改革開放以來我國繼續教育政策法規的發展歷程與價值邏輯

楊向衛

摘 要 改革開放以來，我國專業技術人員繼續教育、成人教育、自學考試、函授、遠程教育、社區教育、職工教育以及掃盲、老年人教育、全民閱讀、終身教育等方面的政策法規在制定、修訂或廢止過程中不斷發展和完善，體現了從滿足國家需要到關注人的全面發展、從學歷補償到素質提升、從集權管理到簡政放權、從分散立法到綜合立法、從重城市到面向農村和新型城鎮化的價值邏輯。

關鍵詞 繼續教育；政策法規；發展歷程；價值邏輯

中圖分類號 G729.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2014）22-0063-05

聯合國教科文組織（UNESCO）把繼續教育定義為：繼續教育（成人教育、再教育、延伸教育）是指成人無論在何種情況、用何種方式改進技術、提高職業素質水平，進一步發展才能，在一個新的領域探求、充實知識的教育。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱“教育規劃綱要”）指出，“繼續教育是面向學校教育之后所有社會成員的教育活動，特別是成人教育活動，是終身學習體系的重要組成部分”。繼續教育擔負著全面提高公民思想道德和科學文化素質的重要任務，在我國現行法制與政策體系中具有重要地位。《憲法》、《教育法》、《高等教育法》、“十七大報告”、“十八屆三中全會報告”、《教育規劃綱要》、《關于加快發展現代職業教育的決定》（2014年）等均涉及“繼續教育發展”問題，這些規定是繼續教育工作規范運作的制度性保障，為繼續教育立法奠定了堅實基礎。

一、我國繼續教育政策法規的發展歷程

（一）專業技術人員繼續教育政策法規的發展歷程

1987年，國家教委、國家科委、國家經委、勞動人事部、財政部、中國科協聯合發布《關于開展大學后繼續教育的暫行規定》，1995年人事部發布《全國專業技術人員繼續教育暫行規定》，這兩個文件明確了繼續教育的對象和任務，初步建立和完善了繼續教育制度。《全國專業技術人員繼續教育暫行規定》指出：“繼續教育的任務，是使專業技術人員的知識和技能不斷得到增新、補充、拓展和提高，完善知識結構，提高創造能力和專業技術水平。繼續教育的對象是事業、企業單位從事專業技術工作的在職專業技術人員。”2007年，人事部、教育部、科技部、財政部聯合發布的《關于加強專業技術人員繼續教育工作的意見》提出，“加強繼續教育基礎，完善繼續教育制度，提高繼續教育質量，不斷增強繼續教育的針對性、實效性和吸引力，推動繼續教育事業又好又快發展”。

為貫徹執行全國專業技術人員繼續教育制度，各部委和地方相繼頒布、修訂或廢止了一系列配套規章和法規。其中，部委規章包括：鐵道部發布《鐵路科技人員繼續教育暫行辦法》（1988年發布，1997年廢止）、《鐵路專業技術人員繼續教育暫行規定》（1997年），國家經委、國家科委等發布《企業科技人員繼續教育暫行規定》（1987年），財政部發布《會計人員繼續教育暫行規定》（1998-2006年）、《會計人員繼續教育規定》（2006-2013年）和《會計人員繼續教育規定》（2013年）等；地方法規和地方規章包括：《北京市專業技術人員繼續教育規定》（1995年發布，2001年修正），《河北省專業技術人員繼續教育暫行規定》（1999年），《陜西省專業技術人員繼續教育條例》（1997年），《廣東省專業技術人員繼續教育條例》（1993年發布，2009年修訂），《天津市專業技術人員和管理人員繼續教育條例》（2002年）。

（二）成人教育政策法規的發展歷程

20世紀80年代，國家教委相繼發布《關于加強成人高等、中等專業教育事業計劃管理的暫行規定》（1984年）、《關于改革和發展成人教育的決定》（1987年）、《成人高等學校設置的暫行規定》（1988年）等文件，規定了成人教育事業計劃的范圍和編制辦法、主要任務以及成人高校設立標準和審批程序等，建立和完善了我國成人教育制度。1993年，國家教委發布《關于進一步改革和發展成人高等教育的意見》，進一步提出了成人高等教育改革發展的總體目標和措施。

