社會管理創新視閾下的網絡治理創新

楊鴻雁

摘 要：近年來，我國的網絡空間存在著負面事件頻發，法律引導和保障作用不強，現行管理體制存在明顯弊端，管理技術落后等問題。本文認為，要解決這些問題，就要按照黨的十八屆三中全會提出的“積極利用、科學發展、依法管理、確保安全”的十六字方針，加強管理理念的人本化創新，加強法律制度的完善化創新，加強網絡管理體制、機制的深度化創新和網絡管理制度的廣度化創新以及信息技術的高端化創新。建立具有時代特征和中國特色，集樹立正確理念、完善法制保障、加強管理創新和技術支撐四位一體的網絡治理體系，以確保我國由網絡大國向網絡強國邁進。

關 鍵 詞：社會管理；網絡治理；創新

中圖分類號：C916.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）10-0059-06

社會管理創新是指在現有的條件下，根據社會發展態勢和運行規律，運用相關理念、思想、技術、方法等，優化傳統的管理模式，構建新的管理機制，實現社會管理新目標的過程。網絡治理作為社會管理創新的子系統，既是創新社會管理的重要內容，也是創新社會管理的必要手段。同時，利用社會管理創新的核心理念和思想指導并推進網絡治理工作，也是網絡治理創新的重要途徑。

2014年2月27日，由習近平擔任組長，李克強、劉云山任副組長的中央網絡安全和信息化領導小組的成立，充分表明網絡安全、信息化與全面深化改革及國家安全一樣， 被黨中央視作關乎國家未來發展全局的重大課題，宣示了與兩個百年目標同步的建設網絡強國的決心。網絡安全是網絡治理的重要任務和目標之一，網絡治理能夠為信息化提供環境安全保障，因此，加強網絡治理對建設網絡強國具有極大的促進作用，它將貫穿于網絡強國建設的整個過程。

一、網絡治理面臨的問題

（一）網絡空間負面事件頻發

最近幾年，網絡空間充滿了“火藥味”。從“圍觀”、“打醬油”到“圍攻”、“人肉搜索”、“網絡謠言”，對黨、國家、政治體制、國民性格等的批評聲音不絕于耳，各種人身攻擊、個人誹謗甚至政治謠言頻現。一些線下中規中矩的“上班族”、“白領”到了網上完全變成了另外一個人，時常在網上發泄不滿情緒。2013年9月9日，最高人民法院和最高人民檢察院（以下簡稱“兩高”）針對利用網絡信息實施誹謗等刑事案件作出了司法解釋，旨在打擊網絡誹謗犯罪。一時間，曾經轉發過“秦火火”熱帖的網絡大V紛紛刪帖，某微博名人因嫖娼被抓后出現的“陰謀論”、“侵犯個人隱私論”等聲音也逐漸減弱。網絡輿論環境整治工作取得了顯著成效。但是，在對依法懲治網絡犯罪行為表示支持的同時，不少網民擔心網絡活力是否會被“壓”下去，問題又轉向了“互聯網輿論正在收緊嗎？”等問題。可見，網絡空間與傳統媒體兩個輿論場“溫差”之大。網絡空間與傳統輿論場的“溫差”和“錯位”使不少人“暈了頭”，網上謠言沖亂了真實信息，使很多人大到對黨和政府的信任、中到對社會現象的是非、小到對生活信息的真偽，都產生了疑慮。[1]

（二）法律引導和保障作用不強

首先，網絡立法缺乏長遠考慮。“一事一治”、“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，網絡立法的進展僅是對原有制度進行修修補補，這種狀態使相關部門在網絡虛擬社會危機管理中顯得很被動。如從2011年“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故起，“秦火火”開始第一次造謠，直至2013年8月20日， “秦火火”等人因制造“網絡謠言”被警方刑拘，期間共計兩年，他不但利用謠言攻擊鐵道部，還將矛頭對準紅十字會以及羅援將軍、張海迪等名人甚至已故的雷鋒，給意識形態領域帶來了一定程度的混亂。

其次，立法體系不完善。目前，我國立法遠遠滯后于網絡信息技術的發展。主要體現在：一是對網絡立法重視不夠。沒有一部統一的法律，缺乏堅實的網絡法理研究支撐。二是立法主體不統一，缺乏整體規劃、可操作性較差，更缺乏與國際慣例接軌的兼容性。[2]

