我國終身教育的國家政策與地方實踐

摘 要 自20世紀90年代起，構建終身教育體系、建設學習型社會已成為我國的一項重要教育政策，且作為我國教育發展的重要戰略目標寫入黨的十七大、十八大報告，并在全國多地展開了各具地方特色的政策實踐。對北京市終身教育政策實踐的分析表明，未來我國終身教育的發展方向是：推動終身教育立法，整合資源打通教育渠道，開展終身教育政策的分類試點與分步推廣。

關鍵詞 終身教育；國家政策；地方實踐；北京

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2014）22-0068-05

構建終身教育體系，建設學習型社會是當今時代發展的需求，并已成為世界各國及國際組織的政策導向。我國自20世紀90年代起，確立了終身教育在教育改革中的重要地位，并在全國范圍內開展了廣泛的終身教育政策本土化實踐：1995年，在國家出臺的《教育法》中，把構建終身教育體系作為國家教育改革與發展的基本方針；2003年，黨的十六大報告又進一步提出了構建“學習型社會”的戰略目標；而黨的十八大報告中再一次重申了“完善終身教育體系”的戰略目標。北京作為國家首都，在各項政策的制定與推行上，比地方更具優勢和全面性，也更深刻地受中央政策的影響，作為教育政策重要組成部分的終身教育政策亦不例外：2001年，北京市第一次提出“構建終身教育體系”的教育改革與發展目標；十六大后，構建“學習型城市”則更成為了北京市終身教育最為重要的發展目標與關鍵舉措。本文以北京終身教育政策實踐為例，對我國終身教育的政策歷程及從中央到地方的政策實踐進行整體回顧與評析。

一、我國終身教育政策的歷程回溯

終身教育作為一種重要的教育理念在世界范圍內得以廣泛普及和推廣始于20世紀60年代中期。然而在我國，從20世紀60年代中期至70年代后期，正處于“文革”最為動蕩的時期，教育的正常秩序已被完全破壞，因此無法關注正在興起的現代終身教育思潮，其理念的引入、實踐的展開乃至政策的制定與推廣亦無從談起。直到20世紀70年末80年初，以改革開放為契機，終身教育理念才開始被引入并逐漸得到推廣。

在改革開放政策的推動下，過去的三十多年，中國終身教育的發展取得了舉世矚目的成就，依據其在我國的發展及其政策化實踐，即終身教育從一種理念轉化為一項政策并在我國的推進過程，可將這一歷程劃分為三個階段。

（一）終身教育理念引入和政策化形成的初始階段（1979～1993年）

改革開放的全面推行引起了教育領域的響應，“文革”導致的滿目瘡夷教育局面開始得以恢復。伴隨著教育領域的撥亂反正、正常秩序的恢復，作為國際教育思潮的終身教育理念亦迅速引入我國并逐漸開始了政策化進程。

1987年6月，國家教委在山東省煙臺市召開了“全國成人教育工作會議”，時任國家教委主任的李鵬作了《改革成人教育，發展成人教育》的重要講話，指出：“成人教育是我國教育事業極為重要的組成部分，就整個教育事業來說，大體上可分為四大部分，即基礎教育、職業技術教育、普通高等教育和成人教育。”這一講話精神在次年國務院正式轉批的《關于改革和發展成人教育的決定》中得到了充分體現，標志著源于歐美的“成人教育”概念開始替代本土的“工農教育”，成為國民教育體系四大重要組成部分之一[1]。

1989年9月，在終身教育思潮發展史上具有劃時代意義的，由聯合國教科文組織撰寫的《學會生存——教育世界的今天和明天》（1972年），由華東師范大學比較教育研究室翻譯出版，在教育界形成了一股討論終身教育的熱潮[2]。

受實踐和理論的雙重推動，“終身教育”終于寫入國家教育政策，并開始了政策推進的歷程。1993年，黨中央和國務院頒布《中國教育改革和發展綱要》指出：“成人教育是傳統學校教育向終身教育發展的一種新型教育制度，對不斷提高全民族素質，促進經濟和社會發展具有重要作用。”[3]終身教育第一次正式被黨中央和國務院制定的政策所采納，成為國家教育發展的重要目標。

（二）終身教育政策化深入推進與立法起始階段（1994～1999年）

1995年3月18日，第八屆全國人民代表大會第三次會議通過了《中華人民共和國教育法》，在這項被稱之為教育憲法的基本法中，終身教育先后在第11、19和41條中三次被提及， 標志著終身教育政策化的推進邁上了一個新的臺階，即從政策行政推動邁向立法強力保障，“廣義上的終身教育政策”的制定力度與推動強度也得到進一步深化。