2002年，共青團中央、教育部聯合發布《關于加強農村青年職業教育和成人教育的意見》提出，“圍繞提高農村青年綜合素質，開展農村青年職業教育和成人教育”。同年，教育部發布《關于進一步加強農村成人教育的若干意見》指出，“堅持大力發展農村成人教育，加快農村成人教育的改革、創新和發展步伐，深化管理體制、辦學體制和教育教學改革，努力提高農村成人教育的質量和效益”。2007年，教育部發布《關于進一步加強部屬高等學校成人高等教育和繼續教育管理的通知》，對成人高等教育和繼續教育提出，“提高認識，明確定位；依法治教，規范管理；深化改革，提高質量；加強領導，確保穩定”等要求。

為發展和規范成人教育，各部委出臺了一些規章制度，包括：衛生部制定《九十年代醫學成人教育發展規劃》（1993年）、農業部制定《農機成人教育暫行規定》（1993年制定，1997年修訂，2013年廢止）、商業部制定《關于加強成人教育辦學管理的暫行規定》（1990年）。一些地方也出臺了法規、規章，包括：《長春市成人教育工作若干規定》（1991年）、《濟南市農村成人教育若干規定》（2000年）、《深圳經濟特區成人教育管理條例》（1994年制定，2002年修訂，2004年修訂）等。

（三）自學考試政策法規的發展歷程

1988年，國務院頒布《高等學校自學考試暫行條例》，建立高等教育自學考試制度，鼓勵自學成才。為貫徹實施《高等學校自學考試暫行條例》，國家教育主管部門發布了一系列規章制度，包括：《全國自學考試考籍管理試行辦法》（1989年）、《高等教育自學考試命題工作規定》（1992年）、《高等教育自學考試實踐性環節考核管理試行辦法》（1996年）、《關于加強普通高等學校高等教育自學考試社會助學管理工作的通知》（1998年）、《高等教育自學考試專業目錄與專業基本規范》（1998年）等。這些規章制度的配套實施，加強對自學考試中考籍、命題、實踐環節、社會助學、專業目錄與專業基本規范等的規范管理，保證了自學考試的嚴肅性和公正性，為全面提高高等教育自學考試的質量奠定了基礎。2003年，《關于進一步加強高等教育自學考試工作若干問題的意見》提出，繼續完善高等教育自學考試制度，推進高等教育自學考試的改革與發展，充分發揮自學考試制度的優勢。

（四）函授教育政策法規的發展歷程

1987年，國家教委頒布《普通高等學校函授教育暫行工作條例》，鼓勵高校發揮優勢，擴大規模，提高辦學效益，促進函授教育的發展。要求“高等學校在辦好全日制教育的同時，要創造條件舉辦函授教育”。1988年，國家教委發布《關于下放普通高等學校舉辦函授、夜大學專科教育審批權限的意見》，通過下放高校舉辦函授、夜大專科教育的審批權限，進一步促進函授教育的發展。

20世紀90年代，為保證函授教育質量，加強函授教育管理和評估，國家教委相繼發布一系列配套規章：1993年，發布《函授教學過程實施要點（試行）》和《普通高等學校函授教育輔導站暫行規程》，加強教學環節管理和函授教育輔導站的建設和管理，以保證函授教育質量；1994年，發布《普通高等學校函授教育評估基本內容和準則》、《普通高等學校夜大學評估基本內容和準則》、《普通高等學校函授教育評估指標體系（試行）》、《普通高等學校夜大學評估指標體系（試行）》等文件，明確了函授教育的學校投入和教育管理等事項。

1999年，教育部發布《關于高等學校以函授、夜大學方式舉辦本專科教育的意見》明確提出，“經教育部批準設立的本科學校自主舉辦函授、夜大學本專科教育，專科學校可以自主舉辦函授、夜大學專科教育”。

