政府轉型背景下我國公共體育服務協同供給研究

馬玉華等

摘 要：我國公共體育服務供給中各政府間的縱向、橫向的不同部門間存在 “部門主義”現象，作為公共體育服務承接主體的體育社會組織在現實發展中偏離了其“非政府性和非營利性”的基本屬性。在政府轉型中，我國公共體育服務供給的跨域性、跨邊界性的需求越來越突出，公共體育服務供給中應運用整體政府理論，進行跨部門協同供給。

關鍵詞：政府轉型；公共體育服務；協同供給；整體政府

中圖分類號：G80-051 文獻標識碼：A 文章編號：1006-2076（2014）05-0019-04

Abstract：In this paper， methods of literature， logic analysis and interview are employed to analyze China's public sports service supply under the background of government transformation. Research suggests that departmental protectionism exists vertically and laterally in China's public sports service supply， and sports social organizations， as the main body to undertake public sports service， deviate its basic attributes of the nongovernmental and nonprofit. In the transformation of the government， China's public sports service supply shows strong needs to cross the regional and department borders. Therefore， this study puts forward the idea of using Overall Government theory in public sports service supply， and discuss synergetic supply strategies of China's public sports service.

Key words：government transformation； public sports service； synergetic supply； Whole of Government

十八大以后我國進入全面深化改革的新的歷史起點，政府自身的轉型成為轉型的關鍵，這已成為學者們的共識。政府轉型的核心目標與戰略重點是建設服務型政府[1]。因此，公共服務的供給成為當前各級政府面臨的一項重大而迫切的戰略任務。公共體育服務作為我國基本公共服務體系的組成部分，作為建設體育強國的重要基礎，在政府轉型的大背景下，運用先進的理論對公共體育服務的供給機制進行創新是擺在我們面前的一個重要課題。本文在政府轉型的大背景下，提出運用整體政府理論探討我國公共體育服務的協同供給問題，為我國公共體育服務供給提供一個理論框架和操作模式。

1 “整體政府理論”為我國公共體育服務供給提供了新的理論視角

20世紀70年代末，西方各國政府開始了以政府職能市場化和政府權力多中心化的新公共管理運動[2]。但是，新公共管理運動雖然克服了傳統行政的一些弊端，但是卻因為忽視了部門之間的溝通和協調，又帶來了“機構裂化”“管理分割”等新的“碎片化”問題。西方各國繼新公共管理改革之后，又進行了以“整體政府”（whole-of-government）為內容的第二輪政府改革運動[3]。整體政府就是針對分割和“碎片化”問題產生的一種新型的政府管理模式和運作機制，是當代行政改革的新理念，是變革分割管理模式、實現“跨部門協作”的一場革命[4]。

我國公共體育服務的主體從以政府為主逐漸轉向公共、私人和非營利共同參與的合作治理模式，公共體育服務的跨域性、跨邊界性特征越來越突出，各組織間由于責任邊界模糊，導致相互推諉，協調困難，最終不但無法發揮各自優勢，而且額外增加了大量協調成本，使得我國的公共體育服務供給的政府績效低下。整體政府理論在這方面為我們開辟了新的研究視閾。

2 我國公共體育服務供給的現實困境分析

2.1 舉國體制下形成的競技體育巨大的既得利益存量仍然占有著政府的巨大公共財政支出

我國政府在公共財政方面面臨著權衡大眾體育和競技體育發展的兩難困境。大量的公共支出流向競技體育領域，在現實中偏離了群眾體育參與的目標。尤其是在傳統的以政府價值為主導的公共行政階段，我國形成了保障競技體育優先發展的“舉國體制”，大量的公共財政投入到競技體育中，群眾體育資金投入很少。以國家體育總局財政支出為例，可以看出公共財政投入的競技體育領域傾向。

