現狀與展望：我國大部制改革研究綜述

朱建偉+韓嘯

摘 要：大部制改革作為近年來我國政府體制改革的方向，受到學界的廣泛關注。通過中國知網數據庫進行檢索獲取相關文獻并對其研究內容進行梳理，發現目前關于大部制改革的研究存在一些現象：規范性研究多，實證研究少；宏觀敘事多，立足實踐少；針對政治性和功能性的研究多，對職能整合、機構重組的組織結構變革條件的研究少；借鑒反思多，理論基礎研究少。面對這些現狀，未來我國大部制改革的研究應立足理論研究，并從歷史的縱向對比與國內外橫向對比中吸收經驗，實現系統性的理論積累，助力大部制改革。

關鍵詞：大部制；改革；綜述

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）30-0001-03

行政管理體制改革一直是我國政府體制改革的難點。新中國成立以來我國進行了數次機構改革，但總體而言歷次改革沒有從根本上打破“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的惡性循環。2008年，黨的十七屆二中全會審議通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》，明確指出：“探索實行職能有機統一的大部門體制，完善行政運行機制”。將大部制改革作為我國政府行政體制改革的新方向，加快行政管理體制改革，建設服務型政府，這一舉措也引起了學界的廣泛討論。關于大部制學界的研究焦點在哪里？研究的主要成果有哪些？以及我們目前研究存在哪些不足？這些問題使得我們有必要對目前的研究進行總結和反思，發現問題并指導和促進后續的研究。

一、研究概況

本文以中國知網（CNKI）為檢索源，以關鍵詞“大部制”、“大部門制”和“大部門體制”進行檢索，截至2014年8月共有2 877篇，其中學術期刊論文1 694篇，重要報紙文章934篇，會議論文121篇，學位論文共128篇。從文獻數量而言，大部制研究不但成為學者研究的重要內容，而且也成了媒體、社會關注的焦點。通過時間軸（見表1），我們可知真正意義上的政府大部制改革的研究直到2007年才興起，2007年共有144篇，其研究主要是關于實行大部制的必要性、作用以及實施的政策探索。從2008年開始，對大部制的研究急劇增加，僅一年的文章數量就達到1 049篇，其主要是對國外大部制實施經驗借鑒的研究，并開始有較多的地方探索。此外，還有對不同部門進行改革的探索，如交通部門、水利部門、衛生部門等，國務院也在這一年進行機構改革，把國務院下的組成部門調整為28個。之后對大部制的研究主要是對地方政府大部制改革的研究，特別是地方改革經驗總結，以及大部制改革存在的問題，重點和難點。但文獻中有很大部分屬于報紙文獻，即多是大部制改革實踐的報道、經驗總結以及公共推廣。

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通過對文獻梳理發現，最早關于大部制的研究是劉家治（1996）的《職能機構大部制——現代企業組織結構改革的有效之路》，他認為“所謂大部制，國外稱之為職能機構綜臺化，就是在企業職能機構的設置方面，針對過去分工過細的問題，提出適當簡化專業分工，實行機構綜合化，力求在管理方式上實現某種物流和業務流自始至終的統一管理，達到物流暢通和管理過程的連續。”[1]但他是對企業大部制改革的研究，可見國內大部制改革企業早于政府。

二、研究的主要內容

為了理清目前大部制改革的研究，將CNKI檢索到的兩千多篇有關大部制改革的文章按照研究內容進行分類，描繪出目前我國大部制改革研究的基本內容。

1.我國大部制改革的內涵、原因及作用

何謂“大部制”？為什么要實行大部制改革？實施大部制改革能到達怎樣的效果？這是大部制改革首先需要解決的問題。對于大部制的理解，國內學者基本達成了共識，即“在政府的部門設置中，將那些職能相近、業務范圍雷同的事項，相對集中，由一個部門統一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標。”[2]其實質是“一種權力結構的重組和再造，就在于它實行的是行政決策權、執行權和監督權的合理劃分和相對分離。”[3]可以看出，對于大部制其實就是以政府職能為核心進行劃分、整合，形成一個綜合大部門。

