失地農民再就業困境的制度分析與能動對策

□葛天博

中國社科院在其《2011年中國城市發展報告》中指出，截止到本報告統計之日，我國失地農民總量達到4000－5000萬人左右。隨著城市化和工業化進程的加快，失地農民將以每年約300萬人的速度遞增，預估到2030年我國失地農民總量將達到1.1億左右。［1］根據《全國土地利用總體規劃綱要》中的目標，從2000年至2030年期間，占用耕地總量將超過5450萬畝。依據現代農業經濟理論中每征用一畝地意味著1.5個農民失業計算，2030年失地農民總量將達到1.1億左右。［2］一項抽樣調查顯示，失地農民中的60%生活困難，沒有因為征地影響基本生活的人數只占30%。然而，卻有80%的人擔憂未來的生活。其中，擔憂養老的占72.8%、經濟來源占63%、醫療占52.6%。［3］根據數據統計分析，確信其中相當一部分人存在對未來生活的多重擔憂不僅僅只是其中的一項。土地不僅為農民提供基本的生活保障，而且還為后代提供就業機會、遺產繼承、增殖保值、直接收益等方面的權益功能。失去土地對于農民而言等于失去一切，“農民上訪中有60%與土地有關，其中，30%又跟征地有關”。［4］不僅如此，特別處于就業困境，失地農民違法犯罪現象也時有發生。

從土地是農民天然的就業資本而言，農民失去土地遠比工人失去工作面臨更多的困難。解決失地農民的再就業是解決失地農民面臨未來困難的根本途徑，應當說，針對失地農民可能遇到的困難，國家作為責任主體從制度上提供了支持。然而，這些制度在實際征地過程中明顯“失靈”。失地農民作為社會主體的一部分，解決其再就業困境應當從就業能力入手，而不能只是養老、醫療、住房保障等方面的基本生活舉措。就學界研究的邏輯起點而言，針對失地農民再就業保障的制度設計、具體措施無一不是基于失地之后的事后設計。換個角度看，如果能夠嚴控征地過程中的違規違法，減少征地的隨意性，也就減少了失地農民數量。同等就業環境下，失地農民再就業就可以被社會提供的就業崗位所消化。顯然，與其被動應對失地農民再就業矛盾，毋寧主動減少失地農民數量。城市化進程并非直接導致失地農民的出現，更不是直接推動失地農民數量不斷上升的誘因。關鍵在于圍繞征地的制度設計存在先天病態，如果不能清醒認識導致失地農民出現的制度源頭，僅靠構建專門性的社會保障無法破解失地農民再就業困境。從征地依據的立法供給，到土地管理的執法無力，再到被征地權益者的司法救濟，均能看到制度設計的跛腳。

一、立法技術粗陋與特別規定

征地制度的隨意性使用和補償制度的非市場化計算以及預防性就業保障措施的缺失導致失地農民失地后手足無措，面對就業市場的各種資格門檻，失地農民只能選擇勞力型崗位，通過透支體力獲得微薄的收入。與此同時，隨著年齡增長，收入的數額越來越少，工作的不穩定性越來越大。引發失地農民再就業困境的根本原因不在于無制度設計，而是在于制度設計的粗疏，尤其是在制度實施過程中制度權威的下放、曲解和借用，往往從多個維度為失地農民再就業設置了障礙。

(一)征地主體法律地位不適格

2004年現行憲法第四次修正案將憲法第十條第三款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給與補償”。多數學者認為，由于法律對“公共利益”界定模糊，導致地方政府假借公共利益，變相侵占耕地。實際上，憲法已經明確規定公共利益的主張主體是國家，而非地方政府。從法律授權這個角度而言，中央政府作為國家代理人可以授權地方政府為了公用利益進行征地，但是地方政府自身不具備為了公共利益征地的主體資格。

“社會上的強力集團控制著輿論，他們解釋著什么是社會公共利益，他們往往把自己的價值判斷說成是代表了整個社會。”［5］在地方政府征地的全部面積中，經由國務院授權的面積占到多大的比例難以說清。不過，地方政府借口公共利益的需要征地確實為不爭的事實。也正是由于為了公共利益征地主體的法律界定被模糊，才為地方政府隨意性征地提供了制度依據。

