依法治國是實現“中國夢”的條件與保障

姜明安

【摘要】自1840年起，無數仁人志士為實現國家獨立、民族復興和民主自由的“中國夢”進行了前仆后繼的英勇奮斗，而其時“中國夢”并沒有實現。實現“中國夢”的歷史進程走得非常曲折，一個重要表現，也是重要原因就是法治因素的缺乏。可以說，不實行法治，不依法治國，中華民族就不可能復興，四個現代化不可能實現，中國不可能真正富強、民主、文明，依法治國是實現“中國夢”的條件與保障。

【關鍵詞】中國夢 法治夢 依法治國 國家治理

【中圖分類號】D92 【文獻標識碼】A

《中華人民共和國憲法》給我國各族人民描繪了“中國夢”的圖景：逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化，推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展，把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家。“法治夢”是“中國夢”的組成部分，同時也是“中國夢”實現的條件和保障。歷史已經證明，不實行法治，不依法治國，中華民族不可能復興，四個現代化不可能實現，中國不可能真正富強、民主、文明。不實現“法治夢”，就不可能實現“中國夢”。

依法治國是法律人的“中國夢”

實現“法治夢”，要求我們必須依法治國，建設社會主義法治國家維護社會主義法制的統一和尊嚴；一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸；一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律；一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究；任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。

《憲法序言》指出，1840年以后，封建的中國逐漸變成半殖民地、半封建的國家。自那時起，無數的仁人志士為實現國家獨立、民族復興和民主自由的“中國夢”進行了前仆后繼的英勇奮斗。但是，直至中國共產黨誕生以前，這些奮斗并沒有取得最終成功，雖然孫中山先生領導的辛亥革命廢除了封建帝制，創立了中華民國。但中國反帝反封建的歷史任務并沒有完成，“中國夢”并沒有實現。

中國共產黨誕生以后，中國各族人民在中國共產黨領導下，經過長期艱難曲折的斗爭，終于推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義三座大山，取得了新民主主義革命的偉大勝利，建立了中華人民共和國。中華人民共和國的成立為中華民族的全面復興、“中國夢”的實現提供了獨一無二的條件和機會。但是，由于各種主客觀原因，我們沒有能很好地把握這一條件和機會。整個計劃經濟時期，我們將大量的時間和精力用于了搞階級斗爭，用于“瞎折騰”，而沒有用于建設和發展。盡管那個時期我們在很多方面也取得了重大成就，但一直到改革開放初期，中國經濟一直處于相當落后的狀態，老百姓的日子過得很苦很緊巴，“中國夢”并沒有實現。

改革開放以后，中國共產黨認真總結新中國前30年的經驗教訓，撥亂反正，領導中國各族人民以經濟建設為中心，堅持改革開放，推進社會主義市場經濟和民主政治建設，在許多方面取得了舉世矚目的成就，老百姓的生活有了根本的改善。人民群眾開始看到了“中國夢”的希望。但是，離實現“中國夢”的目標還有很大的差距，社會上還有很多令老百姓不滿意，甚至很不滿意的問題和現象，如官員腐敗、“四風”盛行、食品藥品安全難以保障、空氣污染嚴重、霧霾肆虐，等等。

新中國前30年，實現“中國夢”的路走得為什么那么曲折？這可能有各種各樣的原因，但其中一個重要的原因就是沒有將“中國夢”與“法治夢”結合起來，沒有以實現“法治夢”作為實現“中國夢”的前提和條件。新中國后30年，實現“中國夢”的路走得為什么比較順？這同樣有各種各樣的原因，但其中一個重要的原因乃是法治為“中國夢”目標的實現提供了一定的條件和保障。為什么現在我們離“中國夢”目標的實現還存在很大的差距，中國目前還存在那么多負面問題和負面現象呢？應該說，一個重要原因是沒有將“法治夢”完全融入“中國夢”之中，沒有將依法治國同時作為中華民族復興的目標和實現途徑。

新中國第一代法律人—計劃經濟時代的法律人，如董必武、錢端升等，他們在追求實現“中國夢”時也曾經同時憧憬和追求過“法治夢”。但當時“左”的思想使得有關法治的討論與深陷姓“資”姓“社”的爭論中。所以他們的“法治夢”最終破滅了。新中國第二代法律人—改革開放初期的法律人，如李步云、江平等，他們曾經鮮明地提出過“法治”的口號，認為中國不僅需要“法制”，更需要“法治”，但是，當時主流的意識形態對于法治到底姓“社”還是姓“資”仍沒有確定說法，從而“法治夢”還是融入不了社會主義的“中國夢”。直到1997年，中共十五大才認可了“法治”。1999年“法治”才正式入憲。這樣，我們新中國第三代法律人—社會主義市場經濟時代的法律人，才可以名正言順地說出我們心中的“法治夢”，將依法治國視為我們法律人的“中國夢”。