大部門制改革著眼于解決機構重疊、職責交叉、政出多門的問題，也是市場經濟發展的客觀需要。它有利于拓展政府職能[4]，克服政策制定中的部門利益傾向，強化對權力運行的監督制約，有利于問責[5]。對于大部制，其本身是科學的，也是適應時代發展和政府改革需求的，有如上所述的諸般益處，但任何適合事物都有其兩面性，再加上從大部制改革操作層面上的難度，使得大部制改革不會很徹底，因此政府機構改革并不能局限于大部制改革，應從大局出發，全面考慮、協調。

2.我國大部制改革的思路、方法及步驟

任何一項改革、政策都需要正確的思路作為指導，否則很可能走向錯誤極端或者破產，大部制改革更是如此，其改革成敗關乎行政體制改革的成敗以及國家穩定。倪星，付景濤（2008）認為中國政府組織結構調整的思路是：圍繞政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務這四類職能定位，以職能為橫向主線、以權力/程序運行為縱向主線，綜合設計政府部門結構，根據宏觀職能優化組合形成“大部”[6]。當然，大部制的改革應要著眼于我國國情，循序漸進，自上而下進行，并對政府機構設置進行通盤考慮，充分考慮管理要素、行政任務和實際需要[7]。

對于大部制改革的方法與步驟，不同的學者則持不同的觀點。張成福（2008）表示，大部制的建立，應突出政府管理的重點，強化政府的核心職能，并確保政府核心職能的實現；應依據“有所為，有所不為，有事有權，有權有限”的精神和原則，明確劃分部門的權限；應重視內部治理結構的優化，建立優良的治理結構；應強化部委機構政策制定的能力[8]。周曉麗，毛壽龍（2008）則指出，大部制改革首先是部門之間的整合，其次是決策、執行、監督分離思想融入，然后要關注民生、社會管理和服務職能的明確和強化，最后是對權力的約束與監督[9]，陳天祥教授還提出要轉變政府職能和權力下放[10]。也有學者提到要“實行大部制，必須和經濟體制改革、事業單位體制改革相結合，真正做到政事分開、政企分開[11]。但不管怎樣，大部制改革都要以科學發展觀為指導，遵循客觀規律與實際情況，爭取實現改革最大效益與最低損失的結合。endprint

3.我國大部制改革的重難點

大部制改革是一項長遠而復雜的工程，石亞軍，施正文提出了我國大部制改革研究的五大重點問題，即決策、執行、監督的分離與協調問題，綜合管理部門與專業管理部門的關系問題，推行大部制改革的法律保障問題，與其他改革相配套問題以及加強對大部制改革的理論研究[12]。竺乾威（2008）認為應著眼于利益補償、領導人的選擇與配備、部門整合以及文化再造[13]。

大部制改革實施了幾年，似乎并未達到我們想要的效果，而大部制本身也有它的科學性和合理性，但機構改革仍然無法走出“膨脹—精簡—膨脹”的惡性循環。改革難點與困境最終使改革流于形式或盲目的合并與重構。大部制改革首先是對個人利益和部門利益的修正，涉及利益就有政治博弈的問題，所以大部制改革最大的阻力來自于多年以來被強化了的部門利益[14]。而且汪玉凱認為，大部制改革可能會牽動政治體制改革，沒有政治體制改革推進，真正的大部制也許很難確立。從更深層次來看，大部制改革的思路和方向，最終必然會涉及和涵蓋到黨政、人大等系統，因此是跨黨政的，甚至要考慮黨的權力和政府權力的對接，這個問題非常關鍵[15]。有學者提出了大部制改革的四難問題，即權力磨合難、人員分流難、機制磨合難和運行監督難[16]，而這四大難題，沒有一個是容易在短時期內簡單地解決，再加之缺乏中央高層的關于大部制改革的系統設計，使得改革實施舉步維艱。

