我國養老保險制度運行的法制困境與出路

蔣悟真　尹迪　王潔若

摘 要：基本養老保險是我國社會保險的五大險種之一，在保障老年人基本生活方面具有重要作用。而轉型期大量“斷保”現象的出現不僅給養老保險的運行帶來沖擊，加劇了個人賬戶的“空賬”壓力，也昭示出目前養老保險存在的法治困境與制度缺陷。我國養老保險制度法治化亟待進一步合理調整主體間的責任配置，完善養老保險的運行模式，健全制度內部及其與外部制度的銜接規定，提高養老保險基金的運營與管理效率，從而更好地發揮其應對風險的功能，促進社會與經濟穩定且可持續發展。

關鍵詞： 養老保險制度；斷保；保險基金；保險轉移銜接；保險法治

中圖分類號：F842.6 文獻標識碼： A 文章編號：1003-7217（2014）04-0136-05

一、問題的提出

盡管我國的養老保險制度一直跟隨社會經濟的轉型而調整發展，但各類中斷養老保險的現象仍舊層出不窮。早在2007年，珠三角地區就曾發生過農民工“退保潮”——由于養老保險關系轉移續接規定的缺失以及各地區操作的不統一，諸多農民工參保者跨地區流動受限而基于現實利益的考量選擇了棄保以領取退保費[1]。對此，國務院于2009年12月底通過《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移續接暫行辦法》，力圖通過解決基本養老保險關系的轉移續接問題降低退保的發生率。在此基礎上，2010年出臺的《社會保險法》更加明確規定“個人賬戶不得提前支取”，進而從法律上禁止了退保的行為。然而，《社會保險法》雖然終結了以取現為目標的退保行為，但并沒改變其他類型的中斷或退出行為。2013年10月底李克強總理在中國工會第十六次全國代表大會上表示，今年已有累計3800萬人中斷繳納保險；另根據人社部做的一項調查顯示，已有23%的工作人口中斷了繳費，斷保現象十分突出[2]。

我國現行的養老保險采取的是“社會統籌+個人賬戶”的統賬結合模式，社會統籌賬戶的資金實行的是現收現付制——在職人員的社會統籌部分資金用于支付當期退休人員的養老金，個人賬戶的資金則實行基金積累制——在職人員自我儲蓄、自存自用、自我保障[3]。無論斷保者是未到最低繳費年限而中斷繳費，還是達到最低年限15年而停止繳費，斷保行為均加劇了個人賬戶“空賬運行”的壓力。與此同時，斷保與“空賬”現象的存在與我國養老保險制度的設計理念嚴重相悖，繼而反映出作為承載理念的養老保險制度仍存在缺陷，這些缺陷阻礙我國養老保險法治化的進程。我國養老保險制度亟須針對現存的法制困境作出相應的改革與完善。

二、我國養老保險制度的設計理念與運行悖論

養老保險的立法理念決定著養老保險的制度設計，具體的制度規范關系著能否指導社會成員開展符合法理念的參保實踐。就養老保險的本質來講，其并不具備一般保險合同的射幸性特征，因為其作為保險給付條件的年老風險是必然要發生的，因此養老保險的立法注定是在保障原理上展開的[4]。我國養老保險的立法之初即把養老保險確定為兼具保險與救濟性質，在制度設計上遵循的是社會化養老理念與國家保障理念的融合。然而，斷保與空賬現象的出現則證實當前養老保險的運行實踐已走入與立法理念相悖的境地，養老保險的制度構建現存諸多瑕疵。

（一）社會化養老理念及其運行悖論

我國對待養老問題正經歷由家庭養老時期向社會養老時期過渡。《社會保險法》的出臺確定了建立社會化養老保險制度的目標，其所倡行的法律本位觀與法律利益觀分別為社會本位和社會利益[5]，集中體現為個人養老責任與社會化養老責任的競合，并通過社會化途徑把個體的養老責任通過保險機制加以落實。我國養老保險制度的社會性表現為：