（五）遠程教育政策法規的發展歷程

廣播電視大學是我國發展遠程教育和繼續教育的重要力量。為保障廣播電視大學的正常教學秩序，提高教學質量，1980年，國家教委頒布《廣播電視大學學生學籍管理暫行規定》，針對電大學生比較分散的特點，對在冊學生的學籍管理進行了規定。1988年，國家教委頒布《廣播電視大學暫行規定》，規定了廣播電視大學的性質、任務、設置原則、設置標準、審批程序、職責、教學、管理體制等。

20世紀90年代末以來，廣播電視大學發展進入轉型時期。教育部辦公廳轉發《關于進一步辦好農業廣播電視學校意見》（1997年）、《中央廣播電視大學關于廣播電視大學進一步面向農村開展現代遠程教育的若干意見》（2004年）和《中央廣播電視大學關于實施教師網聯計劃進一步加強和改進教師教育工作意見》（2005年）等政策，希望各地能夠重視利用中央電大的辦學特色和資源優勢，開創電大面向農村的現代遠程教育新局面。

2012年，廣播電視大學逐漸轉型為開放大學。同年6月，中央廣播電視大學更名為國家開放大學，直屬于教育部，以現代信息技術為支撐，主要面向成人開展遠程開放教育，“可以授予學士學位”。同年，上海、廣東、江蘇等地的“廣播電視大學”也更名為“開放大學”。

（六）社區教育政策法規的發展歷程

2004年，教育部發布《關于推進社區教育工作的若干意見》提出，“采取切實可行措施，保障社區教育工作順利進行”。2004年，教育部辦公廳公布《關于推薦全國社區教育示范區的通知》，規定了“開展社區教育評估主要內容和基本標準”，“希望以加強社區教育實驗區、示范區建設為抓手，進一步推動城鄉廣泛開展社區教育”。到2014年，已經確定三批“全國社區教育示范區”，這些示范區“積極發揮引領示范作用，為推進學習型城市建設和學習型社會建設作出了積極貢獻”。此外， 2001年，北京市頒布《關于加快發展社區教育意見》；同年，濟南市出臺《濟南市社區教育暫行辦法》。2012年，廣州市出臺《關于推進廣州市社區教育網絡建設的意見》，推進社區教育網絡建設。

（七）職工教育政策法規的發展歷程

1981年，《中共中央、國務院關于加強職工教育工作的決定》提出，有計劃地實行全員培訓，建立比較正規的職工教育制度。明確規定，勞動部門要負責綜合研究和指導工人技術培訓和學徒培訓工作，組織制定工人技術等級標準、技術考核辦法和有關勞動工資政策，使職工教育同勞動制度密切結合起來。為貫徹實施《關于加強職工教育工作的決定》，各部委和地方相繼制定了職工教育制度，包括商業部（1991年）、農業部（1993年頒布，2007年廢止）、水利部（1995年）、天津（1990～2007年）、北京（1991～2001年）、吉林（1991～2009年）、江蘇（1993年頒布、2004年修正）、浙江（1996年）、南京（1995～2007年）等。

除以上七方面繼續教育政策法規外，還有一些繼續教育方面的立法門類，如掃盲、老年人教育、全民閱讀、終身教育等方面的政策法規等，如《掃除文盲工作條例》（1988年頒布、1993年修正）、《天津市老年人教育條例》（2002年）、《徐州市老年教育條例》（2007年）等。關于終身教育，截至2014年，我國還沒有國家層面的立法，地方法規也屈指可數，僅有福建（2005年）、上海（2011）、太原（2012）、河北（2014）制定了終身教育促進條例。

二、我國繼續教育政策法規發展演變的價值邏輯

（一）從滿足國家需要到關注人的全面發展

改革開放以后很長一段時間，受計劃經濟體制的影響，繼續教育政策法規制定的立足點都是滿足國家經濟、社會、文化、科技等發展需要。如《關于開展大學后繼續教育的暫行規定》（1987年）指出，“為適應社會主義現代化建設和社會發展對人才素質的要求……特制定本規定。”“大學后繼續教育的任務，是……以更好地滿足崗位、職務的需要，促進我國科技進步、經濟繁榮和社會發展。”《關于改革和發展成人教育的決定》（1987年）指出，“成人教育主要是對已經走上各種生產或工作崗位的從業人員進行的教育，……從而可以直接提高經濟效益和工作效率”。《全國專業技術人員繼續教育暫行規定》（1995年）規定，繼續教育“聯系科學技術和生產發展的實際需要，主動、有效地為經濟建設中心任務和實施‘科教興國戰略服務”。

