20世紀80年代以來西方國家行政問責之研究:一個基本知識層面的分析

2014-10-28 04:45:48姚莉

天府新論 2014年3期

關鍵詞：監督

姚莉

一、問責概念之厘定

如果僅從行政問責概念的詞組構成來看，它是由“行政+問責”兩個部分構成，其中問責是其內涵的核心，行政是其外延的界定，〔1〕問責一般被定義為某人必須對其行為向他人做出解答的狀況，因而其中涉及到誰應該對誰負責，在什么情況下負什么責任等問題，暗含對行為結果進行獎勵或處罰之意。〔2〕國外對問責內涵的研究，主要形成了三種觀點:

其一，問責是一種行為，即向具有獎懲權的公眾證明某人的作為和不作為是合理的或正當的，而他是否受到獎懲則依賴于公眾的評價。〔3〕其二，問責是一個過程。問責的過程應具備的要素或特征是:(1)問責是問責者和被問責者之間關系的一種結果表征。(2)問責是雙向責任，不僅被問責者應當對自己的行為負責;而且問責者也有責任讓被問責者負責。這就意味著，問責者應該建立一個保證被問責者承擔責任的合理過程。(3)問責者有權獎勵、懲罰和制裁被問責者，以保障被問責者符合問責者的期望。(4)問責的過程既包括直接對問責事件的監督，也包括對被問責者的決定、作為和不作為的檢查。(5)問責過程包括事前和事后的監督。不僅聚焦于被問責者的決定已經帶來的結果，而且還要注重將要帶來的結果。〔4〕其三，問責是一種關系。問責是以“為行為說明理由或被要求說明理由”為特征的社會關系。〔5〕而且，問責者與被問責者之間的關系是不對等的，那些需要負責的人服從于監督他們行為的人，接受他們的監督并要向他們為自己的行為說明理由。〔6〕

問責與責任既有區別又有聯系。從責任承擔的過程分析，二者是相聯系的，官員對體制內的機構、個人或已經分配了的職責承擔責任，這意味著，他們要在一種關系背景下行事，就是他們需向上述機構或個人為他們或他們的下屬的作為和不作為做出說明，這樣，責任的本質要求他們的行為表現是可問責的，需服從于制度或個人的監督、指示和要求，問責和責任是整個過程中相聯系的兩個部分。〔7〕問責與責任也有相區別的一面，責任是依據組織內上下級權力關系而明確劃分的客觀職責，而問責則是對相關人員是否承擔責任的監督和根據監督結果采取獎懲措施的過程，問責是對指定角色范圍內行為、決定、決策和產出的責任認定與承擔。〔8〕問責囊括所有責任，責任被解釋為職責的分配，而不指對未履行職責或失敗的履職行為追究責任的過程。〔9〕責任是問責的基礎，沒有明確的責任劃分，問責將無的放矢，問責的主要內容和依據就是責任是否被履行，問責的結果之一也是為了問責客體能較好地履行職責。關于問責與責任的這一理解，在區分問責的維度和構成要素時更為明顯。問責有三個要素，即責任性、可問責性和義務。責任是有職權行事、有權力控制、可自由決定、能明辨是非，行使內部判斷的行為合理、可靠，具有一致性和真實可信。可問責是通過報告、解釋、說明理由、做出反應、承擔義務、公開帳目、提交內部和外部的評價等對某人的責任負責。義務則是把應承擔的責任承擔好并對錯誤的行為和低下的判斷進行賠償、補償和恢復。〔10〕

二、行政問責類型、涵義之歸納

無論把問責看作是一種行為，或是一個過程，還是不對稱的關系，其涵義都具有共同之處，即被問責方有義務對問責事由提出解釋并作出回應。行政問責因而可被定義為一個公共機構 (或者可能是個人)對別的機構負有報告的法定義務來解釋自己的行為。①注:原文將問責翻譯為職責，但其英文標注是accountability，故作者將原文的職責修改為問責。〔11〕這是對行政問責較為寬泛的界定。如果要全面剖析西方國家行政問責之內涵，就需要具體分析其類型。

