我國反腐的既有模式與制度創新

■徐祥軍 廖曉明 劉圣中

腐敗是指公職人員不正常或者非規范運用公權力謀取私人利益的行為。腐敗現象形成的原因是多方面的，且在不同的國家也不盡相同，但促成腐敗的基本因素在各國基本相同。這些因素是:體制的縫隙與漏洞、制度安排和制度設計的不完善、不發達的國民社會、價值的失范與道德約束的乏力、不公開透明的政治環境、公職人員激勵機制的缺失、監督機制的低效等。腐敗嚴重妨礙了經濟發展，加劇了社會不公，激化了社會矛盾，危害著社會秩序，影響政治穩定。因此，如何預防和治理腐敗已成為當今世界的共同研究課題。

隨著改革開放的不斷深入，在我國經濟飛速發展的同時，社會、政治體制也在不斷完善。我們更加注重依托制度建設，從源頭上預防和治理腐敗，各地均在積極探索和創新反腐方式，以期根治腐敗。但是，由于我國正處在轉型期，各項體制機制尚不完善，導致我國陷入了“邊反邊腐”的困境。為此，我們必須在我國現行的政治體制下進行廉政制度和反腐模式的創新，從反腐敗機制入手為我國尋求一種預防和治理腐敗的新思路和新方法。在此背景下，進行反腐機制和模式的創新研究，尋求更有效的制度安排與設計，從源頭上預防和控制腐敗，遏制腐敗現象的“社會化”趨勢，具有深刻的理論背景和重要的現實意義。

一、我國反腐的既有模式及創新背景

改革開放以來，我國在反腐倡廉方面進行了不懈探索，取得了一定成績，同時也經歷了不同的反腐階段與時期，積累了多種反腐模式。每一種反腐模式都產生于特定的歷史時代，都有其局限性，都沒有從根本上治理腐敗。究其原因，是尚未破解我國反腐工作的重點和難點，沒有找到一種操作性、針對性強的反腐模式。

盡管如此，我國在治理腐敗的問題上還是逐漸達成了兩個共識:第一，依靠制度創新是我國反腐的新思路;第二，積極推進政治、經濟體制改革，從源頭上預防和懲治腐敗是我國反腐敗的必由之路。基于這兩個基本共識，我國反腐敗工作逐漸形成了三種常用的治理模式，即“廉政教育模式、刑罰威懾模式、制度控制模式”[1]，以及和諧反腐模式。

(一)我國反腐的既有模式

1．廉政教育模式。改革開放以前，我國的反腐方式主要是以整風等黨內運動進行思想政治教育，同時發動廣大人民群眾參與反腐斗爭。改革開放初期，我國的反腐策略注重“兩手抓”:一手抓黨政干部的廉政教育工作，一手抓對腐敗官員的嚴打工作。由于我國這一時期的社會經濟尚不發達，腐敗現象還不嚴重，反腐工作主要以廉政教育為主。在現今時代背景下，廉政教育模式逐漸演變為以黨性修養教育為主，對黨員干部進行學習改造，通過理想信念教育提高行為主體的黨性修養，從而遏制腐敗。廉政教育模式是以意識形態為調節杠桿的反腐實踐，但由于思想政治教育屬于“軟標準”，缺乏實際約束力，容易出現“教育失靈”，因而在具體的反腐工作實踐中收效甚微。

2．刑罰威懾模式。隨著改革的不斷深入，我國的經濟飛速發展，與此同時，腐敗現象也不斷蔓延。反腐機關在狠抓政府官員廉潔自律的同時，狠剎群眾反映強烈的不正之風，堅決查處違法違紀行為，嚴厲打擊和懲處腐敗分子。刑罰威懾模式以刑法為依據，以嚴打為手段，以威懾為目的，一定程度上遏制了腐敗現象的滋生蔓延。但由于這種模式是事后反腐，相對滯后，再加上刑罰沒有長久的威懾性，因此未起到很好的反腐效果。