隨著市場經濟的確立，高等教育的迅猛發展，人才供求狀況改善，人們受教育要求的多樣化發展，繼續教育政策法規開始關注人本身的需要，關注人的全面發展和終身教育。《關于加快發展繼續教育的若干意見（征求意見稿）》（2007年）中提出，“繼續教育是面向學校教育之后所有社會成員的教育活動，……滿足廣大社會成員日益增長的多樣化教育需求的重要舉措”。《教育規劃綱要》指出，“堅持以人為本、全面實施素質教育是教育改革發展的戰略主題”，“構建體系完備的終身教育……促進全體人民學有所教、學有所成、學有所用”，“滿足個人多樣化的學習和發展需要”。

（二）從學歷補償到素質提升

改革開放以后，曾一度中斷的繼續教育事業逐步恢復和發展起來。工廠、礦區和企業進行職工初中文化補課和初級技術知識補課；成人高等教育除恢復函授、夜大學、業余大學外，還舉辦了廣播電視大學，成人高等教育自學考試，開設了干部管理學院。這一階段，隨著一系列鼓勵和促進繼續教育事業發展的政策法規出臺，中等專科、高等專科以及高等本科學歷型繼續教育迅猛發展，形成了一個規模化的學歷補償時期。

與此同時，特別是20世紀90年代以后，國家逐步出臺了評估、人才培養模式、教學質量、德育等一系列相關配套政策，以規范辦學秩序，提高教學質量，提升人才培育素質。如，《關于各類成人高等學校評估工作的意見》（1993年）加強對各類成人高校的評估檢查。《高等教育自學考試實踐性環節考核管理試行辦法》（1996年）加強自考實踐性環節考核，對應考者進行基本技能及運用所學知識分析和解決實際問題能力的考核。《教育部關于在高等教育自學考試社會助學中加強德育工作的意見》（2000年）提出，“進一步加強和改進助學活動中的德育工作，全面推進素質教育，引導和促進考生在德、智、體、美諸方面發展和健康成長”。《關于進一步加強部屬高等學校成人高等教育和繼續教育管理的通知》（2007年）提出，“依法治教，進一步加強成人高等教育和繼續教育的規范管理”；“深化改革，進一步提高成人高等教育和繼續教育的教學質量”。

（三）從集權管理到逐步簡政放權

建國后，建立起了高度集中的高等教育管理體制，體現出部門辦學的特征[1]。改革開放以后，為激發繼續教育辦學活力，國家教育主管部門不斷改革繼續教育管理體制，逐步下放繼續教育辦學自主權。如，《成人高等學校設置的暫行規定》（1988年）規定：“經批準正式建立的成人高等學校，專科專業的設置，須按隸屬關系，由學校報省、自治區、直轄市及計劃單列市或國務院有關部門的教育行政部門審批，并報國家教育委員會備案；本科專業的設置，由學校報請省、自治區、直轄市及計劃單列市或國務院有關部門的教育行政部門審查，報國家教育委員會批準。”《關于進一步改革和發展成人高等教育的意見》（1993年）提出，“逐步把調整學校布局、制定培養規劃和確定專業設置、辦學形式、招生計劃、招生對象及管理非學歷教育的權力與責任全部交給地方和部門；地方和部門要保證學校有充分的辦學自主權”。《教育部辦公廳關于加強和改進高等教育自學考試專業建設的若干意見》（2004年）規定，“有條件地逐步調整專科專業的審批權。對于自學考試機構健全、考務考籍管理規范和建立有科學規范命題制度的省級考委，經全國考委授權，可獲得專科專業的審批權”。