然而，GDP政績評價體制與運動式城市化建設規模的雙核評價地方政府業績機制，導致“攤大餅式”中國造城。造城需要強大的財政保障，為此，地方政府不得不通過提高土地財政在整個財政收入總額中的比例，方能滿足中央財政下達的收入指標。盡管每年經濟增長率控制在8%左右，但是，由于各省在經濟發展速度上百舸爭流，于是，地方政府不得不選擇先征地后賣地的方式，從而滿足自我發展在經濟領域的競爭。可是，征地的依據從何而來?

(二)土地征收和征用規定指向模糊

依據憲法原文的表述，既可以理解為了公共利益實施對土地的征收，即把土地所有權回歸國家。可是，城市土地的屬性本身就是國家所有，顯然，征收實際意味著把集體所有或者個人所有的土地改變為國家所有。也可以理解為了公共利益征用土地，顯而易見，國有土地的屬性內涵包括為了公共利益而存在的價值判斷。據此，為了公共利益征用的土地只能是集體所有或者個人所有的土地。也就是說，不管何種情況，只要為了公共利益，集體所有和個人所有的土地均為征收或者征用的對象。然而，為了何種公共利益采取征收土地或者征用土地，憲法以及部門法，包括行政規章并未給出清晰的界定。現實征地中，不論何種情況，地方政府一律采用征收的形式。也正是由于土地征收，才導致一次性買斷，從而一次性買斷農民終生的經濟來源。可是，作為下位法的《物權法》第四十二條卻規定:“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。如此一來，征地的合法性得到來自國家層面法律的確認。

地方政府為什么不采取征用的方式實現國家為了公共利益的目的，其原因可能是土地征收必然加快土地成為稀缺資源的周期，土地收益將會呈幾何倍數上升，從而滿足中央政府不斷提高的財政數字。而土地征用相當于延長土地增值周期，必然產生市場等待效應。對于開發商而言，與其搶購土地，不如等待市場機會來臨之際購置土地。開發商一旦采取這種觀望行為，地方政府也就沒有必要囤積土地以候高價。自然，圍繞土地滋生的“權力尋租”也就會逐漸淡卻。也正是這個原因，地方政府毫不顧忌耕地是糧食保障的這一根本原則，寧可日后無地可種，也要通過征收方式獲取土地增值收益。據一項調查表明，“被征土地收益分配比例大致是:地方政府占20% －30%，企業占40% －50%，村級組織占25% －30%，而農民僅占5%－10%”。［6］實際上，企業獲取的利益要拿出一部分回饋權力。基于此點，或許能夠做出為什么國土資源部門發生土地腐敗的解釋。歸根結底，制度本身為征地過程中個人受益提供了“正當性”依據。

(三)征地補償買斷農民期待性收益權利

一般認為，補償數額應當根據市場價格確定。這種理解實際上誤讀了市場價格。土地作為稀缺資源，其市場價格隨著土地稀缺程度的提高而提升。不僅如此，土地對于農民而言，不只是具有收益功能，還有養老保障、子女繼承、后代就業功能。這些功能只能由土地本身實現，一次性支付的市場收益根本不具備這些功能，無論多少也實現不了這些功能。從立法意圖講，補償不僅僅只是商品性的交換價格計算，還應當包括未來期待性收益的保值支付。然而，《土地管理法》規定“征收土地的，按照被征收土地的用途給予補償”存在歧義，“征收耕地的補償費用包括土地補償費用、安置補助費用以及地上附著物和青苗的補償費用”明顯存在強制性單方意愿補償。