《中華人民共和國教育法》第一章“總則”第十一條提出：“國家適應社會主義市場經濟發展和社會進步的需要，推進教育改革，促進各級各類教育協調發展，建立和完善終身教育體系。”

由此可見，教育法明確規定建立和完善終身教育體系是國家進行教育改革和發展教育事業的總體目標。這不僅顯示了終身教育在我國教育事業中的重要地位，而且還把發展終身教育與推進教育改革、促進各級各類教育協調發展聯系在一起。更為重要的是，教育法還將終身教育視為公民所應享有的一種權益，明確指出，（政府）應該鼓勵并創造條件，以滿足公民的終身教育需求，這無疑向國際社會所提倡的作為權利的終身教育邁進了很大一步。總之，終身教育因為寫入了《中華人民共和國教育法》，其作為國家需要推動的一項基本國策已經牢牢地確立了地位。

（三）終身教育政策化深入拓展階段（2000～2013年）

2000年至今，我國終身教育政策化進程不斷深入拓展，不僅相關政策的數量不斷增多，而且實質內容也更具操作性、約束性與規范性。國家層面上，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》對終身教育進行了重申，并強調推行開放大學、社區教育、學分銀行等重大項目與改革試點，有力推動終身教育的推廣與實現；地方層面上，福建、上海等地先后出臺了相關地方條例，推動終身教育在我國的立法進程。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》是我國進入21世紀之后的第一個教育規劃，也是今后十年內指導全國教育改革與發展的綱領性文件，對未來一段時間內我國教育發展與改革至關重要。《綱要》提出，“構建體系完備的終身教育……現代國民教育體系更加完善，終身教育體系基本形成，促進全體人民學有所教、學有所成、學有所用。”“廣泛開展城鄉社區教育，加快各類學習型組織建設，基本形成全民學習、終身學習的學習型社會。”全文除目錄提及終身教育的有5處，而涉及終身學習的也有6處之多。對改革開放三十年來我國國家層面對終身教育的全面總結與回顧，尤其是立法與體制機制的改革部分，更融合了當今世界各國終身教育政策推進過程中最先進的理念，這樣一種態勢亦可謂前所未有。

在這一階段，終身教育立法也實現了重大突破。2005年8月，福建省制定了大陸第一部終身教育地方條例——《福建省終身教育促進條例》；2011年月，上海也制定了《上海市終身教育促進條例》。兩部地方性終身教育立法的出臺，不僅標志著終身教育政策的成熟并由此上升到了立法層面，同時也說明中國對終身教育政策和立法的研究亦已達到了一個與國際接軌的新階段。

二、北京終身教育政策的實踐脈絡

北京作為我國首都，對中央推進終身教育發展的政策具有極高的敏感性，能快速將國家的終身教育政策具體化為地方的政策實踐舉措。因而，對北京市終身教育政策實踐脈絡進行研究，可以呈現出終身教育政策從中央到地方推進的過程，也可以反映地方終身教育實踐的獨特經驗、創新機制及面臨的問題，對我國其他地方的實踐具有重要的啟示意義。

（一）理念引入：重視技能與崗位培訓的成人教育

北京市在正式推行終身教育政策之際，各級各類教育事業正致力于恢復正常秩序，為不斷加速的城市建設和城市化進程提供數量巨大的各行各業專業人才。因此，成人教育在終身教育政策化初期獲得了良好的發展契機。北京市即在成人教育領域提出，“以成人高、中等學校為龍頭，以各級各類文化技術培訓和繼續教育為重點的、基本上適應北京市經濟和社會發展需要的多種形式、多種規格、多渠道的辦學體系”[4]等政策目標。

在各種政策的大力扶持下，北京成人教育得到了長足發展。據統計，1999年，北京市有131所成人高等學校，其中67所獨立設置成人高校，23.78萬成人高校在校生（本科生49092人，專科生188695人）；成人中等專業學校106所，在校生60919人；成人中學25所，在校生5617人；成人技術培訓學校2689所，在校生225170人[5]。在這一階段，北京市成人教育也開始面臨愈來愈大的發展挑戰，適時地進一步向終身教育轉換并延伸，成為北京市教育政策制定的必然選擇。

（二）轉型拓展：以構建“學習型城市”為抓手創建終身教育體系

北京市為突破當時成人教育發展的瓶頸，把進一步發展的基本目標設定為構建終身教育體系，同時確定其主要途徑在于大力發展繼續教育、崗位培訓等各種形式的成人教育，即本質上強調成人教育的發展僅是終身教育的基礎。與此同時，受國際理念的影響，把目光轉向了學習型城市的構建，強調“促進終身學習”，“構建學習型城市”。

