十八大以來習近平法治思想梳理與闡釋

中共中央黨校政治學法學教研部主任、教授、博士生導師 張恒山

十八大以來習近平法治思想梳理與闡釋

中共中央黨校政治學法學教研部主任、教授、博士生導師 張恒山

習近平關于法治的論述，代表了我黨對社會主義法治建設問題的全新認識。他強調，要堅持依法治國依法執政依法行政共同推進，堅持法治國家法治政府法治社會一體建設，不斷開創依法治國新局面。要堅持依法治國和以德治國相結合。習近平法治思想，豐富了中國特色社會主義理論的內容，指明了中國特色社會主義政治發展道路的方向。

依法治國 依憲治國 依法執政 依法行政

自以鄧小平為核心的第二代領導集體提出加強民主法制建設的思想之后，我們黨對社會主義法治建設的認識不斷深化。中國共產黨第十五次代表大會報告確定把依法治國、建設社會主義法治國家作為黨領導人民治理國家的基本方略。從十五大至十八大，黨的各次代表大會都強調要依循這一基本方略治國理政。十八大之后，習近平在多次講話中深入闡釋十八大報告關于全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家的目標要求。他的講話，既保持著和十八大精神、要求的一致性，又有許多創新性闡釋。

在闡釋建設社會主義法治國家這一目標時，習近平突出強調了貫徹、實施憲法的重要性。2012年12月4日，在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上，習近平發表講話指出，全面貫徹實施憲法，是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作。在中共中央政治局第四次集體學習時，習近平強調全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持依法治國依法執政依法行政共同推進，法治國家法治政府法治社會一體建設，不斷開創依法治國新局面。

習近平關于憲法、法治的論述，代表了我黨對社會主義法治建設問題的全新認識，豐富了中國特色社會主義理論的內容，指明了中國特色社會主義政治發展道路的方向。

依法治國首先是依憲治國

憲法在法律體系中的至上地位、根本作用決定了依法治國首先要依憲治國。

憲法在一個國家的法律體系中處于特殊地位。它是國家權力產生的依據，是國家組織成立以及國家各職能機構產生的合法性根據。1949年9月，中國共產黨的代表與各民主黨派代表、各民主人士代表、各地區代表共同召開了中國人民政治協商會議，這是一次全中國人民代表性質的會議。該次會議上制定的《中國人民政治協商會議共同綱領》是人民代表們關于成立新的國家政權的協議，是一個臨時憲法性文件。中華人民共和國中央人民政府依照該憲法文件規定的程序選舉產生。1954年，中國共產黨領導制定了新的憲法。所以，習近平指出，我國現行憲法可以追溯到1949年具有臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》和1954年一屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法》。

在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上，習近平首先指出了憲法作為根本法，對于整個國家的法律體系具有統帥作用。他指出，憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力，具有根本性、全局性、穩定性、長期性。繼而指出，憲法是黨和人民共同意志的體現，是黨的事業、人民根本利益的具體體現，與國家前途、人民命運息息相關。維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的權威。捍衛憲法尊嚴，就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴。保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現。

只要我們切實尊重和有效實施憲法，人民當家作主就有保證，黨和國家事業就能順利發展。反之，如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權利和自由就無法保證，黨和國家事業就會遭受挫折。

黨的十八大強調，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家。實現這個目標，必須全面貫徹實施憲法。

依憲治國就是要堅持國家一切權力屬于人民的憲法理念。《中華人民共和國憲法》規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民（第二條）。這是中華人民共和國憲法之魂。憲法的一切制度設計、原則規定都是圍繞著這一憲法理念而展開。我們黨的十八大強調要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一這一中國特色社會主義政治發展基本原則，其根本就是要保證人民當家作主。

習近平在紀念現行憲法公布實施30周年大會上的講話中突出指出，我們要堅持國家一切權力屬于人民的憲法理念，最廣泛地動員和組織人民依照憲法和法律規定，通過各級人民代表大會行使國家權力，通過各種途徑和形式管理國家和社會事務、管理經濟和文化事業，共同建設，共同享有，共同發展，成為國家、社會和自己命運的主人。