第三，執法形式滯后。網絡執法活動與傳統執法活動相比，在內容、形式、方法上均呈現出明顯差異。這是因為：一是網絡違法犯罪活動作案時間短，極少留下作案痕跡，這就增大了對犯罪嫌疑人的追查難度。二是網絡空間違法犯罪活動往往具有跨地區、跨國界、跨時間作案的特點，其犯罪行為發生地與造成損失地往往不在同一個地方，超越了現實社會中的地域管轄范圍，在一定程度上增大了執法難度。三是租用國外服務器來逃避本國公安機關的監管，導致地方政府雖然掌握某些團伙的網絡違法犯罪證據，但無法從根源上徹底將其鏟除。

（三）現行管理體制存在弊端

首先，部門管理“錯位”。由于歷史原因，我國網絡管理體制形成了“九龍治水”的管理格局，政府網絡管理涉及工信、公安、工商等多個部門。從管理學角度看，如果政府職能部門之間尚未形成有效、完備的溝通協調機制，且又按照各自分工和權屬各司其政，以線性管理和多頭管理模式來運作，就會導致職能分工不明確、職責設置重復、推諉或爭權等現象。現在，“多頭管理”、“各自為戰”已成為網絡管理不力，各類問題屢屢發生的重要原因之一。如2001年4月，信息產業部、公安部、文化部、國家工商行政管理局聯合發布了《互聯網上網服務營業場所管理辦法》（以下簡稱《辦法》），該《辦法》規定，網吧由信息產業、公安、文化、工商四家部門實施管理，每個部門都有對網吧發放行政許可證的權力，并規定信息產業部是網吧管理的主要責任人。但在現實監管過程中我們發現，信息產業部在網吧開業初期頒發營業許可證后就基本失去了對網吧實施監管的功能，反而是公安機關出于打擊網絡違法犯罪行為的需求而成為網吧的實際監管責任人，造成了主要監管責任人極少實施監管工作，次要監管責任人越權實施監管的局面。[3]筆者曾經就“未成年人網吧上網應該由什么部門管的問題”做過社會調查，有的說是“文化部門”，有的說是“公安部門”，有的說兩家都管，莫衷一是。

其次，行業管理不規范。以最近幾年讓人不勝其煩的垃圾短息為例，《焦點訪談》中關注的“垃圾短信哪里來？”道出了其中的秘密。非法產品群發器的暢銷無阻是垃圾短信泛濫的一個原因，超過三分之二的垃圾短信其實都是“移動、聯通、電信”三大電信運營商自己發送的。群發短信已經成為包括詐騙、招嫖以及謠言等垃圾信息傳播、寄生的通道。工業和信息化產業部曾多次發文，要求開展垃圾短信整治工作，而移動、聯通、電信等三大電信運營商也曾簽署治理垃圾短信的相關協議，專項整治垃圾短信。然而，雖然三大運營商都公布了垃圾短信投訴電話，但這些投訴電話幾乎都形同虛設。

第三，跨區域協調機制不健全。一是跨區域應急管理與合作機制不健全。由于跨區域的網絡違法犯罪活動具有突發性和危害性大等特點，客觀上要求政府間實現跨區域協調管理機制以應對虛擬社會管理中可能出現的情況。但現實情況恰恰與此相反，我國在長期“條塊分割，各司其政”的指導思想下形成的應急管理體制缺乏跨區域協調管理的整體性，為跨區域協調機制的運行與構建帶來了種種障礙。二是跨區域應急指揮協調與組織體系不健全，錯失了應對網絡危機事件的最佳黃金時間。三是跨區域應急聯合行動機制建設滯后。由于缺乏跨區域協調中的問責機制，所以，當出現虛擬社會突發事件時，地方政府間往往會互相推諉，導致政府整體危機管理水平下降，與此同時，受災地區的風險卻是成倍增長。[4]

（四）管理技術落后

由于互聯網的核心技術掌握在西方發達國家手中，這就使得我們的管理技術存在盲區，也影響了管理效果。而且計算機網絡技術高速發展，知識更新速度快，新技術層出不窮，防火墻剛剛升級，“翻墻”技術便隨后更新。與此同時，網絡技術的迅猛發展又使得網絡犯罪的手段和逃避偵查的手段越來越隱蔽，導致管理難度與日俱增。就二、三線城市而言，既缺乏對新技術的自主研發能力，又不能及時更新網絡管理專用設備和技術手段，因此，管理技術無法發揮更大的作用。

