農民工市民化現實困境與解決措施研究

童翠云

摘 要：農民工是一個處于邊緣狀態的群體，為城市的發展作出了巨大貢獻，但是農民工的付出與得到是不等價的，農民工市民化是中國社會轉型時期面臨的一個重大問題。論文首先闡述農民工市民化的現實進程，其次分析了影響農民工市民化的主要因素，主要包括戶籍、土地等制度方面以及觀念因素，最后針對這些困境提出了一些應對措施。

關鍵詞：農民工；市民化；現實困境；對策

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）09-0125-02

一、引言

農民工介于農民與市民之間，在我國是一個處于邊緣狀態的特殊群體。據國家統計局2012年發布的全國農民工監測調查報告顯示：中國目前有26261萬農民工，離土離鄉的外出農民工16336萬人。農民工進城務工是工業化、城市化發展的必然趨勢，對推動工業化、城市化的發展有著巨大的貢獻。但是農民工的付出與得到是不等價的，進城務工并不意味著他們城市化了，從現實來看，農民工改變了職業，但是社會身份仍然是農民，長期受戶籍、土地等一系列制度的限制，成為處于社會邊緣狀態的邊緣人。隨著老一代農民工因年齡原因漸漸退出城市，他們的子女逐漸成為農民工的主力軍。他們與上一代農民工有很大的不同，新生代農民工大部分不熟悉農業勞動，也不愿意從事農業勞動，他們對成為城市人有更為強烈的愿望，因此推進農民工市民化刻不容緩。

二、農民工市民化現實進程

（一）同一代際的四種市民化狀態

自20世紀80年代農民工進城以來，目前農民工已經分化成四種市民化狀態：市民化、半市民化、邊緣化、逆市民化狀態。已經處于市民化的是極少數的一部分在城市有相對穩定的工作和穩定的收入，形成了城市化的生活方式的私營業主和個體工商業者。處于半市民化狀態的是一部分自己雇傭自己的個體工商業者，達到市民化與半市民化狀態的農民工畢竟是少數，絕大部分農民工都是處在邊緣化狀態，沒有市民待遇，工作狀態不穩定，收入低下，對城市缺乏認同感與歸屬感，這部分農民工主要從事制造業、建筑業、服務業等。隨著農民工年齡的增長，他們的體力難以支撐他們再在城市生活下去，這時他們可能回鄉重新務農。

（二）不同代際的市民化現狀

農民工可以分為兩個代際，老一代農民工為1980年以前出生的，這以后出生的為新生代農民工。隨著老一代農民工逐漸退出城市舞臺，新生代農民工成為農民工在城市的主力軍。新生代農民相比老一代農民工而言進城較早，很多的新生代農民工已經習慣了城市的生活，對城市有更高的認同感與歸屬感。相比老一代農民工來說，新生代農民工一般不懂也不愿從事農業生產，市民化的愿望更加強烈。

三、我國農民工市民化的影響因素

農民工市民化對于農村以及城市的經濟發展有著重大意義，但是由于我國城鄉二元制度以及農民工自身因素等方面的影響使得農民工市民化困難重重。

（一）制度因素

1.戶籍制度

隨著戶籍制度的改革，在一定程度上有利于推進農村剩余勞動力轉移和加快農民工市民化進程，但是，目前戶籍制度開放的主要是小城鎮，進入大中城市的農民工無法享受城市戶籍人口的公共服務。戶籍制度的隱性門檻，仍然沒有使農民身份轉變，一些地方戶籍制度僅僅只是表面上的開放，沒有觸及到附屬于其上的社會保障、教育、住房等方面的權益，農民工生活居住條件和福利水平沒有改善。2012年中國城市化率達到51.3%，但是戶籍化率不到35%，這說明有大量城鎮常住人口還不是城鎮戶口。對想成為市民的農民工來說，戶籍制度的門檻較高，農民工收入低和市民化成本高是阻礙農民工市民化的重要因素。

2.土地制度

農村土地制度經過30年的改革，取得了一定的進展，但是仍然存在許多問題。一是農村土地的產權模糊不清，農村土地的經營權屬于農民，從債權上來說是屬于農民的但是不賦予法律上的物權性質。二是農村土地的產值被低估，被征用土地的補償遠低于市場價格，價值低估降低了農民工從土地征用中獲取的收益，農民在失去土地后，也沒有獲得相應的社會保障，從而降低了他們的市民化能力。三是農村流轉制度不夠健全，大部分農民工只有將農地閑置，不能得到任何收益。即使實現了流轉，但是流轉成本高、收益低，降低了農民工市民化的能力，阻礙了市民化進程。而且由于農民工在城市無法享受跟城市居民同等的待遇，所以把土地當作以后解決生活、就業的保障[1]。

（二）資本困境

教育是農民工選擇職業的重要的資本，2012年農民工監測調查報告顯示（圖1），農民工普遍學歷低，由于農民工較低的受教育程度，決定了他們在城市的就業收入偏低，權益無法得到保障，他們在城市從事的工作往往是險、臟、累、差。工作時間10-12個小時，但是獲得的報酬偏低，生活條件惡劣，受到社會的排斥。從2012年農民工監測調查報告中可以看出，在農民工中，沒有參加過任何技能培訓的農民工占多數，約70.8%的農民工既沒有參加過農業技術培訓也沒有參加過非農職業技能培訓[2]。