2.2 不同層級政府和政府不同部門在公共體育服務中的職能界限不清，“職責同構”特征明顯，部門主義現象仍存在，對公共服務責任的回應能力不足

所謂“職責同構”，是指在政府間關系中，不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統一、一致[5]?！奥氊熗瑯嫛比允钱斍爸袊v向間政府職責配置的基本特點，每一級政府都在管理大體相同的事情，糾紛扯皮不斷。對國家體育總局、北京市體育局和北京市東城區體育局職責分析發現，這一現象非常突出，各級政府間的職責的相似度90%以上。建設服務型政府為基本宗旨的政府轉型，使得原有“事權”概念與新體制發生了明顯的不協調和理念上的碰撞。合理劃分各級政府的公共服務職責是建立現代公共服務體系的基本前提。比如：地方政府特別是市、縣級政府是公共體育服務的主要提供者，但當前的許多地方政府特別是市縣政府缺乏相應的財政收入來源，沒有足夠能力提供公共體育服務。我國大型體育場館不可持續發展，造成的體育場館的閑置和使用不足，就是由于不同部門之間職能不清，責任不清，很多問題出現了沒有部門來解決。于是公共體育資源配置中上演了“反公地悲劇”。由于尋租人追求的是大量的非生產性價值，因而在尋租過程中勢必造成資源大量浪費或生產性資源利用不足。

2.3 我國體育事業單位執行職能未能從行政中分離出來，難以承載公共服務職能和職責

我國體育事業單位作為公益機構本應作為公共服務的執行主體，是政府公共服務的主要載體，但是現行體制下它還是行政體制的附屬[6]。我國體育事業單位存在著“行政商業化”的現象。行政體制下的體育事業單位，順應市場化的浪潮，在經費不足或利益驅動下通過一定商業化的方式去收費經營，把本應是用于公共服務的資源用于組織的盈利。我國大量的掛靠在事業單位下的“公司”，就是所謂的體育事業單位的市場化改革。這種行政體制下的市場化實際上扭曲了資源的配置，導致了公共資源配置的不合理。還有的事業單位“不作為”現象，導致大量的公共體育資源閑置和浪費。

重慶市大田灣體育場荒廢為菜地在媒體曝光后，引起強烈的社會反響，也引發了學界深層面的思考。近些年，我國公共體育設施因缺乏維護、使用率不高等原因被廢棄甚至拆除的事件屢有發生（見表2）。我國大規模的公共體育基礎設施建設，在多數情況下不僅沒有成為解決人們體育需求和場地供給不足矛盾的催化劑，反而造成了很大的負面影響2.4 體育社會組織的在現實發展中偏離了其“非政府性和非營利性”的基本屬性，而被“政府性”和“市場性”所掩蓋

在原來體育體制下，形成了大量官辦的體育社會組織，依賴于政府體制內，淪落為政府的附屬組織或延伸組織。我國的很多體育協會掛靠在國家體育總局和地方體育局，這是一個社會事實。許多自下而上生長起來的民間體育社會組織也在積極尋求被政府體系所吸納，以獲取資源供應和維系組織生存。體育社會組織尋求掛靠單位或者請政府人員擔任組織內部職務就是這一現象的真實寫照。體育社會組織的政府性掩蓋了其社會性，在價值上成了依附于政府的工具主義價值。筆者在調研中發現很多體育社會組織不是出于公共性和公共利益，而是看到了政府職能轉變中釋放出來的“經濟利益”，以“非營利組織”為名，大搞盈利性活動。

3 整體政府理論下的公共體育服務“跨部門“協同供給策略分析

合作的“跨界性”是整體政府的核心特征?？缃绾献髟趯嵺`中具有多種表現形式：上下級政府之間的“縱向協同”；同級政府之間、同一政府不同職能部門之間的“橫向協同”；政府公共部門與非政府組織之間的“內外協同”[7]。整體政府的特征和整體政府公共服務的最佳實踐模式，學者們進行了比較成熟的研究，見圖1。依據這一理論，我們提出以下公共體育服務協同供給策略。