二、網絡治理的基本對策

互聯網是一把雙刃劍，在給人們帶來便利的同時，也給社會管理帶來了新的挑戰。2014年2月27日，習近平總書記在中央網絡安全和信息化領導小組首次會議上強調：“沒有網絡安全就沒有國家安全，沒有信息化就沒有現代化。建設網絡強國，要有自己的技術，有過硬的技術；要有豐富全面的信息服務，繁榮發展的網絡文化；要有良好的信息基礎設施，形成實力雄厚的信息經濟；要有高素質的網絡安全和信息化人才隊伍；要積極開展雙邊、多邊的互聯網國際交流合作。”這是黨的社會管理創新理論在網絡治理領域的重要體現，也為網絡治理指明了方向。

（一）加強管理理念的人本化創新是網絡治理的重要基礎

觀念創新是社會管理創新的核心。在現實社會中，管理模式往往是單向的、剛性的，帶有強制的色彩。黨的十八屆三中全會提出了“社會治理”的新概念。從“管理”到“治理”，雖一字之差卻體現了我黨治國理念的新變化、新要求、新跨越。因此，網絡治理在遵循社會發展規律的同時，要遵照“積極利用、科學發展、依法管理、確保安全”的方針，寓管理于服務，樹立以人為本的理念。

首先，對網絡重視而不忽視。 一是只做不說等于沒做。在全媒體時代，人人手持麥克風，各個都有發言權，你不說別人就要說，而且“不說等于有鬼，沉默等于默認”。[5]故此政府應該多做善說。二是關注互聯網這一言論要地。據國家互聯網絡信息中心統計報告顯示，截至2013年12月，中國網民規模達6.18億，手機用戶超過12億。如果每一個網民發布一條微博、微信，就能匯成言論的海洋。三是要把網絡建設成對內引導輿論方向的陣地，對外宣傳本土文化、提升國際影響力和話語權的平臺，“積極利用、科學發展”。

其次，對網絡善待而不壓制。要把互聯網看成執政黨治國理政的巨大資源，政府聯系群眾的大廣場，公眾教育自己的大課堂。[6]例如：2011年7·23甬溫線動車追尾事故發生26小時后，官方才舉行新聞發布會，發言人倉促登場，且沒有一個得力的團隊在后臺做支撐；發言人因站位錯位，回答記者現場提問時語出雷人，導致網絡輿論嘩然。又如：2013年12月2日，發生“外國小伙扶摔倒中國大媽疑似遭訛詐”事件。10小時后北京市公安局官方微博發布“老外撞人”事件情況通報，還原了事實真相，輿情就此逐漸平息。這兩個案例說明，態度不同，結果迥異。它告訴我們，對于網絡不實信息要在第一時間加以澄清，要滿足公眾了解真相的需求，學會用正確的輿論引導，改壓制為善待，變封堵為疏導，“讓媒體說話，天不會塌下來”。[7]

第三，對網絡規范而不放任。一是對故意制造、傳播謠言，網絡詐騙，有償刪帖的行為，要嚴厲打擊，形成產業鏈的要堅決斬斷。刑拘“秦火火”， 逮捕云南“邊民”，查處北京“口碑”公司的警示意義就在于此。二是媒體報道要把握好尺度。即便是政府有某些應對不當之處，也要采取善意批評、理性建議等方式，而絕非憤世嫉俗的丑化與損害，要與政府共同營造有利于政府行政、緩和社會矛盾的環境。三是網民行使個人權利必須依照道德和法律標準行事，自覺凈化網絡環境。四是對網絡謠言的治理不僅不會使網絡輿論場“失聲”，反而會廓清網絡輿論場的迷霧。普通網民不要擔心網絡輿論場因“治謠”而失去活力，相反，這樣做會保證網民言論渠道的暢通。

（二）加強法律制度的完善化創新是網絡治理的根本保障

首先，完善網絡法律體系，加固制度防火墻。法律制度是行業自律失靈、監管主體空位、管理主體缺失的最后屏障，是維護道德底線的硬支撐。頂層制度設計的好壞直接關系到網絡的發展。 所以，筆者建議相關部門應制定一部完善的、操作強的網絡管理法，跳出“一事一治”的怪圈。同時對網絡未來發展給予高度關注，出現新問題要及時應對并盡快上升到制度層面，確保執法部門依法管理。