“按照被征收土地的用途給予補償”是按照被征收土地的先前用途給予補償還是按照被征收土地在征收之后的用途給予補償，土地管理法沒有明確的指定。如果是按照被征用土地之前的用途，那么集體所有的土地該如何給予補償?如果是后者，把土地開發為樓盤或者交通基礎設施如高速公路等，失地農民能否從現實的土地用途上擁有長期收益的權利?根據《土地管理法》第四十七條規定，土地補償采用法定產值倍數法的計算方式，如土地補償費、安置補助費分別為該耕地前三年平均產值的6－10倍和4－6倍，兩兩相加，補償數額最低為前三年平均產值的10倍，最高為16倍。顯然，這種征地補償的計算原則背離土地市場的資源稀缺原則。定額計算使得土地增值收益遠離土地市場價格之外，消解甚至掩蓋土地市場價格的動態及其具有長期收益的價值功能。不僅如此，還剝奪了土地對農民來說特有的鄉愁功能。

只有完備的制度體系才有可能為失地農民再就業提供基礎性經濟保障，可是，從國家基本大法到國家基本法律乃至部門規章，均以國家利益作為向農民征地的理由。視農民為完全市場化的交易主體，忘卻中國農民這一群體生存條件的特殊性。小農經濟平臺下生存的農民世世代代形成的土地依賴和歸屬信仰，決定了土地是一無所有情況下的命根子。失去土地失去的不僅只是經濟來源，還失去對未來的希望。從制度設計這個角度來講，土地作為共同的財富，無論社會發展到何種程度，每個人都應當從土地增值中獲得作為土地共有者應當分得的份額。對于特殊群體的農民，國家作為公共利益的代表者和每一位國民利益的守護者，沒有理由不為失地農民制定特別法。通過征地主體資格限定、土地用途規定、土地補償界定實現農民失地前的憲法保護，實現農民失地幾率下降，從而從根源上解決農民再就業選擇的矛盾。

第一，現行憲法必須明確規定，中央人民政府是唯一的具備以公共利益為目的而可以依據法律法規規定進行征地資格的主體。其他任何機關或者社會組織均不享有憲法中規定的征地權力，除非經由中央人民政府依據法律規定授權。地方各級人民政府不得以任何理由或者假借中央政府的名義，實施任何目的的征地。地方政府根據用地需要可以上報中央政府，采取征用的方法，且征用土地年限不得超出國家基本法律關于土地管理的規定。

土地屬于全體國民所有，中央政府是代表全體國民管理、使用、收益、處分土地的唯一代理主體，地方政府作為中央政府管理社會事務的地方性政府機關，不能與中央政府分享憲法權利。就此而言，地方政府不能依據憲法中“國家為了公共利益的目的可以依法征收或者征用土地”的條文而實施征地行為。即便是為了一定區域的公共利益，也必須按照程序上報中央政府審批，與此同時，地方政府只能采取征收土地的方法。明確土地征收或征用的法律主體，足以起到制止征地的隨意性，彌補公共利益外延模糊的立法缺陷。這不僅是確保十八億畝耕地的憲法保障，而且是確保農民失地不再被地方化的憲法依據。

第二，必須明確規定出于何種用途可以征收土地，何種用途只能征用土地。簡而言之，就是必須通過基本法律的規定，明確征收或征用的適用條件，而非不管何種公共利益，一律采用土地征收的方式。比如，永久性的交通設施建設應當采用征收土地;臨時性的倉儲用地只能采用征用土地。

土地是稀缺資源，無論是計劃經濟模式還是市場經濟模式，土地既不能成為完全的指令性計劃用品，也不能成為完全市場化交換的有價商品。無論為了何種公共利益，必須清醒認識到土地作為稀缺資源的天然屬性。即公共利益的屬性應與土地用途的屬性保持一致，寧可建設一條公路通往棄地，使之滿足商品房開發的用途，也不能隨意征收正在種植農作物的耕地。尤其是在城市外拓過程中，盲目追求新城區建設導致城市周邊的耕地被“造城”［7］之風所吞噬。而那些本已棄之不用的荒地由于距離城市中心半徑，由于賣不上價錢始終處于荒地棄耕狀態。即便這些荒地根據土地補償原則進行改造，但是，這些經過改造的荒地提供糧食保障的能力與那些被鋼筋水泥佇立在上面的耕地相比，只不過滿足了十八億畝耕地數量的統計數據需要，而其真實的糧食產出和保障能力令人質疑。所以，土地用來干什么必須經由法律的具體規定。只有建立體系的土地效用立法保護，才能減少農民失地的風險。通過降低農民失地幾率，從而最大力度的保障農民的經濟權益，減少再就業的風險。

