印度包容性發(fā)展經(jīng)驗初探

戈松雪

印度數(shù)百年來一直擺脫不了貧困、饑餓和疾病的沉重歷史負擔(dān)。1991年開始實行經(jīng)濟改革后，印度經(jīng)濟取得了突飛猛進的發(fā)展，國家的經(jīng)濟實力大為增強，有相當(dāng)大的一部分人富裕起來，成為舉世矚目的新興經(jīng)濟體。然而印度社會問題的規(guī)模和比例十分巨大，性質(zhì)又非常復(fù)雜，人數(shù)眾多的各種弱勢群體處于邊緣化，并沒有融入經(jīng)濟發(fā)展的主流，譬如貧困線以下家庭、表列種姓、表列部落、農(nóng)民、婦女等。印度的夢想是建設(shè)一個擁有社會平等，所有公民都享有平等的經(jīng)濟機會，沒有社會群體受到不公正對待和剝削的國家。為此，印度政府提出了包容性發(fā)展的奮斗目標。

盡管這些年來包容性發(fā)展在印度得到各方面的重視，但什么是包容性發(fā)展并沒有一個精確的和公認的定義。有印度學(xué)者認為，包容性發(fā)展的定義中應(yīng)該包含有四個屬性：其一是機會，要看經(jīng)濟發(fā)展是否為人民產(chǎn)生出更多的和多樣化的謀生途徑，使他們增加收入；其二是能力，要看經(jīng)濟發(fā)展是否為人民提供了提高自身能力的手段，使他們能夠利用現(xiàn)有的機會；其三是獲得，要看經(jīng)濟發(fā)展是否提供了把機會和能力一起帶給人民的手段；其四是安全，要看經(jīng)濟發(fā)展是否給人民提供了保護他們免受暫時的或長久的生活損失的手段。也有人說包容性發(fā)展有兩個概念，一個是經(jīng)濟利益是否惠及到窮人，另一個是惠及到窮人的經(jīng)濟利益是否成比例地高于惠及到非窮人的經(jīng)濟利益?？傊菪园l(fā)展的核心理念是發(fā)展產(chǎn)生的福利不能置弱勢群體于不顧，而且還應(yīng)該有意識地向弱勢群體傾斜。

關(guān)系到弱勢群體切身利益的最關(guān)鍵問題有扶貧、醫(yī)療、教育、就業(yè)等。印度政府在包容性發(fā)展方針的指導(dǎo)下，制定政策，出臺計劃，調(diào)配資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，多方動員，下了很大功夫。

就扶貧而言，首當(dāng)其沖的問題是要讓窮人吃得上飯。印度政府于2000年12月推出AAY計劃，國家按大米每公斤3盧比和小麥每公斤2盧比的高額補貼價格每月向貧困線以下的家庭供應(yīng)35公斤糧食。根據(jù)印度政府統(tǒng)計符合享受這一優(yōu)惠待遇條件的貧困家庭有2430萬戶。2013年9月印度議會通過了《國家糧食安全法》，規(guī)定向貧困群眾提供由國家財政高額補貼的低價糧，具體情況是國家向全國的城鄉(xiāng)困難群眾每人每月提供5公斤的財政補貼糧，其中大米每公斤3盧比，小麥每公斤2盧比，雜糧每公斤1盧比，而符合條件的人數(shù)占農(nóng)村人口的75%，城鎮(zhèn)人口的50%，總計8.2億人。由此可見印度政府扶貧的決心不可謂不大，但在實際兌現(xiàn)當(dāng)中卻也充滿著困難和挑戰(zhàn)，比如要努力生產(chǎn)出這么多的糧食，國家財政要承受得起這么沉重的負擔(dān)，多如牛毛又沒什么文化的受益人的身份要得到確認和發(fā)放有效的身份證明，補貼糧的公共分配發(fā)放系統(tǒng)要運轉(zhuǎn)有效和到位等，不言而喻這是一項十分艱巨的工作。

人人都有生老病死的時候，弱勢群體連基本的生活都難以為繼，更無力顧及醫(yī)療衛(wèi)生的需要。印度每年有3900萬人因醫(yī)療費用而陷落到貧困線以下，在他們的日常生活費用中78.1%的開銷花在了看病上。印度政府為了體現(xiàn)包容性發(fā)展，專門為貧困線以下家庭實施了一個叫做RSBY的醫(yī)療保險計劃，其方法是由政府來支付保費，中央政府承擔(dān)保費的75%，余下部分由邦政府承擔(dān)。任何貧困線以下的家庭，只要在縣里的貧困線以下家庭名單中有登記的都可以加入這個保險成為受益人。在登記入保時每個家庭要交30盧比，領(lǐng)到一張通過照片和指紋雙重驗證的通用智能卡。這項保險可以為5口之家承擔(dān)上限為3萬盧比的住院費用，還可以承擔(dān)就醫(yī)交通費，上限為1000盧比，每趟交通上限為100盧比。到2013年4月RSBY保險計劃已經(jīng)發(fā)放了3440萬張智能卡。這一舉措對于貧困家庭解決看病住院問題來說猶如雪中送炭。

