積極開(kāi)展?jié)摿υu(píng)價(jià)，提升宜耕后備資源利用效率

劉進(jìn)

近年來(lái)宜耕后備資源開(kāi)發(fā)壓力加大，開(kāi)發(fā)規(guī)范化、有序化、科學(xué)化的要求日益提升。該文以大連瓦房店市為例，從進(jìn)行宜耕后備資源潛力評(píng)價(jià)入手，通過(guò)選取合適的評(píng)價(jià)因子和指標(biāo)、計(jì)算各村綜合得分、對(duì)各村劃分潛力等級(jí)等步驟，得到潛力評(píng)價(jià)的結(jié)論，并以此為基礎(chǔ)提出三點(diǎn)措施，以期提升宜耕后備資源開(kāi)發(fā)潛力評(píng)價(jià)的質(zhì)量，指導(dǎo)開(kāi)發(fā)工作的進(jìn)行。

一、 問(wèn)題的提出

人口快速增長(zhǎng)，土地供需矛盾日益突出。近年來(lái)，瓦房店市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況得到長(zhǎng)足的發(fā)展，最突出的表現(xiàn)是人口的快速增長(zhǎng)。隨著人口總量的增加和食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化，保障糧食安全的耕地需求量進(jìn)一步加大；促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，保障生態(tài)安全對(duì)耕地在發(fā)揮生態(tài)功能上的需求也日益增加[1]；經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展，各項(xiàng)建設(shè)占用耕地的需求將不斷增長(zhǎng)；丘陵的地形特點(diǎn)決定了十分有限的耕地后備資源在生態(tài)環(huán)境脆弱的背景下難以開(kāi)發(fā)利用，加劇了未來(lái)瓦房店市耕地資源的供需矛盾。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求旺盛，耕地保護(hù)的形式更加嚴(yán)峻。在大連市全域城市化和新型工業(yè)化的背景下，基礎(chǔ)建設(shè)投資的加大拉動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，鐵路、水利設(shè)施等大批的工程建設(shè)占用了大量耕地，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，規(guī)模不斷擴(kuò)大的非農(nóng)建設(shè)用地不可避免仍將繼續(xù)占用較大量的土地，再加上生態(tài)退耕，瓦房店市的耕地?cái)?shù)量將大大減少，土地資源短缺和不合理利用已成為制約經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素，耕地保護(hù)的形式日益嚴(yán)峻。

未利用地?cái)?shù)量較少，宜耕后備資源嚴(yán)重不足。瓦房店市未利用地?cái)?shù)量為545平方公里，占瓦房店市土地總面積的16.34%，主要是其它草地、灘涂等地類(lèi)。未利用地開(kāi)發(fā)受自然、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)等條件制約較大，適宜開(kāi)發(fā)為耕地的其它草地、鹽堿地等后備土地資源數(shù)量較少、開(kāi)發(fā)難度大，這對(duì)瓦房店市宜耕后備資源的管理和使用提出了更高的要求，厘清區(qū)域內(nèi)宜耕后備資源的數(shù)量及分布情況成為迫切的需求。

二、 潛力評(píng)價(jià)的要點(diǎn)

選取合適的評(píng)價(jià)指標(biāo)。適宜開(kāi)發(fā)土地資源的規(guī)模決定了土地開(kāi)發(fā)可新增土地利用空間的規(guī)模，也反映了土地開(kāi)發(fā)擴(kuò)展土地利用的絕對(duì)潛力，應(yīng)作為土地開(kāi)發(fā)潛力重要的評(píng)價(jià)指標(biāo)。瓦房店市地貌以丘陵山地為主，地形坡度是土地開(kāi)發(fā)重要的制約條件，淡水資源和土壤環(huán)境對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也有重要影響。故本次評(píng)價(jià)的自然影響因子最終確定為適宜開(kāi)發(fā)規(guī)模、地形坡度、灌溉條件和土壤條件 [2、3]。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響因子主要是經(jīng)濟(jì)效益，土地開(kāi)發(fā)需要充分考慮經(jīng)濟(jì)效益，而土地開(kāi)發(fā)投資的靜態(tài)回收期恰是衡量經(jīng)濟(jì)效益的最簡(jiǎn)便方法。由此構(gòu)建了土地開(kāi)發(fā)潛力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