最后，土地補償不能完全市場化。市場經濟環境下商品交換具有一次性特征，然而，土地與其他商品不同之處在于土地具有不可再造性。不僅如此，其他商品對于消費者來講具有可替代性。但是，對于農民而言，世界上沒有任何物品能夠替代土地對于他們的功能。一旦失去土地，意味著失去了就業機會、經濟收入、子女生存、住房建設、養老保障等確定性權益。根據市場價格確定征地一次性補償數額，相當于“依法終止”農民的耕種權利，任由其在市場經濟環境中自我生息。這種補償方式違背中央新農村建設的理念和指導思想，檢驗新農村建設的標準之一就是農村距離現代化的遠近。一次性征地補償無論數額超出市場價格多少倍數，不能突破性解決土地給予農民穩定性和長期性相統一的生存困境。

土地不能當作市場經濟中的商品，任何一種商品都不具備土地持久為人類造福的天然功能。據此，土地補償不能完全適用市場經濟法則。廣東省采取“農民變股民”的方式具有借鑒意義，即通過入股方式，確保失地農民的最低生活保障。征地補償必須遵循失地農民長期收益的原則，兼顧市場規律。失地農民轉移就業需要一個經濟支出來源比較穩定的環境，簡而言之，即使失地農民不再重新就業，國家也有責任維持其最低生活標準水平的經濟支付。

失地農民再就業的直接原因是土地被征，可是，城市化與現代化進程必須占用土地，特別是城市周邊的耕地無法避免城市擴展對土地的征用。但是，耕地品質特殊性與農民群體特質性的相結合，內在要求針對這一群體的征地行為必須實施特別立法，且特別立法權不能采用委托方式授予政府部門，只能由全國立法委員會依照程序規定，結合各省市征地情況，根據國家戰略發展規劃和關系民生的公共利益需要，制定特別法或者單行條例，從而減少失地農民的數量。在就業環境不變的情況下，失地農民數量的減少，實則就是就業壓力的降低，充分就業就有可能實現。

二、制度自我關照與執法權力配置

2013年9月3日出版的人民日報一篇題為“土地執法緣何成‘軟腳蟹’”的短文，而之前于8月28日則刊登一篇題為“堅決遏制盲目‘造城’之風”的短文。面對144個地級城市竟然要建200個新城新區，土地執法為何成為“先上車后買票”的怪誕值得追問。

(一)聽證制度為執法風險轉移提供正當性理由

“從來沒有哪個制度否認過憲法的征收權，重要的是對征收的法律限制。”［8］一旦失去對權力的限制，必然導致權力的自由，其背后則是權力運行的失范。《征用土地公告辦法》(以下簡稱《辦法》)第九條規定:被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應當在征地補償、安置方案公告之日起10個工作日內向有關市、縣人民政府土地行政主管部門提出。根據該條規定，如果申請超出10個工作日將視為權利失效。然而，《辦法》中卻沒有規定征地主體通過何種方式告知被征地權益人，也未規定征地公告被權益人知曉的信息反饋證據。與此同時，規定被征地權益人自公告公布之日起開始計算權利申請時效，變相縮短或者剝奪被征地權益人的申請權。

此外，《辦法》中第十條規定:有關市、縣人民政府土地行政主管部門應當研究被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案的不同意見。對當事人要求聽證的，應當舉行聽證會。確需修改征地補償、安置方案的，應當依照有關法律、法規和批準的征收土地方案進行修改。顯然，土地行政主管部門并不情愿聽取當事人意見。否則，為什么把行政主體應當履行的法律義務卻轉嫁于當事人身上。條文的寓意顯而易見，姜太公釣魚式的立法意圖毋庸置疑。遲于七日或者未能主動提出不同意見被《辦法》視為放棄自己的權利，然而，這種放棄恰是土地行政部門的不作為所致。或者說，是土地行政部門故意制定的“軟條款”，其目的在于將征地帶來的責任風險轉嫁至被征地權益人身上，為自己應該擔當的責任設計了法定豁免權。

