我國省以下財政體制比較分析

■徐綠敏

1994年我國開始實施分稅制財政管理體制，這對于理順中央與地方的分配關系，調動中央和地方的積極性，加強稅收征管，保證財政收入和增強宏觀調控能力，發揮了積極作用。相對于中央與地方規范的分稅制，省以下財政體制改革多年來并沒有實質性的發展。完善省以下財政體制，是1994年分稅制改革的深化和延續，在當前普遍存在地方財政困難特別是縣鄉財政困難的背景下，有著特別的意義。鄧子基、唐文倩指出要從“改革頂層設計”的戰略高度考量我國政府間財政關系;張立承通過列表的方式分析了2006年省以下財政分稅體制，以及增值稅、營業稅、所得稅、資源稅分成省級分布;劉尚希指出目前我國省以下存在過度推行分稅制的問題，這是一種認識上的誤區。省以下執行分稅制，層層分稅，省、市、縣、鄉都按稅種劃分，但財權并不等于財力。有的地方具備發展條件，有財權也有財力，有的地方不具備發展條件，本身就是農業縣，發展基礎薄弱，有了財權也是空的。雖然國內學者對省以下分稅制財政體制進行了深入研究，但常忽視我國省以下財政體制并不是均采用分稅制，還存在著總額分成和增量分成的形式，并且很少有學者對我國各省的省以下財政體制類型選擇的影響因素進行分析并給出相應政策建議，本文試圖對此進行探索。

一、我國省以下財政體制比較

目前，我國各省對省以下財政體制擁有一定的自主權，即:自主決定省內各級政府收入分配方法采用分稅還是總額分成、市縣財政收入留成和上解比例以及省內各級政府支出責任的劃分等。大部分省份采用的是分稅模式，分稅稅種的選擇比較多樣，有增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅等，還有的是資源稅、房產稅、契稅等。本文首先對省以下采用分稅省份的分稅稅種選擇進行了梳理，見表1。

從表1可以看出，24個實行省以下分稅制財政體制的省份中有13個省份選擇了增值稅作為分稅稅種，省級分稅比例幅度從5%到17．5%，15個省份選擇了營業稅作為分稅稅種，省級分稅比例幅度從10%到50%;17個省份選擇了企業所得稅作為分稅稅種，省級分稅比例幅度從8%到24%;19個省份選擇了個人所得稅作為分稅稅種，省級分稅比例幅度從10%到24%;8個省份選擇了資源稅作為分稅稅種，省級分稅比例幅度從25%到75%;6個省份選擇城鎮土地使用稅作為分稅稅種，省級分稅比例幅度從30%到50%;4個省份選擇房產稅作為分稅稅種，省級分稅比例幅度從30%到50%;3個省份選擇土地增值稅作為分稅稅種，省級分稅比例幅度從20%到50%;1個省份選擇契稅和印花稅作為分稅稅種，省級分稅比例為35%。因此，個人所得稅是各省分稅稅種的首選，其次是企業所得稅，實行省以下分稅制財政體制的省份中，有79%的省份以個人所得稅作為分稅稅種，71%的省份以企業所得稅作為分稅稅種，62．5%的省份以營業稅作為分稅稅種，54．2%的省份以增值稅作為分稅稅種，少部分省份選擇了城鎮土地使用稅、房產稅、土地增值稅、契稅等與房產有關的稅種作為省級分稅稅種，一些資源豐富的省份還選擇了資源稅作為省級分稅稅種，如山西、內蒙古、西藏等。

將我國分成東中西部三個地區，東部地區包括11個省、直轄市，分別是遼寧、北京、天津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、海南。中部地區包括:山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南等8個省。西部地區包括:內蒙古、廣西、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、四川、重慶、云南、貴州、西藏12個省、直轄市、自治區。對我國省以下實行分稅制財政體制的省份按不同稅種，分稅率檔次和分區域進行劃分，得出表2。

表2顯示，采用增值稅省級分成的省份大都集中在西部地區，分成比例的中位數為8．75%;采用營業稅、企業所得稅、個人所得稅和土地增值稅省級分成的省份在東、中、西部分布比較均勻，分成比例的中位數為30%、15%、15%和40%;采用資源稅和城鎮土地使用稅省級分成的省份主要集中在西部，分成比例的中位數為35%和30%;房產稅省級分成的省份集中在西部，契稅和印花稅僅在四川省作為省級分成稅種。

表1 各省省以下分稅稅種選擇

除了上述采用省以下分稅的省份，還有三個省份采用的是增量或總額分成的辦法。江蘇省規定以2000年為基期年，核定地方財政收入基數和稅收返還基數，2001年起，比基數增長部分，省統一集中20%。浙江省規定:2003年以后，杭州及其他市、縣(市)地方財政收入超過2002年收入基數的增量部分，省與市、縣(市)實行“二八”分成，即省得20%，市、縣(市)得80%。對少數貧困縣和海島縣作適當照顧。福建省規定，除將金融保險業及高速公路企業營業稅等作為省級固定收入，省級分成收入為各設區市級地方一般預算收入的20%(不含海域場地礦區使用費收入、專項收入)。

二、基于PROBIT模型的省以下財政體制影響因素分析

為何有些省份選擇分稅模式，而有些省份選擇增量或總額分成模式?本文構建PROBIT模型進行回歸檢驗。首先，了解各個省份進行省以下財政體制改革的時間，以作為選擇數據時期的標準。2002年，中央進行了所得稅收入分享改革，帶來了中央與省之間財力分配的變動，中央集中了更多的財政收入。針對這一政策的出臺，有的省份保持了原有財政體制，大部分省份對省以下財政體制進行了調整。

