探尋治理績效提升的突破點

楊雪冬

【摘要】 當下的地方政府創新處于新的起點上，面臨著升級轉型，應提高創新的規劃性，改進創新的協調性，增強創新的針對性，重視創新的可持續性。

【關鍵詞】 地方政府 創新 消極情緒 【中圖分類號】D630.3 【文獻標識碼】A

地方政府的履職，推動了國家治理績效的提高

地方政府是中國改革開放事業不斷取得新成就的重要力量。中國是一個內外部關系處于快速變革，治理問題層出不窮、復雜多樣的大國。在這樣的大國治理過程中，地方政府，尤其是基層政府處于國家-社會，中央-地方、國內-國際的三維關系之中，承擔著體現國家形象，貫徹國家意志，執行上級政策，反映社會訴求，直面各類矛盾的多重功能。然而，由于這些功能相互間存在著緊張關系，使得地方政府常常處于矛盾的焦點，成為社會輿論關注和批評的對象。盡管如此，各級地方政府的履職，推動了國家治理績效的提高和改進。尤其是地方政策在諸多政策領域的探索創新，在國家治理中發揮了實驗功能、示范效應、減震效應。

地方政府創新是隨著改革開放的深入不斷推進的。中共十八大的召開，可以視為標志著政府創新進入新階段。之所以這樣說，有兩個主要原因：一是十八大之后，確定了全面深化改革的總體目標，提出要完善中國特色社會主義，推進國家治理體系和治理能力現代化。這為地方政府創新設定了框架、目標和評價的原則；二是確定了頂層設計與摸著石頭過河相結合的改革創新基本原則，并且更加強調頂層設計下的試點探索、地方首創。這確定了地方政府創新要遵循的原則和采取的路徑。

需要警惕的三種消極情緒

當前，各級地方政府正在圍繞中央的精神和要求，調整自己的工作節奏和行為習慣，努力與中央保持步調一致。然而，面對復雜的經濟社會問題和各地差異化的具體情況，依然需要保持創新精神，堅持創造性地解決問題。如習近平總書記所說，對認識還不深入，但又必須推進的改革，要大膽探索、試點先行，發揮改革試點的偵察兵和先遣隊作用。

需要警惕三種消極情緒：一是畏難情緒。當下以及將來的改革必然觸及深層次制度因素和復雜利益關系。如李克強總理所說，觸動既得利益比觸動靈魂還難。一些領導干部見到問題繞著走，或者視若不見，或者有意無意地留給下任或者推給左鄰右舍，自己只求任內無事，平安落地。

二是等靠要情緒。將遵守政治紀律理解為等待上級明確指示，即便是可以在職權范圍內解決的問題，也要反復請示匯報，以求得到“尚方寶劍”。在解決問題的時候，把心思花在向上級要政策、要資源，而不是發揮主觀能動性，動員自身的資源，尋找自己的比較優勢。

三是厭惡創新的情緒。這是一種非常有毒害的情緒，會嚴重擾亂政治運行的環境，也會使一些地方政府的言行遠遠落后于社會的變化與要求。一些領導干部不僅自己沒有創新意識，還干擾和打壓下級干部的創新沖動，甚至堂而皇之地說制度已經完善，法制已經健全，創新沒有必要；有的領導干部對于上級的要求過度解釋，自我束縛。有的領導干部則缺乏創新能力，不知道如何探索和運用新方法新措施來解決不斷涌現的新問題。

政府創新的升級轉型

當下的地方政府創新處于新的起點上，面臨著升級轉型，應該在四個方面尋求突破：

首先，提高創新的規劃性。創新是由問題或危機驅動的，但并不等于說創新不能進行規劃。隨著治理問題的復雜化以及各項法律制度的不斷完善，更有必要提高創新的規劃性，這樣才能避免地方政府創新與制度框架之間產生沖突，充分發揮地方政府創新在制度改進過程中的實驗功能和知識積累功能，從而使散落在各地的創新，形成制度突破的合理。要提高地方政府創新的規劃性，地方決策者就要將頂層設計理念貫徹到自己的思想和行動中，既要充分了解國家的大政方針、政策走向，也要了解本地的實際情況、發展需求，提高對問題的分析能力和預判能力。

其次，改進創新的協調性。各地、各領域發展的不平衡，是激發創新的重要原因，但是創新要深入持續必須提高協調性，這樣才能更好地動員資源，克服制度性摩擦阻力。提高創新的協調性，要重點理順創新舉措與現有制度政策的關系，創新者與創新團隊的關系以及政府創新與社會接受程度的關系。目前，許多地方的創新之所以行之不遠，或者半路夭折，除了因為創新者的變化外，更根本的原因是，這些創新與制度環境缺乏耦合，沒有得到社會公眾的充分理解和支持。因此，要增強創新的協調性，就要更加重視地方政府與本地社會及上級政府之間的溝通。

第三，增強創新的針對性。創新的根本目的是解決問題。改革進入了深水區和攻堅期，容易的問題基本上都解決了，留下來的都是難題，硬骨頭，因此創新的針對性更加重要。固然，這需要攻堅克難的勇氣和精神，更要有科學的態度與方法。而科學分類，區別對待就是重要的方法。習近平總書記曾經說，改革要區分情況、分類推進。對于方向明、見效快的改革，要加快推進；對涉及面廣、需要中央決策的改革，要加快研究提出方案，制訂具體改革策略，全面統籌和審定后，適時推進；對于認識還不深入，但必須推進的改革，要大膽探索、試點先行；對需要推進的制度性建設，需要修改完善的法律，要加強研究、盡快啟動。

第四，重視創新的可持續性。創新是問題導向的，但是解決問題方式是多樣的，以至于一些地方采取的是不惜代價的方法，將創新視為政績工程。正如恩施市委書記說的那樣，“經常以一俊遮百丑、傷其十指不如斷其一指為‘成功秘訣。安排基層做一些盆景、微縮景觀” 。這樣做，雖然能夠短時間內創造出漂亮的樣本、樹立起光彩的模范，但往往難以維持，因人事變化而“人亡政息”。要增強創新的可持續性，除了要對創新進行科學設計外，還要重視創新的投入-產出，尤其是要擴大創新的社會基礎，凝聚更廣的社會共識。

（作者為中央編譯局研究員）

【參考文獻】

①《習近平關于全面深化改革論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2014年05月28日版。

責編/馬靜 美編/于珊