（四）從分散立法到綜合立法

繼續教育政策法規經過30多年的發展演化，已經形成了一個由行政法規、部門規章、地方法規及地方政府規章組成的多種類、多層次、多部門、多地方的分散立法體系。所謂多種類，繼續教育立法門類眾多，包括專業技術人員教育、成人教育、老年人教育、職工教育、自考、函授、電大、掃盲等，其中每一種類又存在多層次立法。以專業技術人員繼續教育立法為例：第一層次是次部委規章，除人事部發布的《全國專業技術人員繼續教育暫行規定》外，還有鐵道部、財政部、教育部、國家經貿委和國家教委、新聞出版署等部委、署發布的各部門專業技術人員繼續教育規定；第二層次是地方法規、規章，如北京、陜西、廣東、天津、新疆等制定了各自轄區的專業技術人員繼續教育法規。

新世紀以來，繼續教育政策法規圍繞人的全面發展、終身學習等理念，不斷實現政策法規各種功能和種類的整合。國家層面，《教育規劃綱要》“繼續教育”部分囊括了社區教育、成人教育、遠程教育、老年人教育、自學考試、全民閱讀、開放大學等內容。“完善教育法律法規”部分明確指出，制定“終身學習法”屬于“六修五立”的重要范疇。地方層面，《太原市終身教育促進條例》規定，“終身教育，是指……社區教育、職工教育和農村成人教育等活動”。《河北省終身教育促進條例》（2014）規定了在職人員、農民工、失業人員、新型農民、老年人等的繼續教育問題。

（五）從重城市到面向農村和新型城鎮化發展

“教育是實現人類平等的偉大工具，它的作用比任何其他人類發明都要大得多。”[2]當前我國繼續教育政策法規的基本價值取向是促進城鄉教育均衡發展，這是實現“社會主義公平、正義”價值目標的重要選擇。但是，改革開放以后很長一段時期，在城鄉二元體制的帶動下，城鄉分化日趨明顯，形成了“城市中心”的價值取向，國家的公共政策優先滿足城市人的利益[3]。繼續教育政策法規也不例外，繼續教育的學科、專業設置、教學大綱、教材和評價標準等均面向城市。

新世紀以來，隨著市場經濟體制的確立和新型城鎮化建設的推進，“城市中心”的價值取向顯然已經不合時宜，農業、農村、農民以及農民工問題逐步成為繼續教育政策法規關注的重要問題。如《關于加強農村青年職業教育和成人教育的意見》（2002年）、《關于進一步加強農村成人教育的若干意見》（2002）等指出，不斷提高廣大農村青年的科學文化素質，培養適應21世紀農業和農村經濟發展需要的新型農民。《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（2014年）提出，“推動一批縣（市、區）在農村職業教育和成人教育改革發展方面發揮示范作用”；“完善面向農民、農村轉移勞動力……等接受職業教育和培訓的資助補貼政策”；“建立公益性農民培養培訓制度，大力培養新型職業農民。”

除上述政策之外，我國繼續教育政策法規還存在從外延式到內涵式，從自發、無序化到自覺、規范化，從效率優先、兼顧公平到公平優先、兼顧效率的價值取向轉換，以及重實體、輕程序，重立法、輕執行，重管理、輕治理等價值取向。

參 考 文 獻

[1][日]大塚豐.現代中國高等教育的形成[M].黃福濤，譯.北京：北京師范大學出版社，1998：118.

[2][美]約翰 ·S ·布魯貝克，著.高等教育哲學[M].王承緒，等，譯.杭州：浙江教育出版社，1987：73.

[3]楊生新.我國教育政策價值取向的偏差與糾正[J].黑龍江高教研究，2008（9）：12-14.

（二）從學歷補償到素質提升

改革開放以后，曾一度中斷的繼續教育事業逐步恢復和發展起來。工廠、礦區和企業進行職工初中文化補課和初級技術知識補課；成人高等教育除恢復函授、夜大學、業余大學外，還舉辦了廣播電視大學，成人高等教育自學考試，開設了干部管理學院。這一階段，隨著一系列鼓勵和促進繼續教育事業發展的政策法規出臺，中等專科、高等專科以及高等本科學歷型繼續教育迅猛發展，形成了一個規模化的學歷補償時期。