行政問責類型的經典劃分是由Romzek＆Dubnick提出的，他們認同問責是一種方式的觀點，把行政問責看作是期望管理的方式，指出行政問責是公共機構及其工作人員管理由組織內外引起的多樣化期望的方式或手段。從這個角度出發，影響行政問責的兩個因素是，是否有能力控制影響期望管理的因素和控制的程度如何，因而按照控制程度大小和控制資源來源的內外有別，區分了官僚(Bureaucratic)問責、法律 (legal)問責、專業(professional)問責和政治 (political)問責四種(見表1)，并把它們看作問責系統的基本構成，分析了它們內部的關系組成 (見表2)。〔12〕20世紀80年代以后，隨著新公共管理運動的興起，公共行政范式逐漸為管理主義所代替，問責的形式也隨之發生了變化，類型更加豐富。如有研究提出問責類型可分為議會控制、管理主義問責、司法/準司法審判、選區關系和市場問責五種，并提出這五種問責類型的關系基礎和關系模式 (見表3)。〔13〕有研究則將問責歸納為政治問責、法律問責、行政問責、專業問責和社會 (social)問責五種。〔14〕還有研究提出道德(ethics)問責、行政問責、政治問責、管理(managerialism/management)問責、市場 (market)問責、司法 (judicial)問責、選區問責和專業問責八種類型，并指出，政治問責與政府、公務員和政治家緊密相關，行政問責是向公務員和政府官員提出的，市場問責則要求服務提供者以“顧客導向”的方式行事。〔15〕這些問責類型的研究中既有傳統的行政問責形式，也有諸如市場問責、分權問責等適應西方國家行政變革而產生的新興形式，顯然用傳統的行政問責概念已經不能夠涵蓋這些問責形式了。因此，西方學界開始逐漸用公共問責 (public accountability)替代傳統的行政問責概念，把傳統和新興問責的類別納入到公共問責的研究范疇，公共問責也成為一個“傘狀概念”(Umbrella Term)，輻射了公共領域內各種各樣的問責關系，〔16〕具有廣泛的包容性。

表1 問責系統的類型 (Romzek＆Dubnick，1987)

表2 問責系統內的關系 (Romzek＆Dubnick，1987)

表3 問責系統內的關系 (Bruce＆Stone，1995)

綜上所述，行政問責的概念有廣義和狹義之分。從廣義來看，所有對政府或公務員形成的問責機制都被看作是行政問責，即行政問責是各種有權問責的機構或個人對政府或公務員的問責。在這個意義上，行政問責等同于政府問責，包含政治問責、法律問責、專業問責、倫理問責等。從狹義來看，行政問責是與政治問責、法律問責、倫理問責相對的政府內部的責任控制機制，如行政機關上下級之間的監督、行政救濟和行政復議等。廣義的定義比狹義的界定更能揭示行政問責的權力制約和控制之本質，因此，行政問責是指政府對其作為和不作為提出解釋做出回應并承擔責任的過程。

三、行政問責機制之梳理

雖然行政問責的類型沒有一個嚴格的劃分標準，但卻與各國政治制度、司法體制，和不同機構、個人對行政機關的監督和控制存在密切的聯系。正是由于不同問責機構在政治和司法制度下與行政機關發生的監督和控制關系不同，形成了不同的問責類型、原則、內容、標準和機制 (見表4)。

表4 西方國家行政問責 (廣義)的類型和機制

政治問責的機制主要根植于威斯敏斯特民主制(Westminster Democracies)，它主要是泛指一種廣義上的民主模式。在這種體制下，由選民選舉的議會對公眾負責，內閣官員如部長對議會負責，而公務員僅對部長問責，形成了公民——議會——部長——公務員的問責鏈(accountability chain)。正如密爾在《代議制政府》中指出，代議制議會的適當職能不是管理—這是它完全不適合的—而是監督和控制政府:把政府的行為公開出來，迫使其對人們認為有問題的一切行為做出充分說明和辯解;譴責那些該受責備的行為，并且，如果組成政府的人員濫用職權，或者履行責任的方式同國民的明顯輿論相沖突，就將他們撤職，并明白地或事實上任命其后繼人。”〔17〕這段話明確表達了議會與政府之間存在的問責與被問責的關系。同時，在議會制傳統中，部長應對自己部門中發生的情況負責，在原則上，他或她必須對部門內公務員的行為有所交代，而無論該公務員是服從了部長的命令還是僅僅進行了合法的自由裁量，〔18〕當公務員行為不當時，部長應對議會負責，這被稱為部長問責(minister accountability)。在一個總的憲法權力關系下理解政治問責，就是“部長要對議會負責，而公務員僅對部長負責，這種問責要求一種直接的權力關系，即被問責方要對問責方證明其表現是否符合所賦予的職能和任務需要”。〔19〕在威斯敏斯特國家，典型的政治問責的機構是在議會內部建立申訴專員機構(Ombudsman institutions)，如在瑞典、丹麥和澳大利亞都設有議會行政專員，英國北愛爾蘭則設投訴專員辦公室，主要職責是通過調查行政失責行為，避免行政權力的濫用。