3.1 不同層級政府體育部門間的協同策略

合理劃分各級政府的公共服務職責是建立現代公共服務體系的基本前提。比如：地方政府特別是市、縣級政府是公共體育服務的主要提供者，但當前的許多地方政府特別是市縣政府缺乏相應的財政收入來源，沒有足夠能力提供公共體育服務。不同層級政府體育部門可以通過建立 “政府間協議”“地方政府協會”“市自治團體協會”“社區體育協會”之類的合作協議和合作機構，聯合制定區域規劃，共同解決。

《體育、政策、政治：比較分析》（Sport， Policy， and Politics： A Comparative Analysis）一書對五個國家和地區（澳大利亞、加拿大、愛爾蘭、英國和北美）的體育政策決策過程和體育行政架構進行了比較分析。研究認為，不同層級的政府，中央或聯邦政府、州政府、地方政府，他們在體育公共服務中的責任不同，責任的回應也各不相同。

3.2 跨部門協同的方式可以采用聯合發文、部際聯席會議、專項任務小組方式

3.2.1 政府不同部門通過聯合發文可以實現跨部門協同

為了解決一些公共服務中的難題，多部門聯合發文成為我國政府跨部門協同供給公共體育服務的常見方式。聯合發文可以說是不僅僅是形式上的部門協同，更重要的是理念上和價值取向的一致和協同?？梢酝ㄟ^共同制定的規則和組織結構來處理相互間的關系，決定和解決共同關注的公共問題和公共事務。在這方面我國已經開始了一些實踐探索。

3.2.2 以自愿、平等、共識為標志的橫向協同，應成為公共體育服務協同供給的新機制，橫向協同的主要組織載體是“部際委員會”或者是“部際聯席會議”

按照澳大利亞官方的界定，部際委員會具有幾個特點：官員以各自部門代表的身份正式參與會議；他們被授權代表部門發言，闡明部門在所涉問題上的立場；成員構成和業務范圍有明確界定，而且受到相關權威的首肯；決策以共識為基礎。簡言之， “代表性”和 “共識決策”是部際委員會最鮮明的特征。目前多稱跨部門任務小組或工作小組。“部際委員會”是協同的一種組織載體。

中央、國務院相關部委為了落實《全民健身計劃》，建立了各司其職的聯席會議機制，并推動地方各級政府相關部門健全和完善相關協同機制，豐富和深化體育系統各單位、各部門協同推進工作機制，形成政府主導、部門協同、全社會共同參與的全民健身事業發展格局。

我國“部際聯席會議”則更多是一種工作機制，既不是一個領導崗位，也不是一個實體組織，而且是臨時性設立的。我們可以根據面臨的公共體育問題靈活采取協同機制。國外相關委員會召開協調會時強調“最懂行”（best informed）的人員參與，而我國實踐中參加部際聯席會議的人更看重行政級別。

3.2.3 打造基于專項任務或項目的共同小組或聯盟，也是實現公共體育服務協同供給的有效途徑

在美國，許多城市的娛樂和園林機構，與法律機構和醫療保健機構結成了聯盟，以應對公眾提出的日益緊迫的問題，這些聯合體已經開始運作。例如：由“加州體育活動中興”和“加州健康促進協會”兩組織創建了一個“共同小組”解決一些公民健康問題。政府娛樂和園林部門和疾病控制中心成為一個合作高效的機構，開展一些“有益于公民身心健康”的活動。

上海市為了推進全民健身工程的縱深發展，提出“園林體育化，體育園林化”的項目工程。決定在公共綠地、公園等場所內用體育彩票公益金建設小型運動場地。體育部門與各區縣、街道以及園林、綠化等部門相互配合，共同協商，出謀劃策，推動了這項工程的順利開展。