依法治國的基本內容

中共十八大產生的新一屆黨的領導集體、中共十八屆三中全會對依法治國做出了比現行憲法第五條規定的內容更具體、更詳盡、更具可操作性的解說和闡釋。

依法治國首先是依憲治國，憲法在一國范圍內必須有最高的權威。任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。為此，必須建立健全憲法實施監督機制和違憲審查機制。

依法治國必須堅持執政黨依法執政。中國共產黨不是一般的執政黨，而是對國家事務、社會事務實行全面領導的執政黨。因此，要依法治國，黨必須在憲法和法律范圍內活動，各級黨委和各級黨的領導人必須運用法治思維和法治方式實施領導，以法治作為執政的基本方式。

依法治國必須堅持政府依法行政。政府是國家公權力的直接行使者，政府及政府部門實施的行政行為最廣泛、最經常、最直接涉及公民、法人和其他組織的權益。因此，要規范政府公權力的行使，必須健全和完善行政組織法、行政程序法和行政責任法。通過行政組織法控制行政機關的職能、權限，防止其權力擴張，任意干預市場和社會；通過行政程序法規范行政行為的過程、方式，保證其公開、公正、公平；通過行政責任法確立行政問責制，貫徹有權必有責，權責相一致的原則，建立責任政府。

依法治國必須堅持確保依法獨立公正行使審判權檢察權。司法是法治和社會公正的最后一道屏障，為此，必須改革我國現行的司法體制、機制和相關制度，推動司法機關人財物的相對統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證司法不受外部非法干預。同時，司法組織內部也應該去行政化：改革審委會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責。明確各級法院職能定位，規范上下級法院審級監督關系。

依法治國必須完善人權保障制度，保障公民在法律面前一律平等，人格尊嚴不受侵犯。為此，在立法方面，應進一步加強人權保障立法，創造公民權利平等、機會平等和規則平等的環境；在行政執法方面，應進一步規范執法行為，遏制野蠻執法、暴力執法；在司法方面，進一步規范查封、扣押、凍結等強制措施的司法程序，健全錯案防止、糾正、責任追究機制，嚴禁刑訊逼供、體罰虐待，嚴格實行非法證據排除規則，逐步減少適用死刑罪名。

依法治國必須嚴格治理腐敗，強化權力運行制約和監督體系。要健全完善管權、管事、管人的制度，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，真正把權力關進制度的籠子里。為此，有必要推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。完善黨務、政務和各領域辦事公開制度，推行決策公開、管理公開、服務公開、結果公開。同時，應建立防止公職人員利益沖突和任職回避制度、領導干部住房、辦公用房、用車、工作人員配備、醫療、休假休息、交通、安全警衛標準的制度、領導干部報告個人有關事項并核查和逐步公開的制度等，以防止公權力腐敗和濫用。

用依法治國提升國家治理能力

法治是改善改進國家治理，實現國家治理現代化，提升國家治理能力的必然要求。治國理政的實踐經驗一再證明，如果治理者忽視法治、背離法治，棄法治、逆法治而治，則必然導致國不寧、民不安，社會失序，中國夢實現無望。

法治和國家治理現代化是緊密相聯的。不推進法治，不可能有治理現代化，不可能有治理能力的提升。要改進國家治理，提升國家治理能力，當下需要在以下幾個方面有所作為：

進一步推進治理的公開透明。現代國家治理的公開透明，不僅是法治國家政體性質的要求，而且是現代國家治理不斷適應社會經濟和科學技術發展的必然要求。在當今的風險社會，沒有公開透明，社會公眾不可能有效應對隨時可能發生的各種突發事件，如各種自然災害、食品安全、環境污染事件以及恐怖襲擊等。沒有公開透明，民眾也不可能理解政府在常態條件下作出各種決策和執行行為的根據、理由，從而難以給予政府治理有效的合作，有時甚至還會造成矛盾對立，導致沖突事件的爆發，如近年有些地方發生的公眾聚集反對垃圾焚燒項目和PX項目的事件。

現代法治要求，不僅政府重大決策行為應公開透明，具體的行政執法行為，其行為的根據理由也應公開透明。《人民日報》2014年8月3日第一版“今日談”《光說“不行”怎么行》的作者講了他親歷的一件小事，對此即很有說服力：“前不久，到某地調研城市管理執法。這里執法人員不多，但街區管理井然有序，城管小販相處和諧。‘執法困境為什么在這里不存在？答曰：執法管理時，不是冷冰冰扔給群眾一句‘不行，而是講清楚‘為什么不行，提供‘怎么做才行，群眾理解了，也就配合了，工作自然就順利了”。

