促進京津冀區域協同發展的四個重點

梁昊光

2014年2月26日，習近平總書記專題聽取了京津冀協同發展工作匯報。他強調，實現京津冀協同發展，是面向未來打造新的首都經濟圈、推進區域發展體制機制創新的需要，是探索完善城市群布局和形態、為優化開發區域發展提供示范和樣板的需要，是探索生態文明建設有效路徑、促進人口經濟資源環境相協調的需要，是實現京津冀優勢互補、促進環渤海經濟區發展、帶動北方腹地發展的需要，是一個重大國家戰略，要堅持優勢互補、互利共贏、扎實推進，加快走出一條科學持續的協同發展路子來。“首都經濟圈”的規劃將以京津冀3省市跨行政區域資源整合和功能協作為抓手，優化社會生產力空間結構，打造新的增長極，使之成為優化國家發展區域布局，形成可持續發展方式的重要推動力量和示范區域。

頂層設計引領京津冀協同發展

北京、天津、河北人口相加超過1億，土地面積共計21.6萬平方公里。世界銀行根據2010年全球區域發展數據測度結果表明，京津冀都市圈（即首都經濟圈）已躋身全球第九大城市群。習近平同志指出：“京津冀同屬京畿重地，地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈，歷史淵源深厚、交往半徑相宜，完全能夠相互融合、協同發展?！?/p>

一般認為，區域規劃是經濟社會發展到一定階段政府進行必要宏觀調控的重要方式。區域規劃的價值取決于規劃研制的合理性和可操作程度，是科學決策水平與政府執政能力的綜合反映。京津冀區域是中國北方最大的都市經濟區、國家開展區域規劃的重要區域，建設創新型國家的主要支撐區域。規劃和建設好首都經濟圈，是體現全面深化改革基本目標的題中之義，對國家經濟社會可持續發展具有重要意義。

改革開放以來，工業化和城鎮化快速發展使地區的經濟結構和生態與環境結構發生顯著變化。區域規劃也從注重由自然因素引發的環境變化逐漸向由人類因素引發的環境變化方向轉變，即轉移到自然過程和人類活動過程間的相互作用及其所形成的空間結構方面。隨著規劃體制改革的不斷深入，京津冀發展規劃和空間規劃將融為一體。探索完善城市群布局和形態，是探索生態文明建設有效途徑、促進人口經濟資源環境相協調的需要，是實現京津冀優勢互補、促進環渤海經濟區發展、帶動北方腹地發展的需要。2005年以來，以國家推進天津濱海新區開發開放和編制京津冀都市圈區域規劃為標志，京津冀區域發展與合作步入快車道。北京市委、市政府高度重視京津冀區域合作，認真落實國家區域發展總體戰略。目前，由于京津冀三地功能布局沒能進行明晰合理界定，尚未形成統一的區域發展規劃，重大基礎設施建設和生態廊道保護缺乏有機銜接，市場化對接尚未形成有效機制，區域整體優勢和中心城市輻射帶動作用難以得到充分發揮。光靠來回走動、簽協議、搞活動，這樣淺層次的合作已經不能適應新形勢的發展，必須用頂層設計指導、引領、推動區域合作發展。

對此，習近平同志要求，中央有關部門要會同三地進行深入調查研究，抓緊編制首都經濟圈一體化發展的相關規劃，明確三地功能定位、產業分工、城市布局、設施配套、綜合交通體系等重大問題，并從財政政策、投資政策、項目安排等方面形成具體措施。此外，這個規劃一定要有前瞻性，一旦明確就要長期遵循、堅決貫徹執行。

產業對接支撐京津冀協同發展

首都經濟圈在經濟發展中始終有著很高的依存度和關聯度。近年來，區域經濟合作面臨著諸多的問題，主要表現在區域經濟聯系松散，產業分工不合理，內部大型基礎設施共享率低。習近平同志指出，從北京、天津、河北現有經濟結構看，如果各自封閉調整只會是小循環，加重分布不均衡問題，但若能搞好大挪移，做到互通有無、有效互補，對三地轉變經濟發展方式都能起到事半功倍的成效。

區域經濟增長的實質是產業部門的成長和產業發展的推進過程。首都經濟圈地區由于行政區劃意識強，區域內國有經濟比重大、民營經濟發展不充分等多方面的原因，跨行政區進行產業結構大調整和資源整合的機制尚未形成。由于各種因素，北京和天津作為首都經濟圈兩個特大型中心城市，在財政、投資、金融體制等方面存在一些體制機制阻礙，出現了較為明顯的主導產業趨同現象。京津兩地已經形成了包括傳統基礎工業、高技術產業和都市型工業在內的自成一體的工業體系。北京雖然已經形成了以第三產業為主體的產業格局，但新興第三產業的主導地位尚未完全確立，地方財政和就業對第二產業的依賴性還比較強。天津同北京及河北城市的差異更多地體現在經濟總量上，但產業結構雷同現象卻比較突出，導致資源難以在區域范圍內合理流動，難以形成層次分明的產業聚集，形成聚集效應。

此外，首都經濟圈區域內合作以物資協作和淺層次垂直分工居多，深層次產業合作甚少，導致三地經濟增長相關性不高。第一產業內部，京津與河北之間的合作有了一定發展，但也僅僅是圍繞著京津兩大城市居民的菜籃子、米袋子而動。北京、天津的第三產業多是為當地服務，基本停留在地方層面，對河北產生影響的主要是第二產業。因此，產業一體化是京津冀協同發展的實體內容和關鍵支撐。

