中國外交的變與不變

儲殷　程立耕

時間行至2014年年中，新一屆中央領導集體的外交開局與布局章法也初見端倪。隨著各種挑戰(zhàn)、擠壓日益頻繁，中國外交的應對既不是簡單的堅決“推回去”，一味用強和對抗，也不是單純采取機械的、應激的被動姿態(tài)，而是一方面仍堅定不移地走和平發(fā)展道路，坦誠中國雖是“醒獅”，卻是一只“和平的、可親的、文明的獅子”，不強出頭、充老大，對“不干涉內政”、“不結盟”等原則仍予以繼承；另一方面強調“有所作為”，相應更積極地主動出擊，制造話題、設置議程，抓住機遇以實際行動彰顯何為“不怕事”。簡而言之，就是中國對既定外交政策方針既有堅持，又有調整。一方面，要堅持廣交朋友、主持正義的不干涉內政原則，一方面要充分回應我國海外利益保護這一緊迫的現(xiàn)實需要。

海外利益保護是中國崛起帶給外交工作原則的新問題

我國外交工作長期以來以“不干涉內政”為基本原則之一。簡而言之，中國外交在執(zhí)行這一原則時強調依據(jù)《聯(lián)合國憲章》，各國的主權不受侵犯，有權自行選擇發(fā)展道路，自行決定自身事務。同時，不干涉內政絕不是全然不管。首先，如果部分內政事務已經(jīng)讓渡于國際法制約，或者聯(lián)合國安理會就此作出決議，則中國也贊成在國際法框架下對特定國家內政進行約束、干涉，但仍反對一國或少數(shù)國家以“人權”、“人道”為名自行干涉。其次，不干涉僅指不以武力、經(jīng)濟制裁等手段進行強制干涉，而并不排除以呼吁、斡旋與調停進行介入。盡管“不干涉內政”原則是我國外交路線中最為重要的特征與傳統(tǒng)，但是我國在不同時期對這一原則的實際執(zhí)行大不相同：“文革”時期基本放棄，改革開放后到20世紀90年代中期則是溫和堅持。從90年代末期開始，中國對國際主權原則的敏感度提高，又轉為強烈主張不干涉內政原則，高度警惕外界以“人道主義干涉”和“保護的責任”為由對社會主義國家、發(fā)展中國家搞顏色革命甚至武力顛覆政權。與此同時，中國在高調堅持不干涉內政原則時，也有“與時俱進”或“原則性與靈活性”相平衡的一方面，進行“建設性介入”或“創(chuàng)造性介入”，突出表現(xiàn)有二：一是在絕對國家主權和人道主義考慮中適度傾向后者。二是更積極地運用各種手段和杠桿，以非強制性措施適度介入別國內部紛爭，更好保護我國的海外利益。

海外利益保護，則是近年來我國外交工作中日益凸顯的重要問題之一。它主要包含兩方面內容：一是保護中國公民、企業(yè)與國家機構在海外的人身安全和合法財產(chǎn)權益不受侵害，二是參與全球或地區(qū)治理，確保對中國利益構成重大影響的海外事項的安全，例如海陸重要戰(zhàn)略通道包括油氣管線的安全。中國海外利益的快速增長是中國崛起的必然結果，而中國海外利益保護之所以日益突出則有多方面的因素。一是因為體量大。以海外直接投資為例，根據(jù)《2012年度中國對外直接投資統(tǒng)計公報》，中國對外直接投資累計凈額（存量）到2012年底已達5319.4億美元，若是以美國傳統(tǒng)基金會的統(tǒng)計，這一數(shù)字還要更高。至于出境人數(shù)，當期中國每年出境人數(shù)高達6000萬，年均發(fā)生3萬多起領事保護；二是因為分布廣。僅海外投資就遍布全球179個國家和地區(qū)，占全球八成，而中國公民則早已遍布全球每一個角落；三是因為中國海外利益在不安定的地區(qū)相對集中。僅以石油產(chǎn)業(yè)為例，國內形勢安定的油田早就被國際石油巨頭瓜分完畢，中國只能避其鋒芒、另辟蹊徑，前往那些地緣政治風險更高的地區(qū)，在人員駐地和交通運輸路線（包括石油管道）的安全風險也相應提高；四是因為中國海外公民的分布特點是既大量集中，又大量分散。由于中國對外投資向能源、交通和采礦業(yè)集中，需要進行大規(guī)模基礎設施建設，使得大量參與作業(yè)的中國工人聚集，像2014年6月，中國就需要從處于伊拉克政府軍和極端組織交戰(zhàn)前線的薩馬拉市一次撤出上千名工人。另一方面，隨著民營企業(yè)、中小企業(yè)和個體工商業(yè)者“走出去”日增，大量中國公民廣泛分布，其數(shù)量往往難以掌握。據(jù)《國家行動：利比亞大撤離》一書披露，在2011年初的利比亞大撤僑中，實際需要撤離的僑民數(shù)量事先難以確定；五是當今世界局部地區(qū)政局不穩(wěn)、安全形勢動蕩，加之恐怖主義勢力抬頭，經(jīng)常“變起倉促”，所以海外利益保護的重要性也就日益凸顯了。