行政問責主要是通過官僚制組織自上而下的垂直權力關系，建立自頂層起的上級對下級的監督控制關系。上級監督下級的范圍相對廣泛，主要集中在是否按照已經明確說明的制度、規則或標準的操作程序行事，下級因組織命令關系的存在也必須接受上級的監督和控制，當下級行為超出既定規則、規范和程序的范圍時，上級可對下級問責。韋伯對官僚制中上下級間的監督控制關系做了明確的描述，“機構等級和多級權力層次原則意味著一個嚴格規定的上下級制度，在這一制度中，高一級機構監督低一級機構”。〔20〕上級之所以能對下級問責，其根本原因可歸結為官僚組織本身所形成的上級對下級的獎懲權力，上級可以利用工資報酬、職位升遷等報酬性和制度性的權力，對下屬失職行為進行監督控制。官僚問責是行政問責的最主要的表現形式，它是傳統的過程導向的、與規則約束相關的控制類型，它的特征表現為上下級之間的垂直監督和指導。〔21〕除了由官僚組織形成的上下級之間固有的問責關系外，西方國家還在行政機構內部建立了專門的行政問責機構，英國的國家審計署 (National Audit Office，NAO)和美國的政府問責辦公室 (Government Accountability Office，GAO)是其中的典型。

政治問責和行政問責既有區別又有聯系。其區別在于，在代議制體制下，公眾與議會之間有直接的問責與被問責的關系，而公眾與行政機構內的政府部門、部長或公務員之間沒有直接的問責與被問責的關系。這體現為公務員須堅守政治中立的原則，政治中立作為西方國家公務員制度的基本原則，明確了公務員只對上級行政首長承擔責任，不直接對議會或人民負責。政治責任只由行政首長(部長)來承擔，而不由其下屬承擔，公務員享有的匿名權就是對其不受公民和議會直接問責的保障。公務員應承擔的責任是由官僚問責的機制實現的，議會對公務員形成的是間接問責的關系。但在復雜的政府管理背景下，分清政治問責應該在哪里開始，而行者問責又應該在哪里結束，是很困難的事情，反之亦然，〔22〕二者很難涇渭分明地被區分開來，存在密切的聯系。這主要表現在:其一，二者都遵循正當程序的原則，遵循相似的問責過程或程序。其二，二者采取大致相同的問責方式，包括財政問責、審計問責、道德問責等。財政問責主要是對政府部門或公務員的財政支出和預算執行情況進行程序問責。財政約束通常被認為是制衡行政機關的重要工具，立法機關與行政部門共同擁有預算職責。〔23〕道德問責，是指行政官員的個體責任，他應當以一種符合最好的職業操作的方式執行其裁量行為，個體公務員應服從從職業標準和信念中衍生出的內部控制的意識。〔24〕其三，二者問責的目標取向在差別中保持一致。一方面，政治與行政二分的存在，使政治問責和行政問責在目標取向上存在差別。政治是意志的表達，需要人們有充分的表達，議會主要承擔了意志表達的功能。其目的是為了每一個團體都有平等地表達利益的機會，最終是以公平、平等為追求目標，并通過嚴格的問責程序保證目標的實現。行政被界定為國家意志的執行，執行的目標之一就是實現國家意志所表達功能 (政策的制定)。古德諾特別指出，民治的政府要求執行機構必須服從表達機構，因為后者理所當然地比執行機構更能夠代表人民。〔25〕這表明執行的根本目標與政治是有一致性的。另一方面，行政問責的目標不僅包括公平而且還包括效率。政策執行的質量好環、效率高低要視官僚制系統自身的運作是否能有效地實現目標，同時，由于行政從屬于政治，在傳統的問責體系中，效率目標也應從屬于公平目標。