如“北京市教委2001年工作要點”提出：“加快教育信息化步伐，構建終身教育體系。積極促進終身教育，努力構建學習化社會。大力發展繼續教育、崗位培訓和其他各種形式的成人教育……建立和完善社區教育網絡，推進學習化社區試點。”2010年，北京市教育事業發展目標包括：率先構建起各級各類教育相互溝通、配套協調的現代教育體系；率先構建起終身學習和學習化社會的基本框架。

北京市之所以把構建終身教育體系的創想，直接與提倡建設“學習型城市”聯系在一起，主要是受國際理念的影響：1968年，哈欽斯出版《學習社會》，提出了“學習社會”的構想，即實現“一個所有社會成員都可以通過自我學習、自我實現而‘成其為人的社會，一個所有機構或制度都指向于幫助每個社會成員實現這一目的的社會”[6]；1972年，聯合國教科文組織發布《學會生存》，認為終身學習與學習社會是未來教育改革的重大目標[7]。在推動終身教育政策化的過程中，北京市將“學習型城市”作為方針理念與努力方向，提升了政策化力度，并與國際社會的先進理念接軌，縮短了與發達國家的距離；同時，又體現了構建“終身教育體系”這一國家戰略在北京市推廣的地域特色。

（三）地域特色：建設“學習之都”與構建終身教育體系的再落實

2007年4月，北京市總結了幾年來構建“學習型城市”的實踐經驗和成果，由市委市政府召開全市建設學習型城市工作會議，印發《關于大力推進首都學習型城市建設的決定》，提出建議“學習之都”的發展目標。

由此，北京市明晰了構建“學習型城市”的基本目標，即要通過“學習型城市”的建設，來帶動北京市城市建設的各項活動，并為城市建設培養人才、提高市民素養。換言之，北京市把“學習型城市”的構建視為政府為推動社會建設而應承擔的一種責任，終身教育應該是一國之國民的基本權利。與此同時，北京市將構建終身教育體系視為“學習型城市”建設的基礎予以大力推行，這成為北京市終身教育政策化的重要地方特色。如《關于大力推進首都學習型城市建設的決定》提出，構建各類教育相互溝通和相互銜接的終身教育體系；建立終身教育制度，要將終身教育和終身學習的思想貫穿到從幼兒教育到大學后繼續教育的各個層次、各個領域，努力提高學習者的學習能力、就業能力和可持續發展能力。

2013年10月21日，由教育部、聯合國教科文組織和北京市人民政府聯合舉辦的首屆國際學習型城市大會在北京召開，來自聯合國教科文組織102個成員國的近300名代表和200多名中國代表出席大會，大會通過了《建設學習型城市北京宣言——全民終身學習：城市的包容、繁榮與可持續發展》和《學習型城市主要特征》兩個文件，并由聯合國教科文組織正式發布。大會倡議：各國應堅持以人為本，滿足城市不同群體的學習需求，建設學習型社會；激發創造潛能，促進城市經濟、政治、文化、社會和生態文明協調發展；營造學習氛圍，促進不同文化、民族、階層之間的交流溝通、理解互信、文化認同；加強國際合作，推進交流互鑒，使學習型城市建設多姿多彩[8]。

學習型城市大會在北京的召開，表明了北京市終身教育政策實踐同國際先進理念的良好互動，以及北京市對“學習之都”這一目標規劃的特色創新與一以貫之的堅持。

三、北京終身教育政策的成效分析

從實踐成效來看，北京市將構建“學習型城市”與終身教育體系兩個目標放在一起并進行有效整合，且把“學習型城市”的構建先于終身教育體系的考量，是值得借鑒的。因為一個城市的整體構建要比一種體系的創建更為具體，而城市的構建包含體系的目標，也將更有利于加大對終身教育在政策層面上的支持力度，也更能激發出本土創造性。

相對于其他城市，北京市發展終身教育具備易受國家政策影響和積極引入國外政策經驗兩個獨特優勢，直接決定了北京市終身教育政策歷程的兩個特色：一是充分吸收了國際先進經驗，與國際接軌；二是積極響應國家政策趨勢，突出本土化特色。

結合國家政策與國際經驗，北京市把構建終身教育體系的設想置于“學習型城市”創建的目標之下，這樣一種思路與推進路徑，不僅可以使終身教育的發展能持續得到政府的有力支持，并且作為一個城市發展的一部分來整體考慮，將有機地把終身教育融入城市的各項發展目標之中，這就使得終身教育的發展更具生命力與中國本土特征。