4.我國大部制改革的內容與實踐

國家“十一五”規劃所提出：“按照精簡、統一效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，建立決策科學、權責對等、分工合理、執行順暢、監督有力的行政管理體制，加快建設服務政府、責任政府、法治政府”，大部制改革始于2008年，中央和地方并隨之采取了一系列措施進行改革。在2008年3月十一屆全國人大一次會議第五次全體會議通過《國務院機構改革方案》，國務院機構改革涉及調整變動的機構有15個，正部級機構減少4個，最終國務院由28個部門組成。

我國地方政府大部制改革也積極探索，甚至在國務院進行改革之前就先行試點。主要模式有合并同類項隨州模式，“行政三分”改革的深圳模式，城鄉統籌管理、單部門突破的成都模式，設置專委會制度的富陽模式以及黨政機構聯動的順德模式[17]。這五大地方探索模式都取得了比較大的成功，并為其他地方的改革提供了經驗，但仍存在一些不足之處，如缺乏權力監督等。

5.大部制改革的比較與借鑒

國外一些國家已經在大部制改革方面比較成熟和成功，因此對我國的大部制改革有很大的借鑒意義。對于實行大部制的原因，大多都屬于政府分工過細、部門設置過多造成的弊端日益顯現而亟待改革。從研究的內容上看，基本是對西方或國外大部制改革的經驗總結與借鑒，但主要是集中在對英國、日本、美國、俄羅斯、法國、韓國等發達國家的研究，尤其是英國，作為大部制改革的先驅，被奉作典范。大部制改革后呈現超級大部，機構“分群”，大量執行機構設立，政府權力縱弱橫強以及機構設置的社會化傾向[18]。從對我國的啟示上來講，南開大學周恩來政府管理學院課題組提出中央政府的核心機構數量應控制在20個以下，但也要注意組建大部門也需要有一定的限度，且在中央政府推動大部門體制改革的同時也要鼓勵地方各級政府做積極的探索，而作為重大的行政管理改革措施的出臺，需要從國情和現實出發，逐步展開，不可操之過急[19]。要遵循適應經濟和社會發展，部門協調與職能統一，權力相互協調和制約的原則[20]。鄧少波，李增強（2009）得出大部制改革的推行要以科學轉變職能為前提，需要體制支持和部門間的協調等相關結論[21]。但大部制改革不應單從機構數量上的比較，如“從部級機構數來看，美國是15個，英國是18個，加拿大19個，日本是12個”[22]而我國有28個，機構改革應與本國行政體制和國家發展需要相結合，每個國家不能一概而論。

三、我國大部制改革研究狀況簡要述評與展望

從2008年我國實行第一輪大部制改革至今，國內學界針對大部制改革的研究取得了一些成果，提出了具有前瞻性的觀點，也有一些問題，正是如此直面問題才是我們回顧以往研究的目的。

1.規范研究多，實證研究少

通過對我國大部制改革研究文章的梳理，不難發現，無論是對國外經驗借鑒，還是對我國大部制改革狀況的總結，基本都是以規范研究為主，以相關的文獻資料加以分析，而缺乏對大部制改革的實證研究，筆者只在其中發現少有的幾篇。而大部制改革作為一項“因地制宜性”很強的政策，如果不通過大量實地調研、分析，得出的一些結論和提出的建議都容易出現錯誤。

2.內容較空泛，缺乏實際操作性

由于大多數研究都是規范的、定性的研究，無多少實際根據，這就容易出現大而空的現象，特別是對大部制改革的思路、建議對策。一些學者的研究結果一般從法律、科學發展觀、公共服務等角度進行概述，雖然這并不意味著研究的錯誤，但是這樣的實際操作性不強。學者在研究時將大部制改革看成是解決當前行政體制問題的良藥，缺乏對大部制改革理論的研究，沒有考慮職能轉變的變量研究，不能客觀地對待大部制改革。這顯然偏離了大部制改革的理念，導致大部制改革的研究缺乏理論基礎作為支撐，缺少客觀的研究視角，導致了過度看重大部制的正面作用，對大部制缺陷的研究出現缺失。