與此同時，特別是20世紀90年代以后，國家逐步出臺了評估、人才培養模式、教學質量、德育等一系列相關配套政策，以規范辦學秩序，提高教學質量，提升人才培育素質。如，《關于各類成人高等學校評估工作的意見》（1993年）加強對各類成人高校的評估檢查。《高等教育自學考試實踐性環節考核管理試行辦法》（1996年）加強自考實踐性環節考核，對應考者進行基本技能及運用所學知識分析和解決實際問題能力的考核。《教育部關于在高等教育自學考試社會助學中加強德育工作的意見》（2000年）提出，“進一步加強和改進助學活動中的德育工作，全面推進素質教育，引導和促進考生在德、智、體、美諸方面發展和健康成長”。《關于進一步加強部屬高等學校成人高等教育和繼續教育管理的通知》（2007年）提出，“依法治教，進一步加強成人高等教育和繼續教育的規范管理”；“深化改革，進一步提高成人高等教育和繼續教育的教學質量”。

（三）從集權管理到逐步簡政放權

建國后，建立起了高度集中的高等教育管理體制，體現出部門辦學的特征[1]。改革開放以后，為激發繼續教育辦學活力，國家教育主管部門不斷改革繼續教育管理體制，逐步下放繼續教育辦學自主權。如，《成人高等學校設置的暫行規定》（1988年）規定：“經批準正式建立的成人高等學校，專科專業的設置，須按隸屬關系，由學校報省、自治區、直轄市及計劃單列市或國務院有關部門的教育行政部門審批，并報國家教育委員會備案；本科專業的設置，由學校報請省、自治區、直轄市及計劃單列市或國務院有關部門的教育行政部門審查，報國家教育委員會批準。”《關于進一步改革和發展成人高等教育的意見》（1993年）提出，“逐步把調整學校布局、制定培養規劃和確定專業設置、辦學形式、招生計劃、招生對象及管理非學歷教育的權力與責任全部交給地方和部門；地方和部門要保證學校有充分的辦學自主權”。《教育部辦公廳關于加強和改進高等教育自學考試專業建設的若干意見》（2004年）規定，“有條件地逐步調整專科專業的審批權。對于自學考試機構健全、考務考籍管理規范和建立有科學規范命題制度的省級考委，經全國考委授權，可獲得專科專業的審批權”。

（四）從分散立法到綜合立法

繼續教育政策法規經過30多年的發展演化，已經形成了一個由行政法規、部門規章、地方法規及地方政府規章組成的多種類、多層次、多部門、多地方的分散立法體系。所謂多種類，繼續教育立法門類眾多，包括專業技術人員教育、成人教育、老年人教育、職工教育、自考、函授、電大、掃盲等，其中每一種類又存在多層次立法。以專業技術人員繼續教育立法為例：第一層次是次部委規章，除人事部發布的《全國專業技術人員繼續教育暫行規定》外，還有鐵道部、財政部、教育部、國家經貿委和國家教委、新聞出版署等部委、署發布的各部門專業技術人員繼續教育規定；第二層次是地方法規、規章，如北京、陜西、廣東、天津、新疆等制定了各自轄區的專業技術人員繼續教育法規。

新世紀以來，繼續教育政策法規圍繞人的全面發展、終身學習等理念，不斷實現政策法規各種功能和種類的整合。國家層面，《教育規劃綱要》“繼續教育”部分囊括了社區教育、成人教育、遠程教育、老年人教育、自學考試、全民閱讀、開放大學等內容。“完善教育法律法規”部分明確指出，制定“終身學習法”屬于“六修五立”的重要范疇。地方層面，《太原市終身教育促進條例》規定，“終身教育，是指……社區教育、職工教育和農村成人教育等活動”。《河北省終身教育促進條例》（2014）規定了在職人員、農民工、失業人員、新型農民、老年人等的繼續教育問題。

（五）從重城市到面向農村和新型城鎮化發展

“教育是實現人類平等的偉大工具，它的作用比任何其他人類發明都要大得多。”[2]當前我國繼續教育政策法規的基本價值取向是促進城鄉教育均衡發展，這是實現“社會主義公平、正義”價值目標的重要選擇。但是，改革開放以后很長一段時期，在城鄉二元體制的帶動下，城鄉分化日趨明顯，形成了“城市中心”的價值取向，國家的公共政策優先滿足城市人的利益[3]。繼續教育政策法規也不例外，繼續教育的學科、專業設置、教學大綱、教材和評價標準等均面向城市。