需要指出的是，北京終身教育的政策推進雖然取得了一定成效，但因理論與實踐的融合問題，及長久以來各教育體系間的割裂，仍然使得終身教育資源無法得以有效整合，終身教育體系尚有待于整體架構。尤其是國家及地方層面終身教育立法的缺位，使得許多有效成果無法及時上升到法律層面，得不到法律的有效保障。凡此種種，表明終身教育的發展仍可謂任重而道遠，終身教育政策及其決策過程則更需要一個民主、開放與科學的機制，以保證在每一個發展與推進階段，政策都能發揮正確、有效的指引作用。而如何實現這一目標，又如何繼續推動并完成這一偉大理念的成功實踐，則需要在理論研究與政策實踐中有所突破。即在理論研究上，應對終身教育、終身學習、學習型社會及學分銀行等概念進一步厘清與辨明；在政策實踐上，首要途徑就是把政策上升為國家層面的立法或建立地方性法規，從立法角度協調和平衡各種利益關系，以實現終身教育資源有效整合。

四、地方實踐對我國終身教育政策的啟示

（一）推動終身教育立法迫在眉睫

隨著終身教育理念的不斷普及與深入，我國終身教育政策的制定與推行已進入瓶頸階段，面臨著的是更加復雜與艱巨的形勢與任務，雖然國家已經對此出臺了一些相關法律法規，但總起來說，條款內容多抽象化、形式化，仍然難以推行。哪怕是政策力度與投入極大的北京，也因為各教育體系間復雜的縱橫割裂，面臨著難以深入發展的瓶頸。而綜觀世界各國成功實施終身教育的經驗，都經歷了把終身教育抽象理念規范化、立法化的過程，因為只有使其具備強制性的法律約束，才有可能得以成功推進。如美國早在1976年就通過了《終身學習法》，法律規定在聯邦教育部設終身教育局；日本于1990年頒布《終身學習振興法》，并在文部省設立終身學習審議會；韓國亦于1998年8月頒布并實施《終身教育法》；我國臺灣地區則于2002年6月制定《終身學習法》，同時設立終身學習推展委員會。我國的終身教育立法實踐雖已在部分地區展開并取得一些顯著成效，但種種跡象表明，國家層面的終身教育立法仍然處于規劃之中，因此，要盡快把制定國家終身教育法提上議事日程。

（二）整合教育資源，打通教育渠道

北京市將構建終身教育體系視為構建“學習之都”的重要基石，其目的便是通過構建“人人皆學、時時可學、處處能學”的平臺，促進全民終身學習。換言之，平臺構建與資源整合已成為終身教育政策化的關鍵。在聯合國教科文組織出版的《學會生存——教育世界的今天和明天》一書中曾指出，“不要把教育的權力交給一個單獨的、垂直的、有等級的機構，使這種機構組成一個社會中的獨特團體。相反，所有的集體、協會、工聯、地方團體和中介組織都必須共同承擔起教育的責任”。隨著我國政府對教育重視程度的加強，對教育的投入亦逐年增加，但與教育發達國家相比，我國依然存在一定的差距。因此，政府若想在原本有限的教育資源條件下，有效推進終身教育，并實現建立學習型社會的目標，不僅要繼續加大對終身教育的財政投入，而且還要制定合理政策，充分整合和統籌現有的各種教育資源，以使其為構建終身教育體系發揮最大的作用。

（三）終身教育政策的分類試點與分步推廣

基于以上國家和地方的政策分析，就我國終身教育政策的制定而言，不可生搬硬套發達國家和地區成功的政策經驗，而是需要結合我國社會實際，包括政治、經濟、文化、教育發展水平、民眾需求及本國的以往經驗，來對終身教育政策進行新的創造與融入本土的實踐，這也是一個“接地氣”的本土化過程。而由此也才能最終探索出具有中國特色的終身教育政策體系。

參 考 文 獻

[1]吳遵民.中國成人教育會終結嗎？——新時期我國成人教育面臨的重大危機與挑戰[J].開放教育研究，2013（4）：20-25.

[2]國卉男.中國終身教育政策研究[D].上海：華東師范大學，2013.

[3]中國教育改革和發展綱要[EB/OL].[1993-2-13].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_177/200407/2484.html.

[4][5]北京市教育委員會，北京市國際交流協會.北京教育[R].1996：35-37.

[6]R. M. Hutchins. The Learning Society[M].New York： Frederick A. Praeger， 1968.

[7]聯合國教科文組織.學會生存——教育世界的今天和明天[M].華東師范大學比較教育研究所，譯.北京：教育科學出版社，1996：199-205.

[8]首屆國際學習型城市大會在北京舉行[2013-10-28].http：//www.bjedu.gov.cn/publish/portal0/tab103/info28970.htm.