農民工市民化需要地方財力來支持以實現城鄉公共服務均等化，有醫療保障成本、養老保險成本、子女教育成本、社會管理費用、住房保障支出等成本。農民工市民化的社會成本高也是阻礙農民工市民化的一個因素，關于農民工市民化成本的測算，學術界有多種版本，根據中國科學院的估計，一個農民工轉變為市民的公共支付成本約為1.5萬元；根據住建部調研組的測算，在不含運行和管理成本下，小城市、中等城市、大城市、特大城市新增一個城市人口需要增加市政公用設施配套費分別為2萬元，3萬元，6萬元，10萬元。中國發展研究基金會公布的農民工市民化的平均成本在10萬元左右。地方財力承擔農民工市民化的成本高，而在中國現有財稅制度下，轉移支付內容太多，中央財力也無法一次性的承擔，所以很難將外來人口全部納入公共服務均等化的統籌范圍內[3]。endprint

（三）觀念因素

從農民工的角度看，1980年以前的農民工受傳統思想的影響，對土地依賴性很強，他們很多人不習慣城市的生活，大多數時候怕被歧視的心理導致與城市居民缺乏交往，對城市的認同感不高，最終返鄉是他們大部分人的歸宿。隨著年齡的增長，老一代農民工逐漸離開城市，新生代農民工成為主力軍，新生代農民工的思想觀念、行為方式傾向于城市居民，與老一代農民工相比，他們更能適應城市生活，市民化的愿望很強烈。因此，主要是老一代農民工的思想觀念阻礙農民工市民化的進程。

從城市居民的角度看，他們一部分人看不起農民工，排斥農民工，甚至有的城市居民直接在公共場合表現出對農民工的歧視，他們認為農民工對城市的社會治安、環境衛生、交通等方面造成了一定的壓力，因此，對農民工抱怨、厭惡和歧視。

四、城市化過程中促進農民工市民化的政策建議

農民工市民化困難重重，受到戶籍、土地、資本、觀念等因素的限制，為了改變這種狀況，順利推進農民工市民化，就需要制定一些政策、措施進行改革。

（一）調整以小城鎮為重點的戶籍制度改革

大城市尤其是特大城市已經難堪重負，出現了交通堵塞、環境嚴重污染、教育醫療資源緊張等問題。嚴格落戶條件，是無奈而現實的選擇，2011年國務院辦公廳關于推進戶籍制度改革的通知：合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市規模，所以對于壓力較大的大城市，戶籍制度改革的步伐可以循序漸進，重點是放開小城市和小城鎮的戶籍落戶限制，逐步弱化戶籍制度所附帶的教育、社保、住房、醫療等領域的福利分配功能。但是小城鎮就業機會少，公共服務差，雖然一些農民工已經自主選擇從大城市回流到小城市和小城鎮，但是大部分的農民工為了尋找更多的就業機會，仍然是去大城市的。所以通過發展主導產業，加強小城鎮的產業集聚、公共服務功能，吸引農民工到小城市發展[4]。

（二）完善農村土地制度

土地對于農民工來說，是他們退離城市的一個重要保障，完善農村土地制度對于農民工成為市民，維系生存有重大的影響，所以必須穩步推進農村土地產權制度改革。一是賦予農民對農村土地具有法律上的物權性質，給農民提供農地轉用的自主支配權，維護農民的土地權益；二是推進征地制度的市場化改革，實現農村土地和城市土地同價，給農民提供農地議價權，提高農民工的資產性收入；三是設定一定時間的過渡期，使他們在城市工作和生活的同時與農村土地保持聯系，穩定農民工的土地承包經營權，農民工在城市獲得了一些保障后，也不剝奪他們的土地承包經營權，減少城市化風險。

（三）提升農民工的市民化資本

農民工受教育程度、文化技能低下，這是影響其職業選擇和收入水平的重要因素，為此，必須大力加強對農民工的職業技能培訓，在組織領導上，政府發揮其主導作用，制定農民工培訓計劃，加強各部門的聯系，明確各個部門的責任，在經費來源上，政府應加大對農民工培訓的投入，將農民工培訓資金納入到預算中，形成政府、企業與農民工三者共擔培訓經費的機制。在培訓體系上，加強學校、企業、社會、政府的合作，建立多層次培訓體系。在培訓內容上，應根據社會的需要和農民工自身的需求，在加強基本技能的基礎上，根據不同行業、崗位對從業人員技術操作的要求，有針對性地設置培訓項目，提高培訓效果。切實保障農民工勞動權益，建立統一的勞動合同管理制度，針對農民工就業的工傷風險和不穩定性，應依法將農民工納入工傷保險和失業保險范圍。

（四）加快農民工與城市的融合

加強農民工的文化教育，使他們的思想觀念，生活方式向市民轉變，通過開展豐富多彩的活動，構建和諧的環境，加強農民工與市民的聯系，使市民更加的理解農民工，減少排斥。農民工在城市里屬于弱勢群體，可以通過建立農民工工會，為農民工維權提供途徑，增強他們對城市的歸屬感。

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參考文獻：

〔1〕黃琨.中國農民工市民化制度分析[M].北京：中國人民大學出版社，2011.

〔2〕國家統計局發布2012年全國農民工監測調查報告（2013-05-27）[EB/OL].http：//www.gov.cn/gzdt/2013-05/27/content_2411923.htm.

〔3〕國研中心農民工市民化成本調查[EB/OL].（2013-11-26） 中國行業研究網.http：//www.chinairn.com/news/20131126/095538732.html.

〔4〕戶籍制度改革：新聞背景——戶籍改革歷程[EB/OL].（2013-12-7）人民網http：//tv.people.com.cn/n/2013/1217/c61600-23858994.html.

（責任編輯 徐陽）endprint