公民參與預算制度的設計與建構

張峰

公共預算涉及廣泛的公共利益，是政府行政活動的重要部分之一。因此，作為“政府對公眾的公共偏好進行有目標選擇的結果”的公共預算，公民的參與具有必要性和正當性，“因為人們聯合成為國家和置身于政府之下的重大和主要目的，就是保護他們的財產”。（洛克：《政府論》）一般來說，人民代表對政府財政預算行使審批權，是公眾對政府活動進行約束和限制的最重要也是最有效途徑。然而，公民的直接參與，卻是對這一監督方式的補充和后備保證。建國以來，中國政府的公共預算過程中，在缺乏公民參與的情況下，單純從政府角色的方向上推動善治，無法將地方民眾有效地引入發展過程。這種“自上而下”的制度供應和“單向”強調政府角色的模式，很大程度上無法實現發展的良性與可持續。因此，要實現科學發展，要實現以人文本、全面、可持續的發展，嵌入民主治理內核的公民參與預算是一條優選的路徑。

一、公民參與制度效應與制度設計

第一，公民參與預算制度的功能和積極效應。公民參與制度，使得公民的話語權能夠在預算過程的各個階段得到清晰、廣泛和有力的表達，并通過由此形成的外部壓力和適當的激勵機制，促使政府官員改進服務交付和有效回應公民偏好與需求。因此，在現代政治治理中融入公民參與機制的公共預算將為建立服務導向型政府和責任政府提供最好的機會和切入點。只有通過公民參與的制度安排，普通社會公眾才有機會通過影響預算過程影響政府行為。而這也確實有利于加強政府政策制定和執行的合理性、合法性。首先，公民參與預算制度成為基層民主政治建設的催化劑。公共預算不僅是單純的技術或管理問題，其實質上更是與社會正義、公民自治和民主權利等相關的一個政治術語，是落實公民權利、實現民主治理的重要手段。預算過程的公民參與可以作為民主進程的催化劑而發揮正面作用。況且，在現行的制度架構下，公民參與公共預算作為一種“自下而上”的參與機制，有助于改變“壓力型體制中”基層政府從“對上負責”的取向，逐漸轉變為“對下負責”，這對于構建“服務型政府”，實現政府以人為本、關注社會民生，不斷強化政府對社會利益訴求及公共服務需求的響應性，以及推動基層民主政治發展具有重大意義。其二，公民參與預算制度增加預算的公開透明度和硬約束。通過對各地區公民參與預算實踐的研究發現，公民參與預算通過合意的預算程序規則的逐步確立以及預算權力在各參與主體之間的重新分配，公民參與預算過程，通過合意的預算程序規則的逐步確立以及預算權力在各參與主體之間的重新分配，觸及預算決策過程的深層權力結構，改進基層政府治理機制，扭轉了以往預算由政府單方面決定與執行的行為方式。公民參與公共預算通過地方政府對社會公眾移交部分決策權和職責，增強了公民在地方治理中的參與性，有助于預算信息的公開化以及預算透明度的提高，緩解本地居民信息不對稱和政府預算軟約束問題。其三，公民參與預算制度促進公共支出結構優化和公共服務均等化。如何實現財政資金逐步退出應由市場配置資源的競爭領域，同時適當增加對政權建設、科教文衛和社保、基礎設施建設等公共項目的支出，成為公共支出結構優化和公共服務均等化的基本方向。地方政府預算中的公民參與，一方面可以將社會的利益需求納入政府財政預算的考慮范圍，另一方面，也形成了對政府財政預算結構規劃的一種巨大壓力，從而改善地方政府的公共支出結構。通過預算重心向農業科技、教育衛生、勞動就業、社會保障、生態環境等民生相關領域逐步轉移，減弱經濟發展在預算支出中的比例，不斷滿足社會公眾的真實的公共需求。