表2 分地區各稅種分成比例選擇

續表

表3 各省財政體制改革時間

構建PROBIT模型前，被解釋變量POLICY為采取的省以下財政體制類型，“1”代表采用分稅制省以下財政體制，“0”代表采用增量或總額分成省以下財政體制。直觀上采取增量或總額分成的省份有浙江省、江蘇省和福建省，均為經濟較發達，人均GDP較高的省份，這不免讓人聯想到人均GDP越高的省，越傾向于選擇增量或總額分成的方式，這樣隨著經濟的發展，會有越來越多的省份選擇增量或總額分成模式?對于這一疑問，我們需要通過實證進行檢驗。本文備選的解釋變量為:人均GDP、人均稅收收入、財政自給率、財政支出分權、財政收入分權、工業化率、城鎮化率、對外開放程度、稅率這9個，數據來源為相關年份的《中國統計年鑒》。

從表5中可以得知，PCGDP與PCTAX，TOWNR相關系數較高，均超過了0．8，因此選擇了PCGDP作為解釋變量的話，PCTAX和TOWNR將不納入考慮。接著看財政自給率SF這個解釋變量，SF與FDI和FDE相關系數較高，均超過了0．8，因此將財政自給率作為解釋變量的話，FDI和FDE就不用考慮。這樣，考慮了變量之間相關性之后，剩余的解釋變量為:PCGDP、SF、TAXR、INDR、OPEN這5個。由于樣本的觀測數僅為27個，解釋變量盡量不要太多，在構建PROBIT模型進行回歸前，先將這5個備選解釋變量與被解釋變量分別進行PROBIT回歸，回歸結果見表6。

表4 9個解釋變量的描述性統計

表5 9個解釋變量相關系數

表6 省以下財政體制二值選擇模型PROBIT回歸結果

表6的回歸結果顯示，將每個解釋變量與被解釋變量單獨進行PROBIT回歸時，只有PCGDP和SF達到了顯著性水平，因此，本文最終確定人均GDP和財政自給率兩個解釋變量，并構建模型6。模型6回歸結果顯示，SF和常數項均達到了顯著性水平，而人均GDP并沒有達到顯著性水平。因此，可以回答前面的疑問:并不是經濟越發達地區越傾向于選擇增量分成模式，對省以下財政體制選擇產生關鍵影響的因素是財政自給率，財政自給率越高的省份越傾向于選擇增量分成模式。

三、兩種模式下經濟增長的比較及政策建議

省以下分稅，還是省以下增量或總額分成，哪種方式更有利于經濟增長?為了保證可比性，上述27個省份均在2007年之前完成針對2002年所得稅收入分享改革的省以下財政體制改革。因此，本文比較了2008—2011年，兩種模式下27個省份的經濟增長率，將各年各省經濟增長率由低到高進行排序可以發現:27個省份的中間排序是14，2008年，三個省份的經濟增長率均在14位以前，2009年，一個省份經濟增長率在14位以前，兩個省份的經濟增長率在14位以后，2010年和2011年，三個省份的經濟增長率均在14位以前。可見采取增量或總額分成的省份，其經濟增長率并沒有明顯高于采取省以下分稅的省份。相反，2008—2011年經濟增長率較高的，大都是采取省以下分稅的省份。

我國省以下分稅制財政體制分稅形式多樣，具有靈活性，有利于因地制宜、因時制宜。但同時存在法制化程度低、不穩定等問題，甚至存在不規范的隱患。總額分成方式下分配關系簡單，便于結算，但總額分成容易帶來地方財政只重視大宗稅收收入，忽視零星、稅源分散的稅種收入的弊端，不利于稅款的充分繳納和小稅種的培育。這也是各個國家通常將零星、稅源分散的小稅種劃分給地方的原因之一，因為地方在財力上缺乏時，會注重小稅種的征收和培育，有利于組織財政收入。前文模型實證結果表明，財政自給率越高的省份越傾向于選擇增量或總額分成的模式，經濟發展水平并不是影響省以下財政體制選擇的關鍵因素，同時統計數據顯示采用增量和總額分成的省份并沒有顯示出更高的經濟增長率。因此，相比增量和總額分成，本文更提倡省以下政府間進行分稅。

表7 2008—2011年兩種模式下各省經濟增長率

我國各省省情不一，建立各省完全一致的省以下分稅制財政體制目前仍是不可行、不合理的。長期而言，省以下分稅制財政體制應該逐步走向規范統一，以便于中央統一管理、預測和調控。應賦予地方一定的靈活性和自主性，建議選取省以下政府的大宗稅收收入來源包括增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅，統一規定省與市縣分成比例，在保證省級調控能力的同時，保障縣市運轉基本財力需要。再選取幾個較大穩定稅源，如房產稅、資源稅等作為輔助可選分成稅種，規定分成幅度范圍，是否分成以及分成比例的確定，則由地方自主決定，從長遠來看，需要培育以物業稅等財產稅作為地方政府主體稅種和財政收入的主要來源。全國統一規范的省以下分稅制財政體制有利于進一步實現我國財政體制的法制化，有利于減少省以下財政體制的隨意性、規范省以下政府間財政關系并緩解縣鄉政府財政困難。

[1]鄧子基，唐文倩．我國財稅改革與“頂層設計”[J]．財政研究，2012，(2)．

[2]張立承．省對下財政體制研究[M]．北京:經濟科學出版社，2011．

[3]財政部預算司．中國省以下財政體制2006[M]．北京:中國財政經濟出版社，2007．

[4]費雪．州和地方財政學[M]．北京:中國人民大學出版社，2000．

[5]W．E．Oates．Fiscal Federalism，Harcourt Brace Jovanovich， 1972．

[6]Stephen J．Bai1ey， Local Government Economics，Macmi11an Press， 1999．