1.繳費責任主體的普遍性與多元性。與自愿性繳費的商業保險不同，社會保險要求在適當范圍內實現普遍覆蓋，繳費主體應實現多元化而不只是高風險人群[6]。為此，《社會保險法》明確規定了我國基本養老保險的繳費責任主體為三類：個人、用人單位以及政府。個人與用人單位繳費部分構成了個人賬戶與社會統籌賬戶養老保險基金的主要來源，當養老保險基金支付不足時，政府再予以補貼。因此，養老保險的有效運行依賴于繳費主體各負其責，實際履行其繳費責任。然而實踐中，不僅有大量個體參保者未繳滿最低年限就中斷繳費，還有很多非全日制用人單位以及小微企業為了降低成本而逃避繳費責任，導致很多在職人員并沒有加入到養老保險中來，既不符合我國社會保險所倡行的廣覆蓋方針，也與養老保險繳費主體的多元普遍理念相背離。

2.養老待遇的市場化。蒂特馬斯教授（Titmuss）把社會福利模式分類為補缺型、制度化再分配型與工業成就表現型社會福利。其中，工業成就表現型是以雇主責任制或社會保險制度的形式出現，福利待遇的高低與個人的繳費比例掛鉤，強調的是個人的權利[7]。我國的養老保險制度就定位于工業成就型這一福利模式——對參保者的繳費年限只設最低線限制，參保者可以選擇繳納更長年限，相應的退休后享受的養老保險待遇會更高，以此來鼓勵參保者多繳多得，擴充參保者個人賬戶的資金，激勵其為養老儲蓄。然而在上述3800萬人的斷保大軍中，有相當一部分參保者是繳費滿15年便中斷了繳費，這部分人群并未意識到現行養老保險待遇與個人貢獻的正對應關系，退休后往往只能享受較低水平的養老待遇，不僅很難確保其老年生活可以得到有效保障，還對其他在職參保者產生了負激勵作用。如此惡性循環的后果與我國養老保險的立法理念相去甚遠。

（二）國家財政保障理念及其運行悖論

養老保險作為一項“職業性入息維持計劃”[8]，兼具了經濟制度和社會保障制度的屬性。作為實現社會成員社會保障權的義務主體，許多國家均將政府提供養老保險的責任寫進憲法。在國家的干預下，政府不單單是養老保險計劃的實施者和強制者，更對養老保險基金的管理和支付能力承擔了公共財政保障責任，即在國家的運營與管理下，要確保實現基本養老基金的保值與增值，這也是國家成為養老保險實施者和強制者的合理性前提。然而當前我國基本養老基金的保值增值渠道十分受限，養老保險基金的總體收益率有時還趕不上物價的上漲指數①。不僅如此，根據《中國養老金發展報告2013》公布的數據顯示，截至2012年底基本養老保險個人賬戶缺口已達約5602億。養老保險基金所面臨的貶值危機與個人賬戶現存的缺口使國家財政保障理念虛化，國家作為養老保險基金管理者的合理性受到質疑，進而導致養老保險制度的公信力下降，成為參保者中斷繳保的理由之一。

三、轉型期養老保險法治化運行的制度困境

作為連結養老保險理念與實踐的橋梁，合理的制度設計對發揮養老保險收入再分配與社會保障功能、實現養老保險法治化具有重要的作用。現行養老保險實踐與立法理念的悖論反映出我國養老保險制度還存在著諸多缺陷。從不同角度剖析，當前影響我國養老保險法治化運行的制度困境如下：

（一）養老保險主體間責任配置失衡

現階段養老保險主體間的資金責任分擔機制主要存在著以下缺陷：政府層面上，財政內部收支結構失衡，政府在社會保障供款以及社會保險轉制成本的承擔方面責任缺失。目前我國社會保障支出占我國財政支出約為12%左右，遠遠低于西方國家30%～50%的比例[9]。與此同時，政府在構建“統賬結合”的新型社會保險制度中回避了償付舊制度債務的財政責任，而寄希望于利用社會統籌部分的繳費支持制度變遷的成本，不僅導致企業要同時承擔離退體職工的養老和為在職職工積累養老金的雙重任務，還形成社保管理機構采取社會統籌基金向個人賬戶基金透支的“混賬”管理局面，造成了個人賬戶的“空賬運行”[10]。企業層面上，用人單位負擔的基本養老險繳費比例過大，這一繳費部分很可能會部分轉嫁給職工，造成對消費的抑制[11]。且當前對企業欠繳保費的監管力度的不足以及法律責任設置的粗略導致企業違法成本很低，實踐中出現大量企業逃避繳費責任的現象。個人層面上，一方面，繳費基數的高設置與保障水平的偏低使得個體參保者缺乏參保積極性，造成個人賬戶金額不足；另一方面，現行養老保險對個體繳費責任的厘定并未考慮到三代契約理念②，對被保險人是否養育子女不加以區分而一律輔以同樣的繳費標準，難以實現參保者給付的公平性。