3．制度控制模式。在不斷的反腐實踐中，紀檢監察機關發現，單純依靠廉政教育和刑罰威懾不足以有效遏制腐敗擴散蔓延的勢頭，必須通過制度創新從源頭上預防和治理腐敗，堅持標本兼治，更加注重治本，依靠制度建設開展反腐工作。因此，黨中央、國務院確立了“堅持標本兼治、綜合治理，通過深化改革、制度創新，不斷鏟除腐敗滋生的土壤”的反腐敗方針，這標志著在新的歷史時期我們黨依靠制度控制模式來進行反腐實踐。制度控制模式是以制度建設控制腐敗的產生，強調依靠法律和制度從源頭上預防和治理腐敗，取得了較大的成效。但由于我國現行的制度安排尚不完善，法制仍不健全，而制度反腐又缺乏具體的運行機制，導致我國反腐敗工作還存在明顯不足。

4．和諧反腐模式[2]。和諧反腐模式是指更注重預防，更注重思想政治教育，本著挽救干部和保障民生的原則，懲治腐敗，構建官民和諧的反腐新模式，其突出特征是建立健全制度、法制，減少腐敗機會成本，同時強化公民參與和官民互動，構建更加人性化和公開化的反腐工作新方式。和諧反腐模式充分利用網絡信息技術，開通網上舉報平臺和舉報電話，開辟了公眾參與反腐工作的新思路，拓寬了反腐工作的途徑，為進一步做好反腐倡廉工作奠定了基礎。和諧反腐模式適應了新形勢的需要，贏得了普通大眾的認可，取得了一定成效。但是，和諧反腐模式是建立在健全的法制、合理的制度設計和高效運行的政治體制的基礎上的，這與我國現行的政治體制、制度安排和法制條件不相適應。

(二)反腐新模式的創新背景

四種反腐模式嘗試從不同的角度和制度設計反對腐敗。但實踐證明，這四種反腐模式因自身與現實的因素制約均未能破解我國“邊反邊腐”的難題，腐敗仍是我國現代政治生活中的頑疾。

面對這一問題，各地仍在積極探索。筆者認為，破解我國的反腐難題，關鍵在于尋求一個可操作的、有效針對我國腐敗現狀的反腐運行機制。為此，筆者提出以下一種模式設想:在網絡信息時代背景下，運用信息化和信用化的手段對官員的信用信息和信用數據進行系統處理，進而有選擇地公布官員信用信息，有效提高官員的廉潔意識和自律能力，并充分利用廣大人民群眾和社會輿論的力量，及時懲戒官員的失信行為，提高其失信成本。同時，相關干部人事部門對其信用進行考核評價，評價結果作為官員職務晉升和薪酬分配的重要依據，最終達到政府官員的廉潔自律與有效反腐的有機結合。我們將這種模式設想定義為“廉政信用機制”。

二、廉政信用機制:網絡信息時代反腐工作的模式創新

(一)廉政信用機制的含義

廉政信用機制就是由制度安排的缺陷引出的，根據網絡信息時代背景下反腐工作的新需要，以“信息”和“信用”這兩個關鍵變量為著眼點、以廉政信用檔案為基礎、以信用管理為手段而構建的“制度+科技+信息+信用”的新反腐模式。廉政信用機制包括信用收集制度、信用公開制度、信用評價制度和信用壓力制度四個方面，這四個方面相互聯系、相互作用，形成一個用制度機制組合起來的嚴密的反腐系統，為我國的廉政建設開辟一條新思路。這四個方面缺一不可，如果一個環節出現問題或不完善，就會給腐敗行為留有滋生和蔓延的土壤。廉政信用機制的目的是依靠機制創新，從源頭上預防和治理腐敗，從而根治腐敗。

(二)廉政信用機制的構成

1．信用收集制度。信用收集制度是廉政信用機制運行的前提和基礎。在信用收集環節，信用信息主要由三部分組成。第一部分是基本信用數據，主要包括黨政干部的個人信息、財產信息、親屬信息等;第二部分是積累信用數據，包括政府官員在任內的表現、經歷和獎懲情況等;第三部分是流失信用數據，是指企業、社會和個人對信用主體有關的腐敗等情況的反饋內容。

信用信息的收集必須把握準確性、及時性和動態性等原則，建立健全黨政干部信用信息動態管理平臺。就目前我國的網絡化建設現狀看，信用信息動態管理平臺可在中紀委、監察部開通的全國紀檢監察舉報網站的基礎上拓展。信用信息可以通過個人填寫、組織核查、社會反饋和監督等方式進行，確保個人信用檔案上的信息及時、準確。

