把飯碗牢牢端在自己手里對2014年中央一號文件關注糧食問題的解讀

文|孔祥智 中國人民大學農業與農村發展學院副院長

在實現糧食“十連增”之后，2014年中央一號文件依然高度關注糧食問題，這是中央高層對國際國內形勢的準確把握和戰略遠見，就是要把飯碗牢牢端在自己手里。過去10年，盡管我們取得了歷史上極少見的糧食總產量連續增長，但也應該看到，除了少數年份外，大部分年份都是需求大于供給，糧食進口數量也年年增加，糧食供求依然是緊平衡。這說明我國糧食的供求形勢是嚴峻的，必須把糧食安全提高到國家戰略的高度，擺在農業現代化的首要位置。

完善糧食等重要農產品價格形成機制

確保糧食安全，必須進一步完善糧食等重要農產品價格形成機制。2004年以來，國家逐步對水稻和小麥按照最低收購價格進行托市收購，對玉米、大豆、油菜籽等重要農產品實行臨時收儲，實際上把三大主糧都納入了國家保護價收購的范圍。這就造成了10年來糧食價格只升不降，市場機制發揮作用的空間被大大壓縮；壓縮了其他農產品種植面積（如大豆、小雜糧等），延緩了農業結構調整的進程。不僅如此，連續10年的價格上漲，已經使我國三大主糧已經達到或超過國際市場價格，2013年9月玉米、小麥、大米的國內外比價達到1.16︰1、0.99︰1、1.24︰1，已經完全失去了國際市場競爭力。因此，不管學術界還是政策界都傾斜于對改革當前的最低收購價格制度。

按照一號文件的要求，“繼續堅持市場定價原則，探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，逐步建立農產品目標價格制度，在市場價格過高時補貼低收入消費者，在市場價格低于目標價格時按差價補貼生產者，切實保證農民收益。”從美國等國家的經驗看，目標價格是可以探索的保護農民利益的形式，但必須和新型農業經營主體的發育結合起來。并進一步完善中央儲備糧管理體制，鼓勵符合條件的多元市場主體參與糧食等大宗農產品政策性收儲。

構建新型農業經營體系

確保糧食安全，必須構建新型農業經營體系。新型農業經營體系包括兩大方面，一是新型農業經營主體，二是新型農業社會化服務體系。前者主要包括家庭農場、農民合作社和直接介入第一產業的農業企業。截至2013年6月底，全國農戶承包土地流轉面積達到3.1億畝，占家庭承包耕地面積的23.9%。但也應該看到，流轉土地的大約2/3是農戶間的流轉，主要是農村勞動力外出打工后土地交給親戚、朋友代耕。要按照十八屆三中全會的要求，“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。” 加快健全土地經營權流轉市場，完善縣、鄉、村三級服務和管理網絡，通過完善的市場體系確保農民合法權益不被侵害，促進土地流轉。深化農村產權制度改革，進一步把農村土地權能細分為所有權、承包權、經營權，其中，所有權屬于集體，承包權屬于農戶，經營權系承包權延伸的權益，農戶可以自己擁有承包權，也可以轉讓、抵押、擔保。即“穩定農戶承包權、放活土地經營權”。只有這樣，才能促進土地向新型農業經營主體集中。健全農業社會化服務體系，要加快構建以公共服務機構為依托、合作經濟組織為基礎、龍頭企業為骨干、其他社會力量為補充，公益性服務和經營性服務相結合、專項服務和綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系。按照一號文件的要求，大力發展主體多元、形式多樣、競爭充分的社會化服務，推行合作式、訂單式、托管式等服務模式，并通過政府購買服務等方式，支持具有資質的經營性服務組織從事農業公益性服務。

必須改革農業補貼制度

確保糧食安全，必須改革農業補貼制度。經過十多年的努力，我國已經形成了以“四大補貼（種糧農民直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼、農機具購置補貼）”為核心的較為完整的補貼體系，對于提高農民種糧積極性起到了重要作用。但也應該看到，前三項補貼都是和農民承包經營的土地面積掛鉤的，與是否種糧沒有必然聯系，實際上對于糧食產業的發展起不到促進作用。也就是說，目前三大補貼實質上是農民的收入補貼，而不是產業發展補貼。這和我國財政總盤子小，從而支農水平不可能大幅度提高的現實是不相符的。要在存量不變的前提下，改革增量補貼投入方向。第一，向糧食主產區集中。據統計，目前全國75%以上糧食產量、80%以上商品糧、90%左右糧食調出量來自糧食主產區，而主產區的補貼額度和非主產區并沒有大的區別，這就造成了實質上的不平等。因此，應該加大對主產區農民補貼的力度，調動主產區農民從事糧食生產的積極性。第二，向新型農業經營主體傾斜。專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體由于流轉面積大、機械化水平高、經營水平高，其單位面積產量高于一般農戶1倍以上。由于種植結構優化，新型經營主體的盈利水平高于一般農戶2～3倍。而目前的三大補貼是補給原農戶的，轉入土地的新型經營主體反而得不到補貼，這就失去了補貼的意義，必須進行方向性改革，新增補貼逐漸向新型農業經營主體傾斜。

合理利用農產品國際市場

確保糧食安全，必須充分合理地利用農產品國際市場。目前，我國主要農產品的外貿依存度越來越高，這是無可奈何的事實。以大豆為例，上世紀90年代，大豆屬于我國出口創匯的主要農產品之一，進入新世紀以來，進口數量越來越大，目前的外貿依存度達到85%以上，而且主要環節都被國外幾家大公司所掌握，國內企業沒有發言權。玉米的進口量也是連年增加，有人預測，到2030年前后，我國玉米的外貿依存度可能會達到目前大豆的水平。因此，正視我國國內糧食供給的不足，國內生產確保谷物基本自給、口糧絕對安全，依靠國際農產品市場調劑余缺，是必要而且務實的。中央一號文件提出的“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略，符合我國國情、農情。要培育實力雄厚的糧棉油等大型企業，依靠他們參與國際農產品市場競爭，運用市場手段影響國際農產品市場，實現國內利益的最大化。到制定切實可行的農業“走出去”戰略，支持國內企業到境外特別是與周邊國家開展互利共贏的農業生產和進出口合作，為國內的糧食安全發揮保障作用。

對于一個擁有13億多人口的大國而言，糧食問題始終是懸在頭頂的達摩克里斯之劍，必須高度重視，絲毫不能放松。中央一號文件提出了今年及未來一定時期內必須遵循的國家糧食安全戰略，提出了2014年糧食購銷體制、農業補貼制度、新型農業經營主體的改革方向，這些都是確保國家糧食安全的重要方面。新年伊始，我們已經有了一個很好的開端。一年之計在于春，只要我們不懈地努力，中國的糧食安全水平就會不斷提高，中國人的飯碗就會牢牢端在自己手里，而且碗里裝的是自己的糧食。