近年來，中國海外利益的快速增長以及由此帶來的保護需求，帶來了對于“不干涉內政”原則的重新審視，如何辯證地看待兩者的關系，如何在堅持基本原則的前提之下，更好地實現(xiàn)與時俱進，已經(jīng)成為中國外交工作中亟待解決的問題。

海外利益保護與“不干涉內政”構成了具體情況與一般原則的關系

近年來中國外交的新局面與新重點，要求我國的外交戰(zhàn)線，在有所不為的原則下去積極地有所作為。為了實現(xiàn)這一工作轉變，辯證地看待“不干涉內政”原則與海外利益保護的關系，尤為關鍵。根據(jù)馬克思主義辯證法，可以發(fā)現(xiàn)“不干涉內政”是我國外交工作的一般原則，而海外利益保護則構成了具體問題。一方面，一般原則是工作中首先應予以考慮和遵守的原則，另一方面，具體問題具體分析又要求我們以創(chuàng)造性的思維去運用一般性原則來處理具體問題。在海外利益這一具體問題中，不干涉內政不應簡單地理解為無視特定地區(qū)的內政，其原因有三：

首先，恰恰是特定國家的內政事務對中國海外利益構成了挑戰(zhàn)。當今世界的戰(zhàn)亂主要是內戰(zhàn)或叛亂的趨勢日益明顯，即使沖突國際化，沖突本身的焦點也是內政問題，從敘利亞內戰(zhàn)、烏克蘭危機再到最近的“伊拉克和黎凡特伊斯蘭國”莫不如此。這些源自內政、也在相當程度上有賴各國自行解決的沖突，對中國在當?shù)氐墓裆敭a(chǎn)安全和經(jīng)濟利益受到最直接的沖擊。

其次，中國實質上已經(jīng)有過調整不干涉內政原則的行為，并以此較好地保護了中國的海外利益。2011年利比亞內戰(zhàn)中，中國比聯(lián)合國早四天承認了“利比亞全國過渡委員會”為利比亞的合法代表，而此時利比亞的前任統(tǒng)治者卡扎菲尚未殞命。更早之前，當卡扎菲政權仍控制著全國相當?shù)乇P時，中國就開始了與過渡委的官方接觸，甚至邀請其代表訪華。當時中國從利比亞的撤僑已經(jīng)完成，這一行為主要還是著眼為今后中國利益重返利比亞鋪路。事后，也并沒有人因此指責中國干預了利比亞內政，有條件的中國企業(yè)正陸續(xù)回到利比亞復工。

最后，如果堅持不干涉原則，則有可能極大影響中國與第三方的關系。當前，很多分析都會泛泛指出中國在國際上仍未掌握話語權，無法以“不干涉內政”原則抗衡西方所主張的“人權高于主權”、“人道主義干涉”和“保護的責任”即是一例。表現(xiàn)最明顯的一點，就是大量地區(qū)性國際組織和發(fā)展中國家都開始接受、認可外部干涉。2011年12月成立的拉美及加勒比國家共同體，其章程中就寫明若一個成員國發(fā)生軍事政變，其他成員國必須進行干涉。而阿拉伯國家聯(lián)盟、非洲聯(lián)盟等，近年來也多次要求對其成員國進行制裁，干涉其內部事務。這些地區(qū)組織和一些當事國的鄰國可能與中國關系良好，但對中國因不干涉內政立場而不滿，并影響到中國在這些地區(qū)的利益。換言之，就是因為不干涉A國內政，引起B(yǎng)國不滿，一樣會損害中國的海外利益。