2．信用公開制度。信用公開制度是廉政信用機制運行的第二個環節，也是保障公眾參與權、監督權和知情權的一個重要環節。由于在具體的操作過程中，只有廣大人民群眾及時獲取政府官員的信用信息，才能對政府官員的腐敗行為形成約束，因此，信用公開制度是整個廉政信用機制的生命線。在具體操作中，可以通過適當的途徑曝光失信行為和腐敗行為，發揮社會大眾的輿論監督力量，增加其失信成本，同時也能對其他黨政干部有很好的警示作用，做到事前預防。由于有些信用信息可能涉及黨政干部的隱私和國家機密，因此在運行信用公開時應有所選擇。

3．信用評價制度。在綜合信用評價環節應完成對政府官員的信用評價考核工作，并以信用主體的信用現狀為基礎，參照信用等級標準，建立個人信用等級體系。個人信用評價指標可以作為紀檢監察機關監察反腐工作的重要依據，根據不同的信用等級采取有針對性的監管措施。

4．信用壓力制度。信用壓力制度是廉政信用機制的落腳點。信用收集制度、信用公開制度和信用評價制度要發揮作用，都不能離開信用壓力制度這個根本。信用壓力制度主要表現為失信懲戒機制和守信獎賞機制，失信懲戒機制是指領導干部一旦失去了信用，則不會得到提拔甚至會受到懲罰。強大的失信懲戒機制使政府官員不敢輕易越腐敗的“雷池”。守信獎賞機制是指遵紀守法、堅守原則的公職人員可以獲得民眾的認可、職務的晉升和福利獎勵等。這種失信懲戒和守信獎賞機制使政府官員更加重視個人信用，從而達到善治的目的。

三、廉政信用機制的運行模型

(一)廉政信用機制的運行模型

基于我國反腐模式存在的問題，筆者認為，僅靠紀檢監察部門參與反腐工作仍無法遏制我國腐敗的滋生蔓延，必須構建一套“以干部自律為前提，以廉政教育為基礎，以制度創新為核心，以紀檢監察機關為主體，全社會共同參與”的反腐模式。以公職人員個人信用體系的建設與完善為依托，強化公職人員的自律意識，加強信用預警，加大對失信懲戒的力度，達到有效治理腐敗的目的。為此，我們建立了基于信息和信用為變量的廉政信用機制的運行模型(見圖1)。

廉政信用機制的實質是一種由信用收集、信用公開、公示反饋、信用評價、信用壓力等主要環節構成的黨政干部廉政分類監察模式。廉政信用機制運行的手段是信息化和信用化，符合網絡信息時代的發展趨勢。

(二)廉政信用管理機構

圖1 廉政信用機制運行模型

廉政信用機制有效運行的前提和基礎，是具備全國統一的公職人員廉政信用動態管理平臺和獨立權威的廉政信用管理機構，這就要求自上而下進行紀檢監察體制的改革。獨立性、權威性、高信任度是廉政信用管理機構必備的三大特征。獨立性和權威性是機構運行的根基，缺乏獨立性就難以保證信用評價的真實和準確;權威性是機構運行的原動力，也是機構能否順利運行的關鍵。信任是道德的基礎，一個信任度高的機構才能得到大眾的認可。高信任度是廉政信用管理機構運行的根本要求，是廉政信用機制運行的核心規則，同時也是人民群眾和公職人員認同和自覺遵從的前提條件。[3]管理信用、預防腐敗和建設廉政是廉政信用管理機構的組織功能和社會功能。從我國當前的腐敗現狀和反腐敗形勢看，成立統一的廉政信用管理機構和有效運行廉政信用機制不失為一種有益的嘗試。

那么，如何建立一個統一的廉政信用管理機構？筆者認為，政府主導、公民參與、部門配合、運行公正是建設一個高信任度的廉政信用管理機構必需的社會途徑。結合我國的實際情況，可以在現有的中紀委、監察部網站的基礎上拓展一個模塊，建立全國統一的廉政信用網和廉政信用動態管理平臺，成立由中紀委、監察部主管的全國廉政信用管理委員會，委員會對中共中央和全國人大負責并報告工作，同時進行自上而下的反腐機構改革和機關內部反腐機制的創新，進而綜合形成一個整體，切實提高我國反腐倡廉和防變拒腐的水平。