印度約70%的人口在農(nóng)村，包容性發(fā)展做好農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作至關(guān)重要。印度政府實施的國家農(nóng)村衛(wèi)生計劃中有一項重要內(nèi)容就是要使每個村莊有一名受過訓(xùn)練的女性醫(yī)務(wù)工作者，當(dāng)?shù)厝朔Q阿斯哈，有點像我國以前的赤腳醫(yī)生。阿斯哈是從本村挑選出來的符合條件的人選，經(jīng)過培訓(xùn)成為村民與公共衛(wèi)生系統(tǒng)之間的一道橋梁。阿斯哈身背藥箱活躍在村莊里，是邊緣化人口中任何醫(yī)療衛(wèi)生需求的第一接診人，提供最低限度的適當(dāng)可行的醫(yī)療處置，及時安排病人轉(zhuǎn)院，同時還負責(zé)推廣普遍免疫，服務(wù)于生殖與兒童健康計劃和其他醫(yī)療保健計劃，宣傳和落實修建家庭廁所的工作，是民間養(yǎng)成良好衛(wèi)生習(xí)慣的倡導(dǎo)者?，F(xiàn)在印度有86萬名阿斯哈在農(nóng)村提供最基礎(chǔ)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。

印度的高層領(lǐng)導(dǎo)人認識到，一個國家不能建立在饑餓、營養(yǎng)不良、健康狀況不佳和文盲的廢墟上。如果這種狀況不加以改變，印度依靠自己的人力資源贏得全球化的機會就很渺茫。印度為免費義務(wù)教育立法進行了多年的努力，2010年4月《兒童免費義務(wù)教育權(quán)利法》正式生效。這項法律規(guī)定，從中央到地方各級政府有義務(wù)確保每個適齡兒童（6歲至14歲）在鄰近學(xué)校接受8年免費義務(wù)教育。為充分利用現(xiàn)有教育資源，體現(xiàn)教育公平和社會公正，該法律還規(guī)定私立學(xué)校必須為所在地區(qū)的低收入家庭和貧困兒童提供至少四分之一的入學(xué)名額，國家將按學(xué)生平均支出標準或?qū)嶋H支出數(shù)額負擔(dān)這些學(xué)生的費用，如果學(xué)校已在土地使用、校舍、設(shè)備設(shè)施等方面享受了政策優(yōu)惠，國家則不再承擔(dān)費用。目前，印度已在全國98%的地區(qū)普及了小學(xué)教育，在86%的地區(qū)普及了六年級至八年級教育，并且在全國推行了學(xué)校免費午餐計劃，每天向1.1億名小學(xué)生提供包含300卡路里和8-12克蛋白質(zhì)的午餐，以推動義務(wù)教育的發(fā)展。

提供低價糧食、醫(yī)療保險、免費教育應(yīng)該算是被動解困的方法，主動解困還要靠解決就業(yè)問題。據(jù)一項保守的估計認為，印度農(nóng)村約有4000萬戶無業(yè)貧困家庭。2005年印度實行了《國家農(nóng)村就業(yè)保障法》。該法規(guī)定每個農(nóng)戶都有權(quán)每年在公共工程項目上獲得100天非熟練技術(shù)工作的機會。依據(jù)該法，各邦政府應(yīng)當(dāng)在每一個財政年度內(nèi)，為本邦農(nóng)村地區(qū)有成年家庭成員且自愿做無需特殊技能的體力勞動的農(nóng)戶提供至少100天的有薪就業(yè)保障，在注冊登記后15天沒有分配到工作的農(nóng)戶將依法得到補助金。因此各個地方行政管理機構(gòu)每年都須制定所需公共工程項目的清單，如挖井、修整土地、園藝、修建道路和廁所等。該法具有一定的自動篩選性，因為通常只有迫切需要工作的人才愿意接受這種保障工資就業(yè)，而該法的制定更傾向于讓低素質(zhì)體力勞動者受益。如果這項舉措實施得當(dāng)，可能會有力促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)村工資水平，增加農(nóng)村耐用品消費，振興當(dāng)?shù)厥袌龊鸵种妻r(nóng)村人口向城市移民的進程。印度在包容性發(fā)展中還有一些相關(guān)的政策和措施，諸如規(guī)定在所有公營事業(yè)中為弱勢群體保留一定比例的就業(yè)崗位；為表列種姓和表列部落的晉升提供配額；要求所有的政府部門和國營企業(yè)在采購物品和服務(wù)時要優(yōu)先考慮小微企業(yè)，包括屬于表列種姓和部落的供應(yīng)商；為表列種姓和部落的求職者提供教育培訓(xùn)和就業(yè)輔導(dǎo)等。

從印度的包容性發(fā)展中可以總結(jié)出一些經(jīng)驗。國民經(jīng)濟在快速增長的同時也帶來了新的挑戰(zhàn)和新的問題，其中一項就涉及經(jīng)濟增長帶來的利益在全社會各階層之間的分配。印度的經(jīng)濟改革確實使一部分人富了起來，增長速度加快了，但窮人還像以前一樣苦苦掙扎。在市場驅(qū)動的環(huán)境中，只有有錢的人才能滿足自己的需求。對于大量的窮人和弱勢人群來說，既無經(jīng)濟能力，也無社會能力，只能寄希望于國家給他們提供最基本的需求，只能依靠國家來保護他們的利益，抗衡金錢日益增長的權(quán)力和無法依賴的私營部門。印度在經(jīng)濟發(fā)展之后，第一次變得資金不是主要障礙了，需要加強人文發(fā)展，包括就業(yè)保障、糧食安全、農(nóng)村醫(yī)療等。這些都是以前所不熟悉的，而且一個邦與一個邦的發(fā)展問題都不一樣，比如有的地方老齡化（養(yǎng)老金）問題比普及教育問題更緊迫。金錢并不是唯一的解決方案，常常還有當(dāng)?shù)貦C制的建設(shè)和管理能力的提升等問題，重要的是要建立可持續(xù)發(fā)展模式。擺在印度面前的課題是，與現(xiàn)代市場和私營企業(yè)并存的強大公共部門，在加速公平發(fā)展的同時不造成經(jīng)濟上的失衡才算做得好。endprint