新世紀以來，隨著市場經濟體制的確立和新型城鎮化建設的推進，“城市中心”的價值取向顯然已經不合時宜，農業、農村、農民以及農民工問題逐步成為繼續教育政策法規關注的重要問題。如《關于加強農村青年職業教育和成人教育的意見》（2002年）、《關于進一步加強農村成人教育的若干意見》（2002）等指出，不斷提高廣大農村青年的科學文化素質，培養適應21世紀農業和農村經濟發展需要的新型農民。《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（2014年）提出，“推動一批縣（市、區）在農村職業教育和成人教育改革發展方面發揮示范作用”；“完善面向農民、農村轉移勞動力……等接受職業教育和培訓的資助補貼政策”；“建立公益性農民培養培訓制度，大力培養新型職業農民。”

除上述政策之外，我國繼續教育政策法規還存在從外延式到內涵式，從自發、無序化到自覺、規范化，從效率優先、兼顧公平到公平優先、兼顧效率的價值取向轉換，以及重實體、輕程序，重立法、輕執行，重管理、輕治理等價值取向。

參 考 文 獻

[1][日]大塚豐.現代中國高等教育的形成[M].黃福濤，譯.北京：北京師范大學出版社，1998：118.

[2][美]約翰 ·S ·布魯貝克，著.高等教育哲學[M].王承緒，等，譯.杭州：浙江教育出版社，1987：73.

[3]楊生新.我國教育政策價值取向的偏差與糾正[J].黑龍江高教研究，2008（9）：12-14.

（二）從學歷補償到素質提升

改革開放以后，曾一度中斷的繼續教育事業逐步恢復和發展起來。工廠、礦區和企業進行職工初中文化補課和初級技術知識補課；成人高等教育除恢復函授、夜大學、業余大學外，還舉辦了廣播電視大學，成人高等教育自學考試，開設了干部管理學院。這一階段，隨著一系列鼓勵和促進繼續教育事業發展的政策法規出臺，中等專科、高等專科以及高等本科學歷型繼續教育迅猛發展，形成了一個規模化的學歷補償時期。

與此同時，特別是20世紀90年代以后，國家逐步出臺了評估、人才培養模式、教學質量、德育等一系列相關配套政策，以規范辦學秩序，提高教學質量，提升人才培育素質。如，《關于各類成人高等學校評估工作的意見》（1993年）加強對各類成人高校的評估檢查。《高等教育自學考試實踐性環節考核管理試行辦法》（1996年）加強自考實踐性環節考核，對應考者進行基本技能及運用所學知識分析和解決實際問題能力的考核。《教育部關于在高等教育自學考試社會助學中加強德育工作的意見》（2000年）提出，“進一步加強和改進助學活動中的德育工作，全面推進素質教育，引導和促進考生在德、智、體、美諸方面發展和健康成長”。《關于進一步加強部屬高等學校成人高等教育和繼續教育管理的通知》（2007年）提出，“依法治教，進一步加強成人高等教育和繼續教育的規范管理”；“深化改革，進一步提高成人高等教育和繼續教育的教學質量”。

（三）從集權管理到逐步簡政放權

建國后，建立起了高度集中的高等教育管理體制，體現出部門辦學的特征[1]。改革開放以后，為激發繼續教育辦學活力，國家教育主管部門不斷改革繼續教育管理體制，逐步下放繼續教育辦學自主權。如，《成人高等學校設置的暫行規定》（1988年）規定：“經批準正式建立的成人高等學校，專科專業的設置，須按隸屬關系，由學校報省、自治區、直轄市及計劃單列市或國務院有關部門的教育行政部門審批，并報國家教育委員會備案；本科專業的設置，由學校報請省、自治區、直轄市及計劃單列市或國務院有關部門的教育行政部門審查，報國家教育委員會批準。”《關于進一步改革和發展成人高等教育的意見》（1993年）提出，“逐步把調整學校布局、制定培養規劃和確定專業設置、辦學形式、招生計劃、招生對象及管理非學歷教育的權力與責任全部交給地方和部門；地方和部門要保證學校有充分的辦學自主權”。《教育部辦公廳關于加強和改進高等教育自學考試專業建設的若干意見》（2004年）規定，“有條件地逐步調整專科專業的審批權。對于自學考試機構健全、考務考籍管理規范和建立有科學規范命題制度的省級考委，經全國考委授權，可獲得專科專業的審批權”。