進一步推進治理的公眾參與。現代國家治理的重要特征是公眾參與和治理主體的多元化。傳統國家管理的特征則是治民而非民治，管理主體是單一的，其理念是政府萬能，其管理風格是政府“包打天下”。在這樣的管理體制和管理模式下，政府即使為民眾辦好事，為民眾提供服務，民眾有時也不領情，可能不僅得不到民眾的贊譽，反而招致埋怨。

比如，政府進行舊城區改造，拆遷棚戶區，應該認為是為民眾辦好事，但這一好事卻曾引發出民眾不少血與淚的悲劇。這種悲劇甚至現在還在某些地方上演。為什么？原因可能是多方面的。但其中一個重要原因就是政府沒有發動和推進廣大公眾，特別是利害關系人的廣泛參與。而另外也有些地方采取另一種方式做這件事：吸收舊城區、棚戶區的居民討論拆遷計劃和方案，參與拆遷計劃和方案的執行，效果就好得多，“釘子戶”大為減少，因強拆而死人傷人的悲劇很少發生。例如，據媒體報道，安徽省合肥市自2006年以后改造舊城區，拆遷總面積達960萬平方米，拆遷總戶數45746戶，沒有發生一起強拆事件和群體性事件，其中就有這方面的經驗。

進一步推進治理的人權保障。現代國家治理與傳統國家管理的另一重要區別是：現代國家治理以人為本，將保障人權，保護公民合法權益放在首位，而傳統國家管理的主要目標是追求效率和秩序。前幾年，一些地方政府為了所謂跨越式發展，增加GDP，竟不惜侵犯人權。這是為現代法治所絕不相容的。現代法治要求，國家治理必須以保障公民人權為基本底線。

政府作出任何重大決策，推出任何重大項目，實施任何重大工程，都要首先精心組織調查和論證，確定這些決策、項目、工程將對公民權益產生何種影響。如果影響是負面的，可能損害公民的生命、財產和自由，即使這些決策、項目、工程將增加GDP，提升政府政績，也必須堅決放棄。政府絕不能因公民對這些決策、項目、工程提出異議或公民在其合法權益受到這些決策、項目、工程的損害后尋求救濟，而限制、剝奪公民的人身自由。法律要為公民的生命、健康和人身自由提供剛性保護。

進一步推進治理規范化和科學化。國家治理的現代化意味著治理規范化和科學化。當下許多治理失靈，乃源于權力濫用：一些涉及巨大公共財政資金和廣大公民重要權益的決策往往由“一把手”拍腦袋決定。公眾質疑時，他們拍胸脯保證自己的決策英明正確。但最后結果往往與其意愿相反，較大的財政投入不僅沒有帶來任何收益，反而造成國家利益、公共利益和社會公眾利益的損失，此時他們拍屁股走人，換一個地方后又繼續做官。這種被人們稱為“三拍”式的決策管理模式至今仍在某些地方存在。

因此，我們必須從根本上改變這種專斷、恣意的決策管理模式，推進治理規范化和科學化。為此，國家應抓緊制定行政程序法和行政決策程序條例，明確要求行政行為、行政決策非經正當法律程序（如舉行聽證會、論證會、審議會，組織公開討論、辯論等），不得通過和實施。

進一步推進治理問責制。國家治理的現代化必須并必然要求法治化。而法治化必須并必然要求問責制。過去我們一些地方和部門治理水平不高，導致一些重特大事故和沖突事件發生，重要原因之一就是我們沒有建立嚴格和有效的問責制。

2014年4月16日，江蘇省南通發生了一起粉塵爆炸事故。《新京報》就該事件的處理評論道：“粉塵爆炸慘劇一而再，再而三發生，但是每次至多都是相關企業負責人被追究責任，公眾幾乎從未聽聞有地方監管官員同樣因此被追究法律責任。這恐怕是一些監管部門長期消極怠惰的原因所在。”可見，推進對政府和政府監管機關及其他國家機關的治理問責制對于改進國家治理，防止因治理不作為、亂作為導致公民生命財產和國家利益的重大損失有著極為重要的意義。為此，全國各級人大和人大常委會作為問責的基本主體應該切實履行其質詢問責職責。

假如有一天，我們打開電視，能看到有一個頻道在轉播某一省或市或縣的人大常委會，甚或全國人大常委會在質詢問責治理不作為、亂作為的畫面，我們普通人對國家治理現代化、法治化無疑會多一份期待感、多一份信心。

以上這些（而且不限于這些）均是依法治國在中國發展現階段的必須要求。在中國9600萬平方公里的土地實現這些要求是我們這一代法律人—新中國第三代法律人的“中國夢”。毫無疑問，我們這代法律人的“法治夢”也必然是全中國十三億人民“中國夢”的組成部分，而且“法治夢”的實現同時是整個“中國夢”實現的基本條件和保障。

責編 / 張蕾