（二）養老保險運行模式不完善

建立與經濟發展相適應并能夠積極應對人口老齡化趨勢的養老保險制度，依賴于國家對養老保險制度的定位與模式的選擇。養老保險模式的制度應用必然要處理好公平與效率、再分配與儲蓄的關系。養老保險的公平意味著公平籌集和分配基金，效率則體現為激勵機制引入的必要性。《社會保險法》在第10條提出公務員和參照公務員管理的工作人員的養老保險辦法由國務院另行規定，引來了社會公眾對我國計劃經濟時代向市場經濟時期轉型的特殊產物——養老金“雙軌制”的諸多爭議。養老金“雙軌制”的存在不僅有違養老保險的公平性，更對參保人產生負面效應，阻礙了養老保險對效率的追求。

此外，養老保險制度的有效運行需要合理對待“再分配”與“儲蓄”的關系，政府對公共基金和個人賬戶都要作出承諾。目前不僅積累賬戶的風險投資管理成為新涌現的亟需解決的問題，在個人賬戶的“空賬”運行使公民個人賬戶的民事權利保障受損的現狀下，個人賬戶的“儲蓄”職能亦需要重新定位、調整和完善。

（三）養老保險轉移銜接制度不健全

隨著城鎮化進程的加快，快速流動的社會成員需要可以“攜帶轉移”的社會保障制度以切實維護其生存發展權利。現階段在養老保險制度內部，有關養老保險關系跨地區轉移的規定與不同類型養老保險之間轉換的規定依舊不完善。跨統籌地區就業方面，《社會保險法》于第19條明確了基本養老保險關系隨個人轉移的一般原則，但在具體操作標準如“年限互認”方面以及操作環節上，缺乏具體規定。盡管此前人社部和財政部聯合出臺的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移續接暫行辦法》細化了很多內容，但其調整范圍也僅限于企業職工基本養老保險，對于大量靈活就業人員、無雇主的個體工商戶參保的城鎮居民養老保險如何隨個人轉移續接則未作說明。對于不同類型養老保險之間的轉換問題，其主要難點在于如何做好城鄉養老保險制度的銜接，解決農民工群體的社會保障問題。在2006年國務院出臺的《關于解決農民工問題的若干意見》的指導下，各省市均展開了實踐，如深圳市實行的“城保模式”、北京采取的或“就地封存”或“轉移回村”處理方法等，但外出農民工總體參保率仍然很低③。在保險與救助制度的銜接上，新近出臺的《社會救助暫行辦法》雖然在第28條、29條實現了特困人員的醫療救助和醫療保險的銜接，但在與基本養老保險銜接的規定上還處于空白，《社會保險法》亦缺乏相關銜接性規定。

（四）養老保險基金運營管理低效化

作為養老保險機制的物質載體，養老保險基金的高效運營與管理是養老保險有效發揮其保障功能的關鍵。現行養老保險基金的征繳主體不明晰、統籌層次過低、投資渠道單一以及監管缺位等不足嚴重阻礙著養老保險基金的保值增值，使養老保險基金的運營管理面臨著低效化風險。在征繳機構的選擇上，實踐中長期存在著地方稅務機構和社會保險經辦機構并行的二元征繳主體局面，使后續管理環節的責任主體不明，管理效率大大降低。《社會保險法》的出臺亦未結束這種二元化結構。在基金的統籌層次上，目前我國基本養老保險基金的結余是由各省市政府分散管理，地區之間無法調劑，地方養老保險基金結余差異很大，一定程度上影響了基金投資結構的優化及投資策略的升級。在基金投資渠道上，基于安全性的考慮，我國養老保險基金的投資范圍，僅限于存入銀行專戶和購買國債。近年來，銀行利率不斷下降，基金貶值風險劇增；國債的投資回報率雖高于銀行，但受期限結構限制，資金流動性不高。在基金的監管上，養老保險基金的控制權在各地方政府，相關法制的缺失及監督機制的滯后導致基金被侵占、挪用、浪費等現象時有發生。