3.對大部制改革面臨困難的解決方案研究不夠深入

正如前所述，大部制改革面臨了諸如利益問題，人員分流問題等，許多學者與政府政策制定者雖然都能意識到這些問題，也提出了許多觀點和建議，但大都是理論與實踐關聯度低，未能將兩者結合起來提出可行的解決方案，因此，未來我國大部制改革研究將已提高理論與實踐關聯度作為研究的重點之一。大部制改革的理論和實踐還有一定的差距，因此，應當更好地把理論與實際相結合，處理好國外經驗與本國國情的關系，在更多實際調研的基礎上進行分析，并促進大部制改革理論的提升。大部制改革中的部門利益問題、人員分流等問題是比較值得深入研究的，當然，這還要依賴于政治體制、行政體制的轉變。但是，我國大部制應當走向更加生態、有機的改革之路。endprint

4.我國大部制改革的展望

盡管大部制改革改革有許多困境和阻力，但是作為較科學的改革方向，大部制改革仍將繼續和深化。毛壽龍、汪玉凱等專家們均稱，部門合并、塑造公共服務型政府，這是大部制改革的亮點，毛壽龍認為：“2018年才會出現真正的大部制。”這與“到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的總目標”是相吻合的[23]。在對我國大部制改革未來的研究中，應該加強對理論基礎和地方經驗的研究。深入考察我國在不同歷史時期，不同發展階段進行的行政機構改革，從中發掘政府機構改革的邏輯，探索出一條符合現階段國情的改革之路；還應對比國外的政府機構改革，對不同國家的組織結構改革進行比較分析，從中提取經驗，將理論與實踐結合起來，為我國政府探索大部制改革進行對比、參照。

參考文獻：

[1]劉家治.職能機構大部制——現代企業組織結構改革的有效之路[J].煤炭企業管理，1996（1）：62.

[2]汪玉凱.冷靜看待“大部制”改革[N].中國經濟時報，2007-12-10（5）.

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[9]周曉麗，毛壽龍.大部制：中國行政管理體制治道變革的新方向[J].商丘師范學院學報，2008（4）：51

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[11]劉國旺.“大部制”指向建設服務型政府分兩階段實施[EB/OL].（2012-11-22）[2012-11-24].http：//finance.peo-

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[22]周寶硯.國外大部門體制的設置及其啟示[J].法治與社會，2008（1）：198.

[23]楊仕省.大部制完整版2018年實現[N].華夏時報，2008-03-15（2）.endprint

4.我國大部制改革的展望

盡管大部制改革改革有許多困境和阻力，但是作為較科學的改革方向，大部制改革仍將繼續和深化。毛壽龍、汪玉凱等專家們均稱，部門合并、塑造公共服務型政府，這是大部制改革的亮點，毛壽龍認為：“2018年才會出現真正的大部制。”這與“到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的總目標”是相吻合的[23]。在對我國大部制改革未來的研究中，應該加強對理論基礎和地方經驗的研究。深入考察我國在不同歷史時期，不同發展階段進行的行政機構改革，從中發掘政府機構改革的邏輯，探索出一條符合現階段國情的改革之路；還應對比國外的政府機構改革，對不同國家的組織結構改革進行比較分析，從中提取經驗，將理論與實踐結合起來，為我國政府探索大部制改革進行對比、參照。

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4.我國大部制改革的展望

盡管大部制改革改革有許多困境和阻力，但是作為較科學的改革方向，大部制改革仍將繼續和深化。毛壽龍、汪玉凱等專家們均稱，部門合并、塑造公共服務型政府，這是大部制改革的亮點，毛壽龍認為：“2018年才會出現真正的大部制。”這與“到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的總目標”是相吻合的[23]。在對我國大部制改革未來的研究中，應該加強對理論基礎和地方經驗的研究。深入考察我國在不同歷史時期，不同發展階段進行的行政機構改革，從中發掘政府機構改革的邏輯，探索出一條符合現階段國情的改革之路；還應對比國外的政府機構改革，對不同國家的組織結構改革進行比較分析，從中提取經驗，將理論與實踐結合起來，為我國政府探索大部制改革進行對比、參照。

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