因此在我國海外利益的保護上，雖然不干涉內政原則的堅持仍然大于調整，但在一些具體情況下，唯有適當而靈活的調整才可以實現(xiàn)有所作為。

海外利益保護與“不干涉內政”原則是短期保護與長遠保護的關系

盡管海外利益保護在某些方面對“不干涉內政”原則提出了挑戰(zhàn)，但是在本質上二者并不沖突。我國“不干涉內政”原則的提出，本身就是以保護包括海外利益在內的國家利益為根本目的。從長遠利益角度來看，我國的不干涉內政原則有利于我國的海外利益保護。

首先，堅持不干涉內政有利于中國在長遠上廣交朋友，這是海外利益保護的基礎之一。在利比亞撤僑時，國內外媒體都在專注于為何中國可以迅速組織如此大規(guī)模的撤僑，且效率和質量大大領先于一些西方國家。除了中國整體外交能力的上升與高效的動員組織能力外，另一個易被忽視的原因就是中國與大量涉事國家關系友好。埃及蘇伊士運河管理當局允許中國前往護航的軍艦“插隊”，利比亞各個陸地鄰國允許沒有護照的中國公民憑借中國駐利比亞大使館臨時打印的A4紙證件過境，中國在為撤僑所用的飛機、艦船申請?zhí)貏e過境許可時，也實現(xiàn)了很高的成功率。即使考慮到各國從人道主義出發(fā)予以的配合，上述成就仍有賴于多年的友好外交關系。而堅持不干涉內政，是保持這種友好關系的重大前提，否則不足以解釋為何中國在撤僑方面得到了比一些西方國家更多、更好的條件。即使有的國家政府認為必要時應干涉內政，這一內政也一定是他國內政，而不是希望自己的內政被干涉。中國堅持不干涉、不對他國內政說三道四，盡管屢遭批評，但會在雙邊交往中被對方國家所歡迎。

其次，堅持不干涉內政有利于中國發(fā)展與海外利益所在國的關系，而這是中國當前保障海外利益的主要憑借。2014年6月，伊拉克極端組織坐大，美國政府可以派出幾百名突擊隊員前往保護使領館，中國只能多番請求伊拉克政府，幫忙將被困在薩馬拉工地上的1000多名中國員工撤出，就能很好地說明這個問題：中國缺乏保護海外利益的強制手段。近年來，雖然不斷有人提議中國應該成立類似美國“黑水”那樣的私人安保公司，雇傭中國退役軍人保障海外利益，但一方面中國并無相關經(jīng)驗，另一方面這種公司帶有強烈雇傭兵性質，法律風險極高，歐美在這方面深耕多年尚且丑聞不斷，中國是否應冒險還需進行更嚴密的論證。所以說，中國在保護海外利益時仍然必須主要依靠當?shù)卣牧α浚谥袊Ｍ饫婕小L險較高的國家，又恰恰是一些對主權相對敏感的國家，要維持與之的良好關系，不干涉內政原則是極為重要的。

在不干涉內政的原則下去實現(xiàn)海外利益保護

海外利益保護或許需要對不干涉內政原則作一定的厘清，但至少從現(xiàn)在來看該原則并不需要作過多的調整。現(xiàn)階段中國海外利益大于海外實力、影響力，經(jīng)濟實力大于政治實力，這意味著直接的力量投送還不現(xiàn)實，有大量的海外利益必須依賴于間接的方式予以保護，這決定了在海外利益保護領域，政策延續(xù)或多于調整，不干涉內政原則還應繼續(xù)堅持，我們對別國內政應秉持著不干涉內政的基本原則，但同時也應該盡可能地建設性介入以維護我國正當?shù)暮Ｍ饫妗?/p>

（作者：儲殷，國際關系學院副教授；程立耕，中國青年政治學院副教授）

責任編輯：梁齊勇