四、養老保險制度的立法完善

“社會國家乃是一種程序，一種不時面對新的問題，面對挑戰，而不斷解決問題的程序。”[12]面對現存的制度困境，我國養老保險制度的立法完善應堅持在公平正義的導向下，引入市場機制和激勵制度，實現公平與效率的雙重目標，以積極應對老齡化社會趨勢，引導養老保險實踐良性運行。

（一）合理配置養老保險各方責任

第一，優化財政內部收支結構，加大中央及地方財政對養老保險的補貼投入力度；通過中央財政預算撥款、國有股減持劃入資金等方式彌補社會保險的轉制成本。對此，十八屆三中全會《決定》就指出要劃轉部分國有資本以充實社會保障基金。第二，逐步降低企業負擔的基本養老保險繳費比例，完善相關的監管機制。世界各國養老保險平均繳費率水平為15%，基于福利最大化條件下的實證分析以及養老保險精算平衡模型展示，我國企業養老保險最優繳費率應在現行20%的基礎上逐年下調，至2020年調整為18%，到2035年調整為17%，而后直接調整為15%[13]。同時，細化《社會保險法》中的企業欠繳養老保險的法律責任，落實銀行委托劃轉、法院強行征繳等制度，嚴格執行企業法人的業績考核及評優評先。第三，適當減低個體參加城鄉居民養老保險的繳費基數，成都市最近即把城鎮職工基本養老保險的繳費基數降至40%，此外，在人口老齡化背景下，養老保險的繳費政策還應貫徹三代契約理念針對養育子女的個體差別化對待。德國在1992年養老保險改革中就規定每位在家撫育小孩的母親或父親可以享受三年的免繳保費期間，我國應積極借鑒相關經驗，實現三代內權利義務的均衡配置。

（二）改革養老保險的運行模式

首先，盡快實現養老金雙軌制合并統一。在國家機關、事業單位和國有企業之間統一養老保險制度，不僅有利于縮小部門差別、提高透明度以促進養老保險的制度公平，還可促進勞動力的重組、國有資產的剝離和有效利用。其次，變個人賬戶的“實賬”積累為“名義賬戶”模式。名義賬戶制度下，個人賬戶僅具有記賬功能，一方面通過全國統一的、反映經濟增長狀況的記賬利率之確定，將賬戶資金與養老待遇掛鉤，并以權益記載的公示性增強賬戶資金的透明性從而克服養老保險的惰性因素提升其效率；另一方面，則通過代際間財產權益的流轉化解實賬基金所面臨的保值與挪用風險，提高養老基金內部的資金流動性[14]。最后，養老保險制度的發展還應向多層次、多支柱養老保障模式轉變，引入市場競爭機制，構建基本養老保險、企業年金補充保險和商業養老保險相結合的綜合養老保險制度[15]。2013年國務院在印發的《關于加快發展養老服務業的若干意見》中所提出的開展“老年人住房反向抵押養老保險試點”，即“以房養老” 保險經濟模式，盡管其可行性與有效性均有待驗證，但卻是在個人及家庭儲蓄領域內豐富商業養老保險產品的一次有益實踐。

（三）健全養老保險的轉移銜接規定

在養老保險關系的跨地區轉移上，一方面，要加快覆蓋城鎮基本養老保險的具體轉移標準、操作辦法的制定；另一方面，要在以經濟為導向的考核制度和分稅制為基礎的財政分配制度下，平衡好具有理性經濟人特質的地方政府的利益。通過增加基本養老保險統籌賬戶基金余額的投資收益，并提高基本養老保險征繳水平和管理水平以降低基本養老保險基金的運營成本，將在很大程度上緩解養老保險轉入地的財政壓力問題[16]，促進養老保險真正實現其“可攜帶性”。在不同類型養老保險的轉換問題上，國務院已于2014年2月決定將城鎮居民養老保險與新農保并軌，接下來，則需進一步完善職工養老保險與城鄉居民養老保險的接續規定。在養老保險的制度外部銜接上，應著重完善其與低保制度、特困人員供養制度的銜接。遵循保險的“大數法則”，明確由政府對低保以及特困人員的個人繳費部分予以補貼從而把其納入到養老保險體制中，將極大提高養老保險的覆蓋率，增強養老保險的互助共濟性，促進養老保險制度的持續發展。