3.3 以政府購買公共體育服務的方式，通過對體育社會組織進行“存量改造和增量改革”的雙輪驅動，來實現政府部門和體育社會組織的協同

政府與社會組織之間的協同，目前的主要形式是政府購買社會組織的公共體育服務。通過政府購買“公共體育服務”模式，培育和扶持體育社會組織。體育社會組織與政府之間在購買方面的公共服務應該形成一個跨部門協同治理與平等對話的局面。

我們主張在地方層次將公共部門、 私人部門、 社區與志愿部門等不同部門聯結起來， 促進更和諧的協作治理模式，我國在這一方面已經進行實踐的探索。同時，一些地方政府通過“協同供給中培育、培育基礎上的深度協同”的模式來進行協同供給的實踐。2013年，為了調動社會組織和社會力量參與公共體育服務的積極性，常州市財政局會同體育局聯合制定出臺《常州市關于購買公共體育服務的實施辦法（暫行）》，并積極探索了體育社會組織培育的“3+2”模式，推動體育社會組織主動承接體育部門公共服務職能轉移。目前我國公共體育服務購買中存在的最大困境是體育社會組織承接政府公共體育服務的能力不足，一方面要通過對官辦的體育社會組織、體育事業單位的改革盤活現有體育社會組織資源的存量，另一方面要通過發展民間體育組織擴大社會組織資源的增量。通過體制內的存量改革和體制外的增量發展的“雙輪驅動”促進體育社會組織大發展。

Green and Hou lihan討論了公共領域內針對現代體育治理問題，提出了不同于傳統利益相關者（俱樂部、會員、志愿者、官員、培訓機構、區域協會等）的，傾向于政府及其代理機構和商業贊助者的責任模式的深刻轉換（Green and Hou lihan2006； Green 2007）。這些都可以成為我們借鑒的模式。

4 結論

政府轉型背景下研究公共體育服務供給具有重要的理論和現實意義。整體政府理論為我國公共體育服務供給創新提供了新的視角。我國公共體育服務供給中存在著“部門主義”和“碎片化”的困境，也面臨著公共服務和社會組織培育的雙重邏輯。把整體政府理論的核心“跨部門”協同供給機制引入公共體育服務供給是治理之道。

參考文獻：

[1]厚金. 我國政府轉型中的公共服務[M].北京：中央編譯出版社， 2008.

[2]Christensen T， Lgreid P. 后新公共管理改革——作為一種新趨勢的整體政府[J]. 中國行政管理，2006（9）：1.

[3]張麗娜， 袁何俊. 后新公共管理改革——作為一種新趨勢的整體政府[J]. 中國行政管理， 2006 （9）： 83-90.

[4]曾維和. “整體政府”——西方政府改革的新趨向[J]. 學術界， 2008 （3）： 285-290.

[5]朱光磊， 張志紅. “職責同構” 批判[J]. 北京大學學報： 哲學社會科學版， 2005， 42（1）： 101-112.

[6]遲福林. 政府轉型與事業單位改革應同步推進 [J]. 人民論壇， 2010（29）：104.

[7]周志忍， 蔣敏娟. 整體政府下的政策協同： 理論與發達國家的當代實踐[J]. 國家行政學院學報，2010（6）：28-33.

3.3 以政府購買公共體育服務的方式，通過對體育社會組織進行“存量改造和增量改革”的雙輪驅動，來實現政府部門和體育社會組織的協同

政府與社會組織之間的協同，目前的主要形式是政府購買社會組織的公共體育服務。通過政府購買“公共體育服務”模式，培育和扶持體育社會組織。體育社會組織與政府之間在購買方面的公共服務應該形成一個跨部門協同治理與平等對話的局面。