政府機構和公務員不僅要接受來自選民、議會和上級主管部門的問責，還要接受來自司法部門的問責，由司法機構依據已制定的法律法規發起的問責可稱為法律問責。法律問責和行政問責的相似之處在于，它也是對行政機構和公務員的廣泛活動進行監督與控制，二者問責的范圍和內容存在重合之處。然而，行政問責是官僚制組織內生的問責機制，法律問責則是官僚組織外的問責機制。前者是內部問責，后者是外部問責，因而問責雙方在不同機制下形成的關系也是不同的。前者是行政上下級關系，且由于上級擁有賞罰的權力，上下級關系不對等，下級的自主權較小;而后者問責雙方的自主權是平等的，問責方需要委托法院專門的審理機構以法律程序對政府機構和公務員實施監督和控制，法院并沒有直接參與問責的活動，而是以代理人的身份保障問責過程和結果的公平。比如，西方國家的憲法法院或行政法庭 (如英國的行政上訴審裁處，Administrative Appeals Tribunal，AAT)可根據公民自主提出的申訴請求，對行政部門的立法行為進行法律審查。法律問責的主要目的之一是為了保護公民的基本權利，使其利益免受行政機關決定和多數人暴政的侵犯。〔26〕司法部門問責的權力來自于政治制度和憲法法律賦予的制度性和強制性權力，因而法律問責及其典型形式司法問責帶有強制性，行政機關和公務員有義務執行司法裁決或審判的結果。雖然憲法法院或行政法庭有權改變行政決定，但這并不意味著公務員要對法庭負責，只是以法律裁決的形式對選民無法通過政治的和行政的渠道進行問責的內容予以補充。因此，法律問責是政治問責的重要補充形式。

四、行政問責研究之趨向

新公共管理運動以來，政府公共服務領域發生了明顯的變化，即更多依靠民間機構，更少依賴政府來滿足公眾的需求。……在產品/服務的生產和財產擁有方面減少政府作用，增加社會其他機構作用。〔27〕政府與其他組織，如具有公共性質的企業、私人組織和非政府組織在公共服務供給方面形成了公私伙伴關系(public-privatepartnerships，PPPs)，即指公共和私營部門共同參與生產和提供物品和服務的任何安排，〔28〕政府與公共部門雖然以“伙伴”來標識雙方的合作關系，卻并沒有明確各自的權責劃分。隨著公私伙伴關系在公共服務領域廣泛應用，如基礎設施建設，學校、醫院和公共安全服務，廢水處理以及應急管理等，政府和公共項目管理的性質也發生了深刻的變化，產生了嚴重的問責問題，因為在這些項目中行使公共權力的人，只是對被選出制定和監督項目的官員有一些無關痛癢的責任。〔29〕上述行政問責機制已經不能涵蓋第三方問責問題，公共問責因而為學界所接受并逐漸推廣開來。公共問責主要衡量社會在何種程度上對公共機構中公共代理人的行為進行控制。〔30〕

PPPs中的公共問責是目前西方行政問責研究中的主要趨向之一。PPPs中的公共問責與傳統行政問責相比有如下變化:一是問責的性質由傳統的垂直問責轉變為水平問責。傳統行政問責是通過政府內部自上而下的垂直問責鏈建立起來的，而在PPPs中，伙伴關系的結構意味著伙伴間各自自主權和相互合作的協同效應的作用和平衡，相互尊重、彼此透明、平等參與公共決策的制定，成為伙伴合作的基礎，〔31〕傳統垂直問責機制在這種情況下難以發揮作用。二是問責主體由權力機關變成利益相關者。PPPs中的管理者不僅要接受傳統行政問責中正式的和非正式的控制機制的問責，還要接受包括利益團體、客戶、媒體和其他相關者的問責。公共管理者的問責系統更加復雜，有時甚至要面臨相互沖突的利益相關者的問責。三是問責的方式由程序問責轉變為績效問責。問責主客體間關系的變化導致傳統財政控制和行政程序的問責方式和管理技術不再適應PPPs中的公共問責，至少這些方法不能滿足政府以外的利益相關者的需求，PPPs中問責的有效性最終還是要依靠清晰合理的責任劃分，以結果為導向的績效管理，從產出的角度明晰公私部門之間的關系。以績效為導向的公共問責有很多的衡量維度，從公共服務的質量、效率、滿意度到政策產出、結果，再到公平感知甚至是公眾參與度，都可以納入到問責的范疇。

西方新公共管理改革不僅推動了PPPs在公共服務提供方面的發展，而且還促進了地方政府的分權改革，擴大了地方治理的自主性，其政治制度也因此而發生了變化。地方分權改革背景下的地方政府問責是西方行政問責研究的第二個趨向。分權改革重構了地方政府的政治制度、形成了地方官員與選民的新關系、改變了自治地區的規模、修改或重新制定了地方選舉法、改變了立法機構的結構、重新定義了代表和執行機構之間的關系等，這些變化對中央和地方政府的傳統行政問責機制產生了重大影響。傳統的問責機制難以解決分權關系中中央政府對地方政府的控制，以及地方政府如何接受中央政府的監督等問題。如果中央政府控制過度，分權自治可能就失去意義。如果控制不足，則可能出現地方權力監督的真空。如果要解決中央政府對地方政府的適度控制問題，就需要建立獨立的機構仲裁、平衡和協調上下級政府在分權和問責間的矛盾。此外，分權改革是一個動態的過程，財政的、政治的和行政的各種改革是不可能同步進行的，問責的情況也會因此而變得更復雜。政治改革偏向于深化民主和公民監督的潛能，卻忽視了財政基礎工作的重要性;財政分權改革的資源再配置，能刺激地方精英捕獲改革利益，但有可能削弱政治改革的動力。〔32〕這對中央和地方政府來說充滿挑戰，也留下許多學術研究的空間，地方政府如何重建問責系統，改革問責激勵結構，以獲得更多的響應和負責任的治理是主要的研究內容。