（四）提高養老保險基金運營與管理效率

養老金是國家給予的一種遲延性支付承諾，在人口老齡化和家庭結構逐漸縮小的背景下，我國養老保險基金的運營管理應從“儲蓄型”轉向“投資型”，增加基金投資工具和方式，盡快實現基金增值。首先，積極開展規制養老保險基金運營的法制建設，就基金的管理、投資、監管及救濟等方面統一立法，為養老保險基金的規范運作與參保者利益的保護提供法律支持。其次，把養老基金的征繳權統一賦予稅務部門，通過機構人員設置對比以及實證調查顯示，地方稅務機構征收社會保險費更有助于保險覆蓋面的擴展和基金收入的增長[17]，以解決征繳主體的二元結構配置，提高養老保險基金在征收環節的效率。再次，盡快實現養老保險基金的全國統籌。根據國務院之前轉發的《關于2013年深化經濟體制改革重點工作的意見》以及國務院最新作出的安排，養老金全國統籌有望在2014年開始進入制度全面推進階段，到2015年底全面實現基礎養老金全國統籌[18]。再次，拓寬養老保險基金的投資渠道，將養老保險基金引入資本市場，分發揮商業機構特別是專業養老金公司對養老金的管理作用，使養老金通過市場化運營能夠充分享受到國民經濟發展的紅利。在投資渠道的選擇上要堅持安全性、靈活性與受益性相結合，除了購買國債、企業債、金融債外，還可考慮實體性投資——“有針對性地選取國內重大基礎設施項目、國家政策重點扶持項目等作為實業投資對象，不僅能滿足國家或地方基礎設施建設的資金需求，還能保證基金的保值增值。”[19]最后，健全養老保險基金事前、事中控制機制，引入會計、審計及社會公眾等第三方監管體系，實現對養老保險基金的多元化、全方位監督。

注釋：

①2011年社保基金年收益率只有0.84%，而同期居民消費價格指數上漲5.4%。參見2011年《國民經濟和社會發展統計公報》及《全國社會保障基金理事會基金年度報告》。

②先收現付以及個人賬戶的有效運行均依賴于穩定的人口結構，而隨著生育率的持續下降，養育子女的家庭在繳納現金保費之外，還因其生育行為提供給社會保險另一份“世代保費”。政府在提供生育補助及子女津貼之外，還有必要在社會保險中另行承認養育下一代的貢獻，以形成三代間的團結共同體。參見曾娜：《老齡化時代社會保險制度改革措施的憲法學分析》，載《華東政法大學學報》2011年第6期。

③2012年外出農民工參加養老保險比例僅為14.3%，雖比往年有所提高，但總體仍舊很低。參見國家統計局：《2012年全國農民工監測調查報告》，載中央政府門戶網http：//www.gov.cn/gzdt/2013-05/27/content_2411923.htm，2014年1月21日登陸。

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（責任編輯：王鐵軍）

Abstract：The basic pension insurance is one of the five main types of social insurance in China， playing an important role in guaranteeing the basic livelihood of the elderly. Nevertheless， the phenomenon of massive “insurance interruption” in China's social transition period not only brought impact on the running of pension insurance， aggravated the pressure of “empty account” for individuals， but also exposed the predicament of rule of law and legislative defects of the current pension insurance. The Legalization of China's pension insurance system needs further rationalizing the responsibility configuration between subjects， reforming pension insurance's operation mode， perfecting the connection regulations between internal and external systems， and improving the efficiency of the operation and management of the pension fund， in order to for the fund to play its role of reducing risks better， promoting stable and sustainable development of China's society and economy.

Key words：Pension Insurance；Insurance Interruption；Pension Fund；Insurance's Transfer and Connection；Insurance Legalization