第二，以民意表達和實現為目標的參與制度設計。預算過程如何充分和準確反映公民的真實偏好和需求，成為預算制度和程序需要致力解決的最根本問題。遵循參與原則要求在預算過程的各個階段（尤其是預算編制和審查階段），對于預算的整個過程都應有不同的制度安排以確保公民參與能夠介入，建立公民話語表達渠道并使其制度化，以使公民有機會在預算過程中表達偏好和需求，并對預算決策產生影響。1.信息披露和意見表達制度。主要是指預算目標確定階段和預算編制過程的制度。信息披露制度是公民知情權的保障，形成公民進入預算過程的制度化渠道；表達制度是公民參與權的保障，形成公民對預算目標和預算安排意見建議的制度化表達渠道。預算編制階段的關鍵問題是要實現預算收支平衡控制和預算戰略排序的目標。預算分配“公共資源”和預算實現目標要受到預算總額和收支平衡目標的控制。在這個共同限制條件下，預算支出單位與預算資源控制者之間的博弈才會有較高的效率。預算編制環節，公民首先獲得預算資源控制者向公眾公布的預算總體收支平衡和支出限制的目標，在這種限制下通過各種方式充分表達偏好選擇和公民需求。公民最關切的公共服務與設施的需求必須由公民直接提出，預算資源控制者依據公民的偏好選擇表達，在預算編制過程最大程度地滿足公民需求。2.辯論交涉和意見解決制度。主要是指預算審查、審議批準過程中的直接交涉制度。立法機關對包含公民偏好征詢的預算草案進行初步審查、審議以及批準過程中，公民對實際項目和解決方案的意見表達將影響預算決策。這個階段的制度安排包括初步審查過程中的預算聽證等形式的直接交涉，也包括人代會審議批準預算過程中的專題辯論、質詢。實際預算項目的選擇和辯論交涉的重點成為制度有效的重點。此外，以結果為導向的績效預算編制方法成為辯論交涉和意見解決制度的基本前提。清晰表達預算戰略目標、工作目標、績效目標、產出以及產出的預算項目編制方法，使得資金投入和產出結果之間的關系顯性化，公民參與過程中可以方便地了解預算投入、預算目標，從而真實表達自己對于實際項目的意見建議，并影響預算決策過程。3.預算執行信息報告制度。主要是指預算過程中信息的定期披露和報告的制度。預算的執行是政府預算承諾的支付，重點強調執行效率和執行結果，通常封閉性很強。預算執行信息報告制度，定期對預算執行過程進行評價分析，并向公民定期公開、披露評價分析信息。報告內容包括預算執行率、部門預算執行率、預算績效指標完成情況以及預算執行過程中存在的問題，綜合反映預算單位年度部門預算管理水平，提升財政資源配置的功效。通過披露報告制度，公民可以實時觀測跟蹤預算執行過程，客觀上起到激勵、督促預算單位執行預算的效率。4.回應和救濟制度。主要是指預算過程的評估和控制階段的制度。公民借助預算執行結果的評價，對政府預算績效進行合理評估和判斷。當公民對政府預算執行服務交付不滿意時，他們應該有適當的渠道尋求補償和救濟。通過回應和救濟制度，追究預算結果未達成的責任，使政府受托責任真正落實；要求政府對導致預算執行不順利的因素進行研究，從而對不合預期預算目標的公共服務行為進行必要的補救。5.公民參與制度的支持系統。①“公民參與—話語表達—正向回應”的反饋鏈。預算過程可以看作是政府公共服務交付過程。在傳統交付體制下，公民只是消極地“等候”公共部門的服務交付，并主要反映政府主觀偏好和意志。支撐公民參與制度的反饋鏈要求致力于促進公民話語權在預算過程中的表達，并影響預算決策。反饋鏈的正向流動主要取決于政府的積極回應，從而有效支撐公民參與制度。②預算公開制度。預算的公開透明包括預算全過程信息的披露，也指公民能夠輕易獲得對公民參與有意義的預算信息，且能很好理解獲得的信息。值得注意的是，以結果為導向的績效預算管理也會促使公民更易參與預算過程。結果導向的預算文件的公開傾向于促進公民對于預算過程的參與，還可以作為一項重要的激勵或壓力機制，促使政府和公共機構必須嚴肅面對公民的抱怨和建議，更好地回應公民的偏好和需求。③公民民主意識氛圍。包括公民的主體意識、民主意識和參與意識。立法機關、行政機關應該加強這方面的宣傳教育，使公民參與的社會氛圍隨著社會經濟的發展、民主政治的推進和公民文化素質的提高而不斷增強，從而形成積極的公民參與精神，激勵公民更好地介入公共事務。

二、公民參與預算制度的建構：以人大制度為中心

在當前的政治體制改革中，如何在廣闊的地方政府預算體系中構建起公民參與的各種制度，是加強地方政府治理、提供地方政府政治績效的重要途徑。從當前中國政府的實踐來看，以地方政府為改革實踐平臺、以人大主導為構建方向、以法治為基本目標追求，是政府預算中公民參與制度建構的一個重要探索。

第一，制度供給方向：由地市級向鄉鎮“自上而下”的集中輻射。改革開放以來，地方政府的制度創新，是中國改革開放以來經濟和社會發展的重要動力，形成了具有中國特色的改革嘗試，即地方政府在中國超大規模國家背景下“摸著石頭過河”的嘗試和努力機制。這種“地方政府通過創新獲得收益并承擔相應后果”的改革實踐，一直方興未艾，并且輻射到超越經濟發展的其他領域的改革之中。在各地公共預算改革的嘗試中，雖然公民參與的公共預算的形式各有不同，但都不約而同地將試點層面選擇在了基層的鎮、街道、區。畢竟公民參與公共預算涉及一些制度創新，需要決策者對制度供給的整體構架做出全盤性和前瞻性的思考。相較于此，基層對于制度供給的需求更加務實，主要來源于經驗式的、直接問題導向的沖動，一般不太會著眼于制度叢和制度鏈的設計。況且，公民參與公共預算的改革與官員政績需求的聯系性不強，操作起來比較繁瑣，并會相對多地耗費行政成本。