即便《國土資源聽證規定》(以下簡稱《規定》)第十九條規定:關于補償標準、安置方案、擬定非農業建設占用基本農田方案的情形，主管部門在報批之前，應當書面告知當事人有要求舉行聽證的權利，但是第二十一條規定:當事人應當在告知后5個工作日內向聽證機構提出書面申請，逾期未提出的，視為放棄聽證。可是，我國并沒有一部完整的關于聽證的專門法律制度，這就導致即使被征地權益人提出聽證，也會因為參與聽證人數、聽證內容、聽證反饋、聽證程序等法外原因而流產。更何況在聽證尚未成為國家正式層面的專門性法律制度之前，①普通百姓如何通過聽證獲得權益的保護值得深思。

農民的知情權、申訴權、監督權都以法律法規形式得到體現，然而，由于土地管理部門應當履行的法律義務始終可以依法不作為，因此，這種權利規定僅僅是土地管理部門執法不力的遮羞布。

(二)土地財政比例逐年升高導致土地執法兩難

土地財政已經不是需要遮蓋的秘密，自1994年中央與地方實行財政收支兩條線以后，土地出讓金收入占地方財政總收入的比例逐年走高，居高不下。最高比例在2010年高達76.6%。土地執法面對土地財政對地方經濟社會發展的貢獻，無疑，顯示出其無奈的尷尬局面。如果嚴格執法，控制土地隨意性被征用，有利于國家糧食戰略保障。反之，則助長耕地被隨意征用，不利于守住十八億畝耕地紅線。然而，卻有助于地方政府的政績評估。同時，隨著耕地逐年被征，近城土地地價會加速升高，地方政府財政收入也會總量增加。作為地方政府工作人員，也能享受土地財政紅利。況且，土地行政部門屬于地方政府的職能部門，怎么可能通過土地執法控制政府征地行為。通過土地財政在地方政府財政總收入中的比例可以管窺土地行政部門執法的困境，折射政績評估中唯GDP帶來的后患(表1)。

表1

從表1中數據可以看出，土地出讓金收入占地方財政總收入比例至少不低于三分之一，2010年達到76.6%。2004年出臺土地管理法以后，土地出讓金收入有所減少，但隨后逐年上升。2008年收到金融危機影響，土地出讓金收入回落到2005年的水平，可是隨之攀升到歷史最高水平。對比歷年來耕地被占用面積即可看出，如表2，土地財政對于土地執法產生的直接影響。

表2 2003－2012年非農建設用地占用耕地面積 單位:萬公頃

中國人民大學在2011年對17個地區的農村做了一項土地權益調查，調查結果顯示，在村內進行的最近一次征地行為中，41.1%是因為修建公路或鐵路而占用土地，5.76%是建設學校占地，其他都不是出于公共利益而征地，而是用于商業開發。［9］另據國土資源部人員的專項調查，“2000－2001年全國16個省份約22%的征地都是出于商業目的”。［10］由此可見，土地出讓金為地方政府帶來的實惠。在中央與地方兩級政府基于經濟發展和政績評估的博弈過程中，地方政府選擇了土地財政作為自己的籌碼。如此一來，土地行政管理部門面對違規占用農田耕地只能履行請示程序而已。

(三)“運動員”與“裁判員”集于一身難以嚴格土地執法

土地特別是農田耕地作為國家公民共有財富，國家對于土地征收或者征用應當履行嚴格的審批程序和監督審查。然而，由于政府是國家為了公共利益實施征地的唯一合法主體，且沒有第三方作為監管機構負責征地過程中的監管責任，這就導致整個社會缺乏對征地用途的嚴格審查和征地數量限制。土地行政審批中地方政府的利益偏好決定其利益衡量傾向財政收入的逐年遞增，土地申請者是以土地增值最大化為最終的利益追求，后者的利益增量是前者實現增量的基礎。政府與土地申請者形成“利益共謀”，政府打著招商引資的旗號，借助城市增容、建設科技園和各種開發區等名義，巧奪名目征地。政府既是土地的管理者，又是土地的使用者和審批者，同時還是土地行政管理者，這種集“運動員”和“裁判員”兩種對立身份為一身的權力配置，無論多么完善的制度體系實現自我的監管幾乎成為不可能。