西方行政問責研究的第三個趨向是社會問責的研究成為潮流。傳統行政問責中問責的主體是“公民”，公民與議會和政府部門形成的問責關系是監督與被監督、審查與報告等類似于垂直管理的上下級關系。但是，在公共問責中， “利益相關者”的概念取代了“公民”的概念。傳統行政問責機制中，公民既不參與決策的制定，也不參與決策的執行，不能對具體政策提出批評和問責，只能對政治機構、政府部門和人員的整體表現形成一個評價，并通過議會以政治問責機制在事后進行責任認定和獎懲，公民很難直接對政府部門和公務員問責。公民轉換成利益相關者后，實際上是由國家主人地位轉變為利害關系人，利益相關者的概念突出了其在公共問責過程中問責的主體地位，公民或者與政府決策制定和執行利益相關的那部分公民，可以憑借利益相關者的身份通過協商論壇 (consultative forums)的形式參與決策，行使自己的權力，公民問責的性質也從間接的事后垂直問責轉換為直接的事前的水平問責。與之相應，公民參與公共問責即社會問責的研究，成為西方國家行政問責發展的主要趨勢之一。社會問責和公共問責的側重點不同，公共問責強調問責客體的公共性，并不特別關注公共問責的形式，更關注問責的結果即是否有效;社會問責側重問責主體即社會公眾在問責中的角色和參與的形式，關注問責結果的公共性。社會問責是依賴于公民參與的問責方式，即它是普通公民和市民社會組織直接或間接參與問責的方式。社會問責的形式多種多樣，既包括傳統的形式，如公眾示威、宣傳和新聞調查，又包括最近興起的公民報告卡、參與公共決策、公共支出跟蹤，以及通過公民參與的公共委員會、聽證會和監督委員會等形式，以提高政府內部問責機制的有效性。當這些問責形式被制度化后，或者上述內部問責機制更加開放和透明后，社會問責才是最有效的。〔33〕

五、結語

西方國家的行政問責具有問責類型多元、問責機制內嵌、問責方式互補、問責形式動態的特征，但無論如何變化，西方行政問責都主要回答了如下的問題，即誰向誰問責?被問責者應對什么負責?問責過程是什么樣的?應負責的行為由什么標準來確定?不遵守標準會有什么后果?具體而言，西方行政問責機制中可以借鑒的策略有:建立明確的責任鏈，每一鏈接點都有特定的負責人;根據不同責任鏈的權力來源和特點形成不同的監督控制過程，且盡量做到相互補充、高效及時;制定有效的激勵公共機構及其工作人員的政策，以及合理的可強制的懲罰政策;確立被問責者向問責者定期報告說明的程序，內含程序啟動和監督控制的過程;強化公共機構的監控能力，必要時建立具有自主權和獨立性的評估機構;建立政府投入與產出、結果的評估過程，并根據可衡量的績效指標做出評估;推動以信息公開為基礎的公眾監督的發展等。與之相比較，我國行政問責中突出存在的問題有:行政問責的責任鏈還未形成，公職人員不能真正承擔相應責任;大多數問責是事后問題，沒有形成全過程的監督和制約機制;沒有客觀有效的評價標準和體系，無法確定什么人應當承擔什么責任;信息公開制度還處于探索中，公民參與問責的機制有待確立等。此外，本文只是對西方國家行政問責研究的基本知識脈絡進行了梳理，其中并不包括圍繞不同知識之間所進行的深入研究，比如腐敗、權力濫用、利益沖突、行政失當、不道德行為、鋪張浪費、公平缺失等都可以納入問責的范圍，那么，具體到哪一種情形在什么情況下啟動問責，對同一種問責內容多種問責機制是如何相互作用的?又如，公共問責在多大程度上取代或代替了傳統問責?公共問責的效用是理論上的還是實踐的?實踐是如何證明的?傳統問責和公共問責是否沖突，在哪些方面存在沖突?績效問責和社會問責的實際效用如何，是否真能促進公共部門問責的效用?這些有價值的研究議題有待我們進一步探討。

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