其次，嚴格執法，打擊網絡犯罪。要開展區域間聯合執法，“開展雙邊、多邊的互聯網國際交流合作”，但這需要有頂層設計和法律保障。更重要的是嚴格執法不能只刮一陣風，要建立和完善長效監督管理機制，常抓不懈。2013年9月9日“兩高”司法解釋出臺，執行的效率可謂雷厲風行，打擊了“薛蠻子”、“秦火火”、“立二拆四”等一批違法的網絡大V，使虛擬社會的混亂狀態開始逐步轉變。由此可見，只要執法能持之以恒，就能解決執法環節中“管不了，管不好”的問題。

（三）加強網絡管理體制、機制的深度化創新是網絡治理的不竭動力

管理體制、運行機制、管理制度創新是社會管理創新的核心內容，加快形成“源頭治理、動態管理、應急處置”相結合的社會管理機制是社會管理創新的核心任務，“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化” 是全面深化改革的總目標，也是社會管理創新的目標。對網絡治理而言，就是要推進網絡治理體系和網絡治理能力現代化。

首先，要加強日常網絡運行管理機構創新，整合地方網絡管理資源。在深化改革的攻堅期，要逐步打破地方各部門之間的界線，重新整合資源，將各部門網絡管理職能納入到統一的“新機構”中，形成新的運行機制。即由中央網絡安全和信息化領導小組統一指揮，從日常網絡管理服務到打擊網絡犯罪，從形式內容到技術安全等，由“新機構”統一管理，實現對網絡各方面、各環節的無縫管理， 提高國家網絡治理的整體水平。這樣，才能徹底解決“多頭管理、職能交叉、權責不一、效率不高”帶來的“管不住和管不好”的問題。

其次，加強網絡輿情管理機制創新。一是建立和創新網絡輿情預警機制。面對互聯網上的海量信息，應建立網絡輿情中心自動監測分析系統和互聯網輿情控制分析平臺。要建立輿情研判機制，對收集的輿情信息及時分析研判，排除虛假信息，抓住輿情的本質。[8]二是要建立和創新網絡輿情引導機制。各級政府要加強政務微博、政務微信、QQ群等時效性強的政務信息公開渠道建設；加強新聞發言人和信息網評員隊伍建設，提高輿論引導能力和水平；及時引導輿論，營造文明理性的網絡輿論環境。三是要建立和創新網絡應急處置機制。即建立由網絡信息中心、宣傳、公安等相關職能部門各司其職的網上突發事件和群體性事件應急處置機制。四是加強高素質的網絡安全和信息化人才隊伍建設。

第三，把機制、制度、領導小組、隊伍作為子系統和要素整合成為一個有機整體。即把網絡輿情預警機制、網絡輿情引導機制、應急處置機制、日常網絡運行管理機制、發言人制度、高素質的隊伍、網絡安全和信息化領導小組整合成一個有機整體。按照“發現、研判、告知、口徑、發布、引導、管帖、刪帖、評估”九步法運行。這種設計有利于把技術、隊伍和機制有效地結合起來，能夠做到對網上炒作苗頭第一時間發聲，對網上熱點問題第一時間回應，對網上不實信息第一時間澄清，對網上串聯煽動和制造謠言第一時間封堵。在虛擬社會中把矛盾化解在基層、化解在萌芽狀態，預防“塔西佗陷阱”的產生。

（四）加強網絡管理制度的廣度化創新是網絡治理的重要保證

首先，實行信息網絡實名登記制度。虛擬空間雖然有“虛的一面”，但誰都無法否認它與現實存在著某些必然的聯系。網絡實名制和匿名制各有利弊，且二者呈負相關。毋庸置疑，目前，網絡實名制比匿名制更有利于我國經濟社會的發展。 一是實名制對信息的依法使用、安全保護發揮了一定的保障作用。因為許多刑事犯罪都是以非法獲取國家和個人的信息為前提的，所以，嚴厲打擊針對網絡信息的各種犯罪，將是實名制實施后的重要任務。應該把打擊網絡信息犯罪提升到國家信息安全的戰略高度，嚴格禁止和嚴厲打擊對網上和網下個人信息的倒買倒賣、非法獲取等犯罪，不僅能夠為從源頭上防止其它刑事犯罪奠定良好基礎，也會對個人私權利的保護有極大的益處。二是言論自由度的閾值及其未來在四維空間的變化規律是需要政府和理論界認真研究的課題。