我們主張在地方層次將公共部門、 私人部門、 社區與志愿部門等不同部門聯結起來， 促進更和諧的協作治理模式，我國在這一方面已經進行實踐的探索。同時，一些地方政府通過“協同供給中培育、培育基礎上的深度協同”的模式來進行協同供給的實踐。2013年，為了調動社會組織和社會力量參與公共體育服務的積極性，常州市財政局會同體育局聯合制定出臺《常州市關于購買公共體育服務的實施辦法（暫行）》，并積極探索了體育社會組織培育的“3+2”模式，推動體育社會組織主動承接體育部門公共服務職能轉移。目前我國公共體育服務購買中存在的最大困境是體育社會組織承接政府公共體育服務的能力不足，一方面要通過對官辦的體育社會組織、體育事業單位的改革盤活現有體育社會組織資源的存量，另一方面要通過發展民間體育組織擴大社會組織資源的增量。通過體制內的存量改革和體制外的增量發展的“雙輪驅動”促進體育社會組織大發展。

Green and Hou lihan討論了公共領域內針對現代體育治理問題，提出了不同于傳統利益相關者（俱樂部、會員、志愿者、官員、培訓機構、區域協會等）的，傾向于政府及其代理機構和商業贊助者的責任模式的深刻轉換（Green and Hou lihan2006； Green 2007）。這些都可以成為我們借鑒的模式。

4 結論

政府轉型背景下研究公共體育服務供給具有重要的理論和現實意義。整體政府理論為我國公共體育服務供給創新提供了新的視角。我國公共體育服務供給中存在著“部門主義”和“碎片化”的困境，也面臨著公共服務和社會組織培育的雙重邏輯。把整體政府理論的核心“跨部門”協同供給機制引入公共體育服務供給是治理之道。

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[7]周志忍， 蔣敏娟. 整體政府下的政策協同： 理論與發達國家的當代實踐[J]. 國家行政學院學報，2010（6）：28-33.

3.3 以政府購買公共體育服務的方式，通過對體育社會組織進行“存量改造和增量改革”的雙輪驅動，來實現政府部門和體育社會組織的協同

政府與社會組織之間的協同，目前的主要形式是政府購買社會組織的公共體育服務。通過政府購買“公共體育服務”模式，培育和扶持體育社會組織。體育社會組織與政府之間在購買方面的公共服務應該形成一個跨部門協同治理與平等對話的局面。

我們主張在地方層次將公共部門、 私人部門、 社區與志愿部門等不同部門聯結起來， 促進更和諧的協作治理模式，我國在這一方面已經進行實踐的探索。同時，一些地方政府通過“協同供給中培育、培育基礎上的深度協同”的模式來進行協同供給的實踐。2013年，為了調動社會組織和社會力量參與公共體育服務的積極性，常州市財政局會同體育局聯合制定出臺《常州市關于購買公共體育服務的實施辦法（暫行）》，并積極探索了體育社會組織培育的“3+2”模式，推動體育社會組織主動承接體育部門公共服務職能轉移。目前我國公共體育服務購買中存在的最大困境是體育社會組織承接政府公共體育服務的能力不足，一方面要通過對官辦的體育社會組織、體育事業單位的改革盤活現有體育社會組織資源的存量，另一方面要通過發展民間體育組織擴大社會組織資源的增量。通過體制內的存量改革和體制外的增量發展的“雙輪驅動”促進體育社會組織大發展。

Green and Hou lihan討論了公共領域內針對現代體育治理問題，提出了不同于傳統利益相關者（俱樂部、會員、志愿者、官員、培訓機構、區域協會等）的，傾向于政府及其代理機構和商業贊助者的責任模式的深刻轉換（Green and Hou lihan2006； Green 2007）。這些都可以成為我們借鑒的模式。

4 結論

政府轉型背景下研究公共體育服務供給具有重要的理論和現實意義。整體政府理論為我國公共體育服務供給創新提供了新的視角。我國公共體育服務供給中存在著“部門主義”和“碎片化”的困境，也面臨著公共服務和社會組織培育的雙重邏輯。把整體政府理論的核心“跨部門”協同供給機制引入公共體育服務供給是治理之道。

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[7]周志忍， 蔣敏娟. 整體政府下的政策協同： 理論與發達國家的當代實踐[J]. 國家行政學院學報，2010（6）：28-33.