作為土地管理的主要部門，根據《土地管理法》規定，國土資源管理部門僅擁有針對土地違法行為的制止權，未被賦予行政強制執行權。即便擁有強制執行權，是否能夠監控征地審批過程中的違法行為值得深思。

征地過程中存在違規違法審批往往又與“權力尋租”直接聯系，從側面反映土地管理權限的配置存在交叉或者集中，甚至空白地帶。由于征地監管疏漏，必然導致合法性征地為土地贏得暴利大開方便之門。一方面，造城農田和耕地的大面積減少，城市外拓進程中所征土地基本上屬于農田耕地;另一方面，由于缺乏監管，土地在為地方財政效力的同時，被征地權益者并未因為征地面積的不斷增大而獲得解決自己就業、養老、子女繼承等一系列隨之而來的生存矛盾。可見，土地管理失序將會導致更多的失地農民，從而加劇再就業的嚴峻。

圍繞土地管理權限的配置，應當結合中央政府是征地唯一主體的憲法前提，分別設置征地審核權、征地決策權和土地監督權，分屬不同的三個獨立部門。理清土地申請人、土地審批部門、土地監管部門之間的利益界限，尤其要在土地申請人、土地審批部門之間建立利益隔墻。為此，必須將土地管理權收歸中央政府，采取垂直官僚體制模式。各省市自治區國土管理部門為中央政府派出機構，并且實行無行政區劃管轄原則。在現有衛星技術的監測條件下，超越省級行政區劃實施國家土地中央政府直管，既符合大一統的國體，又符合人民代表大會制度的政體。

三、救濟依據不足與能動性司法

2005年4月21日，安徽省第十屆人大第十六次常委會正式表決通過了《安徽省實施＜中華人民共和國農村土地承包法＞辦法》(修改建議稿)。其中規定“對征地后失去生活保障的農民，由縣級以上人民政府建立就業和社會保障制度”。同年12月份，浙江省出臺了《被征地農民基本生活保障資金管理暫行辦法》，規定專項資金納入財政部門、勞動保障部門共同認定的國有及國有控股商業銀行單獨開設的被征地農民基本生活保障資金財政賬戶，實行收支兩條線管理。與2004年實施的《土地管理法》相比，安徽省明確了負責安置失地農民的組織，浙江省則明確了基本生活保障的方法。然而，如果失地農民未能獲得制度規定的社會保障，并沒有被賦予司法訴訟權利。

《土地管理法》和《土地管理法實施條例》規定:對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。由批準征收土地的人民政府裁決因補償標準爭議的糾紛，顯然違背了“任何人不能做自己法官”的法理。與此同時，把批準征收土地的人民政府的裁決權簡單地視為行政權，否定裁決權的行使應當遵循居中裁判的法則。不僅如此，該條文割裂了征地補償、安置爭議與征收土地方案之間的內在邏輯牽連。征地補償、安置爭議恰恰是征地方案作為原因的結果，反映地方政府在征地過程中急切的心理和通過另類“法治”實現包裝違規甚至是違法征地操作的政績理念。

除制度規定中存在違背公平正義的法則之外，針對征地補償、安置爭議的糾紛解決方式僅僅確定為人民政府協調和裁決，缺失司法訴訟途徑，顯露出制度制定過程中部門利益的維護和擴張。也許是行政部門不愿意接受司法裁決的約束，但“司法是社會正義的最后一道防線”卻在維護社會共有財富的糾紛面前缺失應有的席位值得深思。依法行政的靈魂在于行政機關自愿接受來自司法的判斷，而不僅僅依據法律法規實施行政行為。很多情況下，行政法規是行政部門自己依據授權制定，加上法規制定過程中缺乏立法部門的有效監督和公眾參與的民意牽制，利用法規制定實現自身利益的“立法尋租”無法避免。具體表現為制度中規避司法，如上述關于征地補償、安置爭議的解決方式;或者吸納司法，但是拒絕詳細的適用條件，以至于司法有名無份。

