎn)不受損害，可以犧牲自己……

回顧歷史，真正認(rèn)真從事建設(shè)的時代，往往都要正面提出如何更好處理中央和地方關(guān)系的問題。利益的表達(dá)方式，我們的社會還在學(xué)習(xí)，還缺乏處理利益的健全機(jī)制。

“10年不執(zhí)行”的分級管理制度

對地方利益的態(tài)度，決定了制度設(shè)計(jì)的原則。更高的政治智慧，往往是鼓勵下級官員堅(jiān)持政策創(chuàng)新，我親歷的中國救災(zāi)制度變化就是一個案例。

1997年6月到2008年，我在民政部救災(zāi)救濟(jì)司任副司長、司長。一個很重要的工作就是建設(shè)我國的救災(zāi)體制。

當(dāng)時，主流觀點(diǎn)認(rèn)為，民政救災(zāi)與應(yīng)急管理關(guān)系不大，因?yàn)槊裾巧罹葷?jì)，應(yīng)急管理是救命。二是傳統(tǒng)救災(zāi)體制以地方為主，中央財(cái)政給適當(dāng)補(bǔ)貼。那時補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)?shù)停块g倒房只有65元，地方為得到更多救災(zāi)款，就想方設(shè)法多報倒房數(shù)量，而民政部則要核實(shí)，常說地方報災(zāi)不實(shí)，產(chǎn)生了不少矛盾。

救災(zāi)司制定的文件中，常按災(zāi)情大小劃分等級，實(shí)行災(zāi)害分級管理制度。我特意查了，這樣的政策提法已經(jīng)有10多年，但沒什么地方執(zhí)行。

2002年，救災(zāi)救濟(jì)司與財(cái)政部有關(guān)司達(dá)成一致，救災(zāi)制度先從兩方面改革：一是建立應(yīng)急救助的撥款制度，按轉(zhuǎn)移人口的多少來確定標(biāo)準(zhǔn)，由中央財(cái)政下?lián)芙?jīng)費(fèi)給地方，供應(yīng)急期地方政府采購救災(zāi)物資及其他事項(xiàng)使用；二是提高農(nóng)房因?yàn)?zāi)倒塌重建的中央財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，從每間65元提高到300元（后又有大幅提升）。

2003年，我國遭遇“非典”。值班時，我與同事們討論：為什么劃分災(zāi)害等級，實(shí)行中央和地方各級政府分級管理的政策落實(shí)不了？一些同事提到“上有政策、下有對策”。我問：世界上有沒有按災(zāi)害等級實(shí)施災(zāi)害管理的？

于是大家一起找資料，結(jié)果非常掃興，全世界沒有一個國家實(shí)行這樣的制度。我說，看來不是“下面”對付我們，是政策脫離了實(shí)際，“下面”沒辦法實(shí)行。結(jié)果，我們決定建立中國特色的災(zāi)害三級響應(yīng)制度，即對救災(zāi)救濟(jì)司的救災(zāi)響應(yīng)劃分等級，不為地方劃分等級。

方案很快出爐，將救災(zāi)救濟(jì)司司長、主管救災(zāi)副部長、部長的權(quán)限設(shè)定為分別啟動三級、二級、一級響應(yīng)，最終獲批。與此相配套的是應(yīng)急救災(zāi)款制度的規(guī)范化。幾年后，又增加了副總理一級的啟動預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)，成為四級災(zāi)害應(yīng)急管理體系，在應(yīng)對世界罕見的大災(zāi)，如地震、冰災(zāi)等時發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

從沙發(fā)上跳起來的縣委書記

為何上級總要求下級“領(lǐng)會精神”，提“強(qiáng)制執(zhí)行”相對少一些呢？因?yàn)閷τ诠芾韨鹘y(tǒng)社會，這是一種十分有效的低成本最省力的管理方式。中國文化信奉“唯上智與下愚不移”。所謂專制統(tǒng)治，主要是通過自上而下的行為示范，化為一種強(qiáng)制的道德來維護(hù)社會秩序。其產(chǎn)生的統(tǒng)治力量，強(qiáng)于通過武力征服的力量。

我忘不了2009年，有個縣委書記到我的辦公室拜訪，言談中，我充分肯定了該縣在救助貧困人口方面的諸多探索，并強(qiáng)調(diào)：我是拿著放大鏡來發(fā)現(xiàn)地方創(chuàng)新和優(yōu)勢的！該縣委書記立即從沙發(fā)上跳起來，激動地說：“你是我見到的第一個主要找我們優(yōu)點(diǎn)的司長，我們從來知道，上級主要是用放大鏡找我們的缺點(diǎn)。”

我聽后很感慨。說到底，“上有政策，下有對策”的病灶，重要的一點(diǎn)就是我國缺乏公開透明的地方利益表達(dá)機(jī)制，忽視地方利益存在正當(dāng)性，更不習(xí)慣于在中央與地方利益之間公開談判。“上面”的政策，有時脫離基層實(shí)際，有的文件完全是一種道德號召，缺乏行動力。如果機(jī)關(guān)的行政人員缺乏基層經(jīng)驗(yàn)，便不能將政治決策與行政決策的功能劃分清楚。比如，年輕的公務(wù)員，甚至剛進(jìn)機(jī)關(guān)的大學(xué)生，就要承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)人講稿和重要公文起草工作。

在這種模式下，可以說，幸虧“下面”有一定的應(yīng)對能力，才會保證有關(guān)事務(wù)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。而一旦“上面”的政策較為符合地方的實(shí)際，地方執(zhí)行起來，或許還會因地制宜搞創(chuàng)新，使政策的影響力更為久遠(yuǎn)。（作者曾任民政部救災(zāi)救濟(jì)司司長，現(xiàn)為北京師范大學(xué)公益研究院院長）endprint