四、廉政信用機制的運行機理

(一)信用收集環節:探究適合我國國情的制度設計

信用收集是廉政信用機制建設和順利運行的首要環節。目前我國尚未制定全國性的關于信用收集的法律，信用收集領域“條塊分割，地域差異明顯”。關于信用信息收集的方式，國際上有兩種通用的模式:市場型和公益型。結合我國的信用體系建設現狀和政治體制實際，我們應按照“統一規劃、統一領導、統一控制”的原則，建立公職人員的廉政信用信息檔案，通過個人自愿填寫、組織調查核實和社會監督反饋三者之間的相互作用，收集準確的公職人員個人廉政信用信息，并將其輸入廉政信用動態管理平臺數據庫，從而建立完整系統的公職人員個人廉政信用檔案，為廉政信用機制的成功運行奠定基礎。

(二)信用公開環節:以公眾參與為中心的互動模型

在現代政治生活中，信用信息公開是廉政信用機制運行和實現公共利益的必然要求。在信息輸入環節，廉政信用信息公開模型主要解決的是渠道選擇和渠道依賴問題，即以何種方式和手段來公示公職人員的廉政信用信息，確保公眾和公職人員對廉政信用信息的可及性。結合我國的實際情況，公職人員的廉政信用信息可通過廉政信用動態管理平臺、各級紀檢監察機關網站、各級政府(各單位)網站、社會主流媒體有選擇地分階段公布，使社會大眾和公職人員可以查看任何一個公職人員的廉政信用信息(見圖2)。

圖2 廉政信用信息公開模型

在信息輸出環節，公職人員個人如果對自己的廉政信用檔案存在異議，可以向廉政信用管理機構提出修改，管理機構及時進行審核，對確有差錯的及時予以修復。社會民眾對公示內容有質疑的可以向廉政信用管理機構反饋，經調查核實后，也應給予修正并重新公示，確保公職人員個人廉政信用檔案信息的準確性。與此同時，公職人員應根據自身的信用變化及時更新個人的廉政信用檔案，社會公眾可將其掌握的公職人員信用變化信息及時向廉政信用管理機構反饋，廉政信用管理機構應在規定的時限內核查，并及時將最新的廉政信用信息通過動態管理平臺向公眾和公職人員自身反饋。這樣一個以公眾參與為中心的廉政信用信息公開模式，既保證了官員個人廉政信用信息的準確性、及時性、動態性，又構建了一個理想的信用信息公開模型(見圖2)。

(三)信用評價環節:科學合理的信用評價指標體系

制定出科學、合理、可行的信用評價指標體系和個人信用等級標準，是對公職人員進行綜合評價的前提，也是廉政信用機制有效運行的關鍵。廉政信用機制的信用評價指標應包括信用對象評分標準、信用評價指標體系和個人信用等級標準。廉政信用機制的信用評價指標的選擇應體現以下四個基本特征:代表性、獨特性、獨立性和可行性。[4]代表性是指應選取幾個有代表性的指標來全面反映公職人員的個人廉政信用水平特征;獨特性是指應根據公職人員的個人、工作等特點建立一套獨特的評價體系，目的是通過這些特點真實反映公職人員的廉政信用狀況與廉潔自律能力;獨立性是指選取的指標之間是相互獨立的。如果選取的指標重復太多或者互相聯系，則不利于信用評價的正常進行;可行性是指信用評價指標的選取應是可行的，易于操作的，應有利于信用評價作用的正常發揮。

信用評價指標的科學性和可行性決定了公職人員信用等級劃分的合理性、有效性和可操作性。因此，在具體的評價過程中應本著“公平、公正、公開”的原則，依據制定的標準指標，進行合理考評，以此來劃分公職人員個人信用等級。

圖3 公隊員人員個人信用等級

(四)信用壓力環節:重點風險為關鍵的管理設定

依據公職人員不同的信用等級，我們可以建構出一個信用等級(共分為 AA、A、B、C、D 五個等級)模型(見圖3)，并根據不同的信用等級采取不同的管理措施，建立相應的管理制度。

廉政信用機制運行在強調全面、系統監管的同時，根據公職人員信用風險的具體特征，突出“抓大放小”的管理措施，在具體的反腐實踐中以重點風險為關鍵。我們根據公職人員的信用等級將公職人員的信用風險劃分為零度、低度、中度、高危等四個風險等級，并借鑒風險管理理論采取不同的管理措施(見表1)。