征地補償、安置爭議絕非一般性的社會糾紛，而是帶動社會底層矛盾的導火索。中國社會科學院發布的2013年《社會藍皮書》指出，近年來，每年因各種社會矛盾而發生的群體性事件多達數萬起甚至十余萬起，其中因征地拆遷引發的群體性事件占一半左右。地方政府面對因征地而依法的群體性事件，往往采取強制驅散的手段，從而激發更大的矛盾。隨著90后青年的網絡加入，將會把政府推向浪峰尖口。因此，必須接受司法作為社會糾紛裁決的唯一主體地位的社會事實。

其次，征地過程應當是一個對等的過程，政府不應當借口公共利益凌駕于農民之上。作為從中收益的第三方，政府應為土地申請者與被征地權益人提供公正解決糾紛的平臺，以及有效解決爭端的司法范式，而不宜作為裁判者出現。這一糾紛解決任務應交由司法機關完成，體現第三方居中裁判的社會正義。因此，法院不能以任何理由拒絕審理任何性質的社會糾紛，這是法院作為獨立于社會之外的裁判機構所規定。法院不應當因為受案范圍的限制而拒絕立法，反之，凡是起訴到法院的征地糾紛應當立案，依據憲法及相關法律法規進行審理，維護當事人的利益，從而維護社會穩定。

最后，最高人民法院應當依據憲法設立土地糾紛審判庭。征地糾紛既涉及行政訴訟，又涉及民事訴訟，還有可能涉及刑事訴訟。而圍繞失地農民的各類訴訟，特別是失地農民身份的認定，往往體現出法律、法官、法院對失地農民的法理關照。比如，根據《最高人民法院關于審理人身損害案件適用法律若干問題的解釋》中關于城鄉居民死亡賠償金的賠付計算標準，失地農民的身份該如何認定就是典型的案例。各級人民法院都應當設立土地糾紛審判庭，不過，由于現行法院設置體系與行政區劃實行對應體制，即使設立該獨立審判庭，也會因為司法權地方化可能難以奏效。

四、結語

失地農民再就業不只是失地農民這一群體自身面臨的發展障礙，也是整個社會實現發展目標的障礙。新農村建設以及將要開展的城鄉一體化建設的最終目的是實現農民與市民一起共享改革成果。或者說，新農村建設不能以農民失去自身發展作為代價。只有農民發家致富，才有新農村建設的成果。國家要從提高公共財政支出、就業培訓法制化、社會保障多元供給、公共產品混合供給等方面建立系統、常態、法治的社會治理網絡，從而保證農民無論失地與否都能與城市居民一樣享有平等的“國民待遇”。

注 釋:

①1996年3月通過的《行政處罰法》，首次從國家層面對聽證制度做了規定。1997年通過的《價格法》和2000年3月通過的《立法法》，又對價格決策和地方立法聽證做了規定。法律法規關于聽證制度的規定，加速了聽證程序建設和聽證制度的實施推廣。中央和地方的很多政府部門制定了專門的聽證程序或規則、辦法。聽證在價格決策、地方立法、行政處罰、國家賠償等諸多領域被廣泛采用，但遺憾的是并未為之制定一部專門的聽證法。

［1］［3］［4］中國社會科學院.2011 年中國城市發展報告［R］.2011(8).

［2］全國土地利用總體規劃綱要.國土資源部網站.

［5］遲福林.第二次改革:中國未來30年的強國之路［M］.北京:中國經濟出版社，2010.

［6］葛如江，潘海平，王新亞.誰制造了2000萬失地農民——城市化浪潮中的新弱勢群體調查［J］.中國改革，2004，(1):14 －21.

［7］堅決遏制盲目“造城”之風［N］.人民日報.2013－8－28.

［8］［美］路易斯·亨金:憲政與權利［M］，鄭戈，譯.上海:三聯書店，1996:155.

［9］武婕.農村征地狀況調查——基于2011年17個地區土地權益調查［J］.調研世界，2012，(11).

［10］韓俊.中國土地問題調查［M］.上海:上海遠東出版社，2009:73.