其次，建立信用信息平臺和政務誠信制度。建立信用信息平臺和政務誠信制度具有重大的現實意義。借用這個平臺可以建立一個關于網絡信用體系和誠信制度的子系統，由政府和社會全員共同參與。以此為契機，建立具有時代特征、中國特色的信用懲戒和激勵機制，進而推進我國的誠信體系建設。

第三，建立網站和內容分級、分類制度。習近平總書記指出：“建設網絡強國，要有豐富全面的信息服務，繁榮發展的網絡文化。”《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》的出臺，標志著一個百家爭鳴時代的到來。文化繁榮的進程中必然有不同思想的相互碰撞。在建設網絡實名制、信用信息平臺、誠信制度的基礎上，建立科學、完備的分級制度是完全可行的，對保護青少年成長也是非常必要的，其更有利于對網絡實施監督和管理。

（五）加強信息技術的高端化創新是網絡治理的強力支撐

創新是一個民族進步的靈魂，是國家興旺發達的不竭動力，技術創新也是社會管理創新核心思想的應有之意。沒有高端化的信息技術，就沒有網絡安全，“沒有網絡安全就沒有國家安全”，而“沒有信息化就沒有現代化”。因此，習近平總書記強調：“建設網絡強國，要有自己的技術，有過硬的技術。”所以，應加強技術創新，把信息技術不斷高端化作為國家網絡治理體系和網絡治理能力現代化的強力支撐。

首先，做好信息安全、核心技術、產品安全檢查工作。一是要對國外進口技術和產品以及新技術、新產品、新業務進行漏洞分析，提升安全隱患的發現能力，促進漏洞信息共享。建立進口重大信息技術、產品及服務的安全檢測與審核制度，對進口技術和產品安全進行風險評估。逐步實現核心技術產品的國產化替代，真正實現“以我為主，自主可控”。二是加強關鍵信息基礎設施安全防護工作。進一步完善等級保護制度和標準，繼續做好等級保護定級工作，根據系統等級和面臨的風險，有針對性地加強管理和技術防護。

其次，信息領域核心技術和產品應以國產化為重要方向，以最終實現國產化為目標。一是加大對云計算、物聯網、移動互聯網、下一代互聯網等新興技術研發的資金投入力度，加強核心技術攻關，提高我國對新興技術的掌控能力，形成擁有自主知識產權的安全產業鏈條。二是加快對網絡防護、入侵檢測、身份管理等信息安全關鍵技術的研發并與新興技術結合起來，提高新興技術在應用過程中的安全防護能力。如在基于PKI體系的電子認證技術基礎上，研發應用于云計算、移動互聯網等新興技術上的身份管理等安全防護技術。三是建立新興技術的信息安全預警機制，成立專門機構對新興技術的信息安全隱患進行分析和研究，并為公眾提供相關技術的使用指南或標準。對于關鍵領域或部門應出臺強制性標準或規定，限制新興技術的使用方式和范圍，如國家應如何對掌控大量經濟、地理等關鍵領域數據的企業進行管控，限制其對相關數據的使用權限和范圍等。[9]四是出臺支持企業長遠發展的政策，使其成為技術創新、信息產業發展和維護網絡安全的主體。通過建立新的機制，實現優勢互補、融合發展。制定全面的信息技術、網絡技術研究發展戰略，下大氣力解決科研成果轉化問題。五是成立專門的信息安全研發機構，在全球范圍內吸納精英人才，以研發下一代互聯網和無線互聯網的大量相關技術為抓手，加大對網絡技術的研發力度，與企業主體形成互補之勢，逐步提升對高端信息技術的研究能力。

【參考文獻】

[1]若英.我國互聯網輿論正在收緊嗎？[J].紅旗文稿，2013，（18）.

[2][3]焦瑞強.網絡虛擬社會公共安全管理與創新[D].長春工業大學碩士論文，2012.

[4]張林.我國虛擬社會管理研究[D].湖南師范大學碩士論文，2012.

[5][6][7]武和平.打開天窗說亮話——新聞發言人眼中的突發事件[M].人民出版社，2012.

[8]張春華.網絡輿情社會學的闡釋[M].社會科學文獻出版社，2012.

[9]信息安全研究所.2013年我國信息安全發展形勢展望及對策建議[EB/OL].http：//news.ccidnet.com/art/1032/20130506/4911399_2.html，2013-05-06.

（責任編輯：高 靜）