對此，習近平同志指出，互相保密、惡性競爭沒有必要，同構性、同質化發展不行，能差別化就差別化。要在更高層面整合京津冀產業發展，合理安排三地產業分工特別是制造業分工，著力理順京津冀產業發展鏈條，形成區域間產業合理分布和上下游聯動機制。

統籌規劃保障京津冀協同發展

在未來一個較長時期內，首都經濟圈經濟社會發展對資源和環境的壓力將持續加大。稍有不慎，經濟社會與自然基礎之間匹配和適應的關系就會趨于惡化，使區域內水土安全、資源保障、生態和環境等面臨危機。新型首都經濟圈的發展，不僅要破解產業結構調整的問題，也要破解區域內的人口資源環境問題，使經濟社會實現可持續發展。

區域發展要重視自然條件的約束，不應超過生態承載能力和環境容量。改革開放以來，特別是新世紀以來，京津冀地區經濟社會發展迅速，隨之而來的是人口無序過快增長，資源消耗巨大，環境損害嚴重。近幾年華北地區持續嚴重霧霾就是最鮮明的例證。環京津北部從環境上講是生態環境脆弱地區，如何協調經濟社會發展和人口資源環境的關系需要從產業結構、人口結構、城市功能布局、生態環境保護等多方面統籌解決。

習近平同志從調整產業對接協作、優化城市布局和空間結構、擴大環境容量生態空間、加快推進統一市場等方面綜合闡釋了這個問題：

一是合理調整產業結構。習近平同志主要是從北京調整疏解非首都核心功能和京津冀產業對接協作上講的。他指出，北京要優化三次產業結構，優化產業特別是工業項目的選擇，突出高端化、服務化、集聚化、融合化、低碳化，形成高端引領、創新驅動、綠色低碳的產業發展模式。對京津冀產業對接協作，他指出，北京集中資源將創新做大做強，創新成果到天津、河北實現孵化和轉化。

二是優化城市布局和空間結構。他指出，要提高城市綜合承載能力和內涵發展水平，突出城市地域特點和人文特色，圍繞首都形成核心區功能優化、輻射區協同發展、梯度層次合理的大首都城市群體系。他強調，發展城市群，不能只考慮居住空間，還要考慮就業容量、配套設施、服務功能、資源環境等。培養一些就業崗位充裕的副中心城市或中小城市，這個問題值得深入研究。

三是擴大環境容量生態空間。習近平同志在論述北京問題和京津冀協同發展問題上都以地下水為例強調生態空間對環境保護的重要性，強調整個華北地區的水源涵養都應該搞起來。他還就大氣污染治理與城市貧困問題具體指出，要控制區域內燃煤量、用清潔能源替換不可再生能源。要同時解決京津周邊貧困問題。

四是推進統一市場。同珠三角和長三角相比，京津冀統一要素市場建設滯后，市場化水平較低，這是制約協同發展的重要方面。統一市場建設不完善意味著重復使用資源，而資源是有限的，直接后果就是經濟社會發展和資源環境的沖突。習近平同志強調，要下決心破除限制資本、技術、產權、人才、勞動力等生產要素自由流動和優化配置的各種體制機制障礙，破除市場壁壘，探索建立區域統一的財政稅收、金融投資、產權交易、技術研發、創業就業政策，完善共建共享、協作配套、統籌互助機制，推動各種要素按照市場規律在區域內自由流動和優化配置。

責任擔當激勵京津冀協同發展

從歷史發展的角度來看，大都市群的形成有著漫長的歷史過程。京津冀城市群是近現代開始形成，這是歷史賦予我們的一筆財富。從國際競爭角度看，一個國家直接能夠參與國際競爭的區域實際上是大城市、大城市圈、大城市群。比如美國五大湖地區城市群、西歐城市群、日本東京灣城市群和韓國首爾城市群。按照習近平同志的要求，北京的發展需要因“勢”而動：一是首都發展形成強大聚集、輻射功能；二是首都發展需要產業梯度轉移；三是首都發展需要產業集聚；四是首都發展需要區域聯動；五是首都可持續發展需要人口密度和人口規模的優化。這不僅有利于北京可持續發展，更重要的是奠定北京國際競爭中的地位。

全面準確領會區域協同發展，必須緊密結合工作實際。習近平同志關于京津冀協同發展的一系列重要論述為我們做好首都工作提供了科學指南、注入了強大動力。京津冀區域協同發展，應將經濟增長、社會發展、城鎮化進程、資源能源利用、生態環境保護等方面的相互關系客觀地融入到區域發展大系統中。北京的發展離不開京津冀區域協同發展，作為北京的理論工作者和研究者，應該自覺按照習近平同志講話精神，打破“一畝三分地”的思維定式，跳出北京看北京，著力推動京津冀三地經濟繼續朝著目標同向、措施一體、作用互補、利益相連的路子走下去，努力實現一加一大于二、一加二大于三的效果，以京津冀城市群建設為載體、以優化區域分工和產業布局為重點、以資源要素空間統籌規劃利用為主線、以構建長效機制為抓手，從廣度和深度上加快發展，著力打造現代化的新型首都經濟圈。

（作者：北京市社科院經濟所副所長，北京市首都發展研究院院長）

責任編輯：習 偉