考慮到土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)性作用，建設(shè)用地管制區(qū)類(lèi)型指標(biāo)在本次評(píng)價(jià)中采用“一票否決”的方式，即所有在允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)內(nèi)的未利用地全部不予考慮，僅分析限制建設(shè)區(qū)內(nèi)的未利用地。

計(jì)算各村綜合得分。按照上文選取的指標(biāo)，對(duì)各村分別進(jìn)行打分。為了方便計(jì)算，打分過(guò)程采用分級(jí)評(píng)分法。即不直接使用指標(biāo)的數(shù)據(jù)，而是將指標(biāo)數(shù)據(jù)劃分若干區(qū)間，并通過(guò)特爾斐法對(duì)區(qū)間分別設(shè)計(jì)得分[4]，按照某村某項(xiàng)指標(biāo)值所在區(qū)間對(duì)應(yīng)的得分確定其得分。將每個(gè)村的“各科得分”和指標(biāo)權(quán)重相乘，并將每個(gè)村的得分與指標(biāo)權(quán)重的乘積相加，最后得到各村的綜合得分。

劃分各村潛力等級(jí)。根據(jù)評(píng)價(jià)單元的限制因子及綜合分值的頻率分布曲線，劃分未利用地適宜等級(jí)界限。該文原載于中國(guó)社會(huì)科學(xué)院文獻(xiàn)信息中心主辦的《環(huán)球市場(chǎng)信息導(dǎo)報(bào)》雜志http：//www.ems86.com

總第547期2014年第15期-----轉(zhuǎn)載須注名來(lái)源將綜合分值在標(biāo)準(zhǔn)值以上的村匯總，即得到瓦房店市宜耕后備資源數(shù)量。

對(duì)各村的綜合得分進(jìn)行排序，并以一定標(biāo)準(zhǔn)劃分級(jí)別。其中級(jí)別最高的作為一級(jí)潛力區(qū)，其土地質(zhì)量最高，最適合開(kāi)發(fā)成為耕地，在進(jìn)行土地整治和耕地開(kāi)墾時(shí)可優(yōu)先考慮對(duì)其開(kāi)發(fā)；其次是二級(jí)潛力區(qū)，其土地質(zhì)量較好，比較適合開(kāi)發(fā)成為耕地，可在一級(jí)潛力區(qū)消耗完畢后進(jìn)行開(kāi)發(fā)；剩下部分為三級(jí)潛力區(qū)，土地質(zhì)量較差，開(kāi)發(fā)新增耕地效率較低，不宜優(yōu)先開(kāi)發(fā)。

三、 結(jié)論與討論

研究結(jié)論。根據(jù)上述評(píng)價(jià)結(jié)果，瓦房店市宜耕后備資源其總面積為1396公頃，主要分布在三臺(tái)滿族鄉(xiāng)、謝屯鎮(zhèn)、趙屯鄉(xiāng)、九龍街道等鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其中一級(jí)潛力區(qū)面積為390公頃，集中分布在謝屯鎮(zhèn)、復(fù)州灣鎮(zhèn)、三臺(tái)滿族鄉(xiāng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)；二級(jí)潛力區(qū)面積共有478公頃，主要分布在三臺(tái)滿族鄉(xiāng)、趙屯鄉(xiāng)、仙浴灣鎮(zhèn)、謝屯鎮(zhèn)等；三級(jí)潛力區(qū)面積為529公頃，在全市均有分布，以趙屯鄉(xiāng)、九龍街道、太陽(yáng)街道、永寧鎮(zhèn)居多。