1．零度風險類公職人員壓力管理。零度風險類公務員的特征:一是公職人員具有很強的個人廉潔自律意識和能力;二是主動及時申報和公示個人廉政信用信息，工作透明度高;三是具有很高的信用等級，群眾認可度和滿意度很高。針對此類公務人員應加強保障官員形象和權益的能力及制度建設，提高官員自豪感、責任感。首先，完善公務員培訓，提升公務員競爭能力。其次，加強制度建設，提升公務員安全感。一方面建立科學的考核和晉升制度，將此類公務員列為重點培養和提拔的對象，重視其工作能力和群眾評價;另一方面完善該類公務員權益保障制度，將公職人員的責任與權益相結合。最后，進行行政文化建設，通過表彰、晉升等機制激發此類公務員“為人民服務”的職業精神，提高其職業榮譽和人格尊嚴。

表1 公職人員信用風險管理措施

2．低度風險類公職人員壓力管理。低度風險類公職人員具有以下幾個特征:一是主動公布個人廉政信用信息;二是具有較高的廉政意識和自律能力，但受環境影響較大;三是與群眾互動程度較高，群眾認可度較高。此類公職人員由于容易受環境和個人因素的影響，因而可能出現信用等級下降的情況。針對此類公務員可以采取以下管理措施:發出信用預警，以提醒其注意自己的言行，確保其信用等級;同時對他們進行廉政教育，督促他們改進自己的信用狀況，達到防范于未然的目的;最后應優化其所處的政治環境，切實改善其工作環境，以此來起到預防腐敗的作用。

3．中度風險類公職人員壓力管理。中度風險類公職人員有三項特征:較主動公示和配合更新個人廉政信用信息;與服務對象互動程度中等，公眾評價一般;具備產生腐敗行為的因素，腐敗行為發生的可能性較大。針對此類公職人員應采取有針對性的紀檢監察措施，通常的做法是以權力約束、行為監督和責任回溯等可控的方面為突破口，開展風險控制和腐敗防范，并利用社會力量對其進行監督和控制。

4．高危風險(重點風險)類公職人員壓力管理。廉政信用機制中的反腐策略是將監察高度、極高風險類公職人員作為重點，在符合社會預期的基礎上通過制度設計來促進我國的反腐倡廉建設。高危風險類公職人員的特征是:一，涉及嚴重的個人廉政信用問題，個人信用等級過低，信用狀況差;二，具有較強的個人腐敗跡象;三，與群眾基本不互動，群眾評價較差;四，一旦腐敗行為發生將造成公共利益受損和政府公信力削弱。為此，我們將其列入重點監察的對象范圍，對他們進行強化教育，并采取一定的失信懲戒措施。與此同時，反腐機關還應內外兼修，對內通過機制進一步規范此類公務員的言行，對外既要引導社會拒絕行賄，正確處理與公務員的關系，同時也要在符合社會預期的基礎上宣傳反腐倡廉建設。

五、結語

建立公職人員廉政信用動態管理系統，有效運行廉政信用機制，實現對公職人員的信用化、信息化管理，既順應信息化大背景的時代走向，也是我國深入政治經濟體制改革和建設廉潔清明政府的必然趨勢。廉政信用機制對培養以信用為核心的廉潔信用文化，促進反腐敗工作的常態化、制度化和規范化，實現從根本上預防和治理腐敗具有重大的現實意義。同時，我們也應該清醒地認識到，廉政信用機制需要一個發展過程，會遇到各種困難，但盡快建立這一機制并促使其不斷成熟完善，可以大大加快我國從源頭上預防和治理腐敗和建設廉潔高效政府的進程。

[1]劉圣中．廉政信用機制:網絡時代反腐倡廉的模式創新[J]．求實，2010，(4)．

[2]杜治洲．我國反腐模式的變遷與展望[J]．管理探索，2010，(2)．

[3]程偉禮．重塑高信任度:社會政治整合的“一號工程”——兼論建黨80年歷史的一條重要政治經驗[J]．上海黨史與黨建，2001，(8)．

[4]劉博．淘寶網商的信用評價模型研究[D]．北京:對外經濟貿易大學，2009．