（四）從分散立法到綜合立法

繼續教育政策法規經過30多年的發展演化，已經形成了一個由行政法規、部門規章、地方法規及地方政府規章組成的多種類、多層次、多部門、多地方的分散立法體系。所謂多種類，繼續教育立法門類眾多，包括專業技術人員教育、成人教育、老年人教育、職工教育、自考、函授、電大、掃盲等，其中每一種類又存在多層次立法。以專業技術人員繼續教育立法為例：第一層次是次部委規章，除人事部發布的《全國專業技術人員繼續教育暫行規定》外，還有鐵道部、財政部、教育部、國家經貿委和國家教委、新聞出版署等部委、署發布的各部門專業技術人員繼續教育規定；第二層次是地方法規、規章，如北京、陜西、廣東、天津、新疆等制定了各自轄區的專業技術人員繼續教育法規。

新世紀以來，繼續教育政策法規圍繞人的全面發展、終身學習等理念，不斷實現政策法規各種功能和種類的整合。國家層面，《教育規劃綱要》“繼續教育”部分囊括了社區教育、成人教育、遠程教育、老年人教育、自學考試、全民閱讀、開放大學等內容。“完善教育法律法規”部分明確指出，制定“終身學習法”屬于“六修五立”的重要范疇。地方層面，《太原市終身教育促進條例》規定，“終身教育，是指……社區教育、職工教育和農村成人教育等活動”。《河北省終身教育促進條例》（2014）規定了在職人員、農民工、失業人員、新型農民、老年人等的繼續教育問題。

（五）從重城市到面向農村和新型城鎮化發展

“教育是實現人類平等的偉大工具，它的作用比任何其他人類發明都要大得多。”[2]當前我國繼續教育政策法規的基本價值取向是促進城鄉教育均衡發展，這是實現“社會主義公平、正義”價值目標的重要選擇。但是，改革開放以后很長一段時期，在城鄉二元體制的帶動下，城鄉分化日趨明顯，形成了“城市中心”的價值取向，國家的公共政策優先滿足城市人的利益[3]。繼續教育政策法規也不例外，繼續教育的學科、專業設置、教學大綱、教材和評價標準等均面向城市。

新世紀以來，隨著市場經濟體制的確立和新型城鎮化建設的推進，“城市中心”的價值取向顯然已經不合時宜，農業、農村、農民以及農民工問題逐步成為繼續教育政策法規關注的重要問題。如《關于加強農村青年職業教育和成人教育的意見》（2002年）、《關于進一步加強農村成人教育的若干意見》（2002）等指出，不斷提高廣大農村青年的科學文化素質，培養適應21世紀農業和農村經濟發展需要的新型農民。《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（2014年）提出，“推動一批縣（市、區）在農村職業教育和成人教育改革發展方面發揮示范作用”；“完善面向農民、農村轉移勞動力……等接受職業教育和培訓的資助補貼政策”；“建立公益性農民培養培訓制度，大力培養新型職業農民。”

除上述政策之外，我國繼續教育政策法規還存在從外延式到內涵式，從自發、無序化到自覺、規范化，從效率優先、兼顧公平到公平優先、兼顧效率的價值取向轉換，以及重實體、輕程序，重立法、輕執行，重管理、輕治理等價值取向。

參 考 文 獻

[1][日]大塚豐.現代中國高等教育的形成[M].黃福濤，譯.北京：北京師范大學出版社，1998：118.

[2][美]約翰 ·S ·布魯貝克，著.高等教育哲學[M].王承緒，等，譯.杭州：浙江教育出版社，1987：73.

[3]楊生新.我國教育政策價值取向的偏差與糾正[J].黑龍江高教研究，2008（9）：12-14.