總量匱乏，且質(zhì)量差異大。瓦房店市宜耕后備資源總體比較匱乏，僅占瓦房店市未利用地總面積的2.56%。宜耕后備資源的質(zhì)量差異很大，條件優(yōu)越，開(kāi)發(fā)后可以形成優(yōu)質(zhì)耕地的數(shù)量稀少，一級(jí)潛力區(qū)僅占宜耕后備資源總規(guī)模的27.90%，二級(jí)潛力區(qū)占宜耕后備資源總規(guī)模的34.20%，適宜性較差的三級(jí)潛力區(qū)則占到總規(guī)模的37.89%。

分布不均衡。宜耕后備資源集中與少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其中宜耕后備資源較多的三臺(tái)滿族鄉(xiāng)、謝屯鎮(zhèn)、趙屯鄉(xiāng)、九龍街道、仙浴灣鎮(zhèn)、太陽(yáng)街道、炮臺(tái)鎮(zhèn)和復(fù)州灣鎮(zhèn)等八鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有宜耕后備資源844公頃，占宜耕后備資源總規(guī)模的60.43%，數(shù)量最少的八個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的宜耕后備資源共有89公頃，僅占宜耕后備資源總規(guī)模的6.36%。

四、 對(duì)策與建議

為了緩解用地困境，保障糧食安全，更好地指導(dǎo)宜耕后備資源開(kāi)發(fā)工作，使宜耕后備資源開(kāi)發(fā)走向規(guī)范化、有序化、科學(xué)化，減少實(shí)際操作的主觀隨意性，應(yīng)該以宜耕后備資源潛力評(píng)價(jià)為依據(jù)，各地需因地制宜地進(jìn)行宜耕后備資源開(kāi)發(fā)潛力評(píng)價(jià)。

建立行政保障制度。宜耕后備資源潛力評(píng)價(jià)意義重大，且具備專業(yè)性強(qiáng)，牽涉較廣，需要搜集多方面資料，運(yùn)用多種專業(yè)知識(shí)等特點(diǎn)，對(duì)組織和管理提出了較高的要求，僅依靠單個(gè)部門(mén)很難能順利完成評(píng)價(jià)過(guò)程。可建立起以國(guó)土主管部門(mén)牽頭，各級(jí)政府代表、技術(shù)專家和群眾代表多方參與的行政保障制度，確保資料收集和技術(shù)支持。

改進(jìn)潛力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。由于影響因子對(duì)潛力作用巨大，參評(píng)因子的選擇往往會(huì)對(duì)宜耕后備資源潛力評(píng)價(jià)的結(jié)果有巨大影響。因此選擇合適的參評(píng)因子對(duì)潛力評(píng)價(jià)的科學(xué)性至關(guān)重要。本文采用的評(píng)價(jià)因子對(duì)宜耕未利用地的潛力存在比較明顯的影響，能反映宜耕未利用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)的內(nèi)在和外部需求，較為合理地體現(xiàn)出了宜耕后備資源的潛力狀況。但是具體評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇并非完美，在參評(píng)因子的指標(biāo)選取方面，可以考慮更進(jìn)一步的細(xì)化，構(gòu)建更加科學(xué)合理的指標(biāo)體系。

選擇廣泛全面的專家團(tuán)隊(duì)。在確定各指標(biāo)的權(quán)重及指標(biāo)分級(jí)設(shè)計(jì)得分時(shí)均采用了特爾斐法，即專家打分法進(jìn)行判斷。該方法使多位專家在互不協(xié)商的情況下對(duì)某一項(xiàng)指標(biāo)的重要性程度達(dá)成一致看法的方法，具有方便、準(zhǔn)確等多種優(yōu)點(diǎn)，但也存在專家數(shù)量和質(zhì)量方面的要求[4]。由于各指標(biāo)權(quán)重及指標(biāo)分級(jí)設(shè)計(jì)得分均為潛力評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，因此提高專家打分的質(zhì)量意義重大。可考慮增加專家數(shù)量，并且除了土地部門(mén)，還應(yīng)增加政府、農(nóng)業(yè)、工程、環(huán)保等部門(mén)的專家，以此提高專家打分的客觀性和準(zhǔn)確性。

（作者單位：大連市國(guó)土資源發(fā)展研究中心）