第二，制度供給載體：人大制度框架是公民參與預算的主渠道。在具體的實踐中，推動公民繼續參與預算需要搭建有針對性的平臺或渠道，而在人大制度框架下公民參與預算，這是保證中國公民政治參與有序擴大的根本路徑和主渠道。一方面，由于人大具有法定的預算監督權，同時人大作為權力機關擔負著代議的職責，公民參與預算改革納入人大制度框架，不會對現有法制體系和權力格局帶來直接的沖擊，另一方面，人大出于增加自身權威的考慮，以其為主導開展公民參與公共預算改革，人大將會是改革堅決的擁護者和實踐者。更何況，在利益多元化的社會中，間接選舉產生的人大代表（地級市以上）已經越來越難以充分表達公眾的不同利益要求。面對經濟轉型中的突出問題和人大監督職能的虛化，將代議制民主與公民直接參與相結合，在預算決策與執行過程中引入公民參與，充分傾聽社會公眾的呼聲，并以公民參與預算過程有效激發人大監督活力，已經成為經濟社會快速變革時代的必然選擇。此外，公民參與公共預算的改革，確實能夠通過政府與公民的對話，將政府預算決策的壓力部分分散到人大及其背后的社會領域。所以，以人大制度框架為載體，依法行使公眾參與預算權利，是提升中國公民參與預算水平的根本保障。當然，現行人大制度還有拓展的空間，立足于改變“人大弱，政府強”的格局，實現人大制度自我完善，加強對預算權力的制約和監督，才能使公民參與預算更有生命力。

第三，制度供給空間：法律法規與公民參與意識。在多種因素的共同作用下，地方公民參與預算實踐取得了較快進展，多種多維度公民參與預算形式的出現，有利于滿足公眾的知情權、監督權、建議權乃至于決策權，加強了預算監督的科學化和精神化。但不可回避的是，多地區的實踐中公民參與的深度與廣度、綜合效果還存在著一些問題，如社會公民參與意識的薄弱、主觀認識包括主觀能力上的不足或偏差、法律法規的缺乏。

一方面，建國以來經濟條件、政治體制、社會環境和文化意識條件等因素的限制性作用，決定了公民參與意識的薄弱和公民參與能力不足，使得預算的參與性和監督力度不足。另一方面，公民參與預算的制度安排尚游離于既有法律制度框架之外，缺乏法律法規保障和上級政策支持；公民參與對預算決策的影響仍沒有做出有效的制度安排和保障。

通過明確公民參與預算結果的應用，將公民意見納入決策過程，使公民由預算事務的“黑箱”中真正走到預算事務的“看臺”甚至“舞臺”上，使公民社會的“聲音”能夠清晰有力地傳遞給預算決策者。從制度激勵上提高人大預算監督權的主體責任感和積極性，使人大代表密切聯系社會，深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智，充分利用公民（間接或直接）參與預算監督激活人大監督職能。這不僅是堅持和完善人民代表大會制度的內在要求，而且是預算法律監督的客觀需要。

第四，制度運行體系：由黨委、政府、人大構建的良性閉合制度環。預算不僅是一個財政問題，更是一個治理結構的問題。國家權力如何橫向與縱向分配？人權、事權如何與財權相匹配？如果說，在以往單向的預算決策模式中，預算是依靠非正式制度來組織其在黨委和政府眾多領導之間的資金分配。那么，在打破預算“黑箱”，允許公民參與到預算決策過程的前提下，如何處理人大與黨委、政府的預算角色關系就成為一個關鍵性的命題。因為，如果這個命題無解，公民的預算參與就不可能被真正地尊重和實施。

公民參與預算，既滿足了公民意識覺醒下公民對公共事務參與的愿望，又培養了公民參與民主的能力和意識，推動了基層民主的實踐。預算的公民參與制度應是立足于以人大制度為載體，嵌入以直接民主來提升制度張力。值得強調的是，公民在預算過程中的參與也使得人大預算監督權無法停留在原有的應然狀態。人大預算審查與監督中需要有公民的廣泛參與，公民的廣泛參與又從制度上給予人大更多的“權力自信”，完善了人大審查批準預算與監督預算的執行，使人大在公共預算監督中發揮其本身該具有的作用，從而使得人大擺脫“橡皮圖章”的局面，真正實現監督政府預算的最重要的權力主體。

此時，《預算法》修訂正如火如荼展開。修訂后的《預算法》能否為公民參與預算提供更加細化的制度保障，值得期待。

（作者單位：上海交通大學）