我們要按照憲法確立的民主集中制原則、國家政權體制和活動準則，實行人民代表大會統一行使國家權力，實行決策權、執行權、監督權既有合理分工又有相互協調，保證國家機關依照法定權限和程序行使職權、履行職責，保證國家機關統一有效組織各項事業。我們要根據憲法確立的體制和原則，正確處理中央和地方關系，正確處理民族關系，正確處理各方面利益關系，調動一切積極因素，鞏固和發展民主團結、生動活潑、安定和諧的政治局面。我們要適應擴大人民民主、促進經濟社會發展的新要求，積極穩妥推進政治體制改革，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，充分發揮我國社會主義政治制度優越性，不斷推進社會主義政治制度自我發展和完善。這些是對堅持國家一切權力屬于人民的憲法理念的深刻闡述。

依憲治國就要堅持憲法規定的根本制度、基本制度和基本原則。我國現行憲法對中國特色社會主義政治制度和原則做了具體規定，其中包括：國家的領導核心和指導思想，工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的國體，人民代表大會制度的政體，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度，愛國統一戰線，社會主義法制原則，民主集中制原則，尊重和保障人權原則，等等。這一套根本制度、基本制度和基本原則是對中國特色社會主義政治發展道路的規定和描述，是形成我國社會主義基本政治秩序的基礎，是維護我國長治久安的根本保證。依憲治國首先就要堅持并不斷完善憲法所規定的這一套根本制度、基本制度和基本原則。習近平指出，這些憲法確立的制度和原則，我們必須長期堅持、全面貫徹、不斷發展。

依憲治國就要保障公民享有權利、履行義務。當代政治法律理論認為，一個國家政權機構建立、存在、運行的目的就是為了保障公民的權利。

一個國家的公民在履行基本義務的前提下，享有多項正當權利。這些權利通常通過憲法條文加以列舉、宣示。公民相互之間不得侵犯他人的這些權利。國家組織、公職人員也不得侵犯這些權利。當這些權利受到侵犯時，國家組織有義務加以保護。

習近平高度重視對公民權利的保護問題。他指出，必須堅持人民主體地位，切實保障公民享有權利和履行義務。公民的基本權利和義務是憲法的核心內容，憲法是每個公民享有權利、履行義務的根本保證。我們要依法保障全體公民享有廣泛的權利，保障公民的人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保證公民的經濟、文化、社會等各方面權利得到落實，努力維護最廣大人民根本利益，保障人民群眾對美好生活的向往和追求。

憲法的根基在于人民發自內心的擁護，憲法的偉力在于人民出自真誠的信仰。只有保證公民在法律面前一律平等，尊重和保障人權，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，憲法才能深入人心，走入人民群眾，憲法實施才能真正成為全體人民的自覺行動。

依憲治國就要高度重視憲法的貫徹實施。在我們黨的執政史上，曾經有過不重視、不尊重憲法的教訓。這一教訓告訴我們，憲法不是擺設，不是花瓶。憲法是有利于、有助于我們黨長期執政的規范和指導。習近平指出，憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施，全黨要堅持不懈地抓好憲法實施工作。

貫徹實施憲法就要堅持人民代表大會這一根本政治制度，最廣泛地動員和組織人民依照憲法和法律規定，通過各級人民代表大會行使國家權力，通過各種途徑和形式管理國家和社會事務、管理經濟和文化事業，成為國家、社會和自己命運的主人。要按照憲法確立的民主集中制原則、國家政權體制和活動準則，實行人民代表大會統一行使國家權力，實行決策權、執行權、監督權既有合理分工又有相互協調，保證國家機關依照法定權限和程序行使職權、履行職責，保證國家機關統一有效組織各項事業。

貫徹實施憲法，全國人大及其常委會要繼續發揮立法功能，國務院和有立法權的地方人大及其常委會要繼續發揮制定、修改行政法規和地方性法規的功能，使社會主義法律體系更加完備，立法質量得到改進。

要完善立法規劃，突出立法重點，堅持立改廢并舉，提高立法科學化、民主化水平，提高法律的針對性、及時性、系統性。要完善立法工作機制和程序，擴大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，使法律準確反映經濟社會發展要求，更好協調利益關系，發揮立法的引領和推動作用。

貫徹實施憲法，意味著全國人大及其常委會和國家有關監督機關要擔負起憲法和法律監督職責，加強對憲法和法律實施情況的監督檢查，健全監督機制和程序，堅決糾正違憲違法行為。地方各級人大及其常委會要依法行使職權，保證憲法和法律在本行政區域內得到遵守和執行。

習近平以上關于依憲治國與依法治國關系的認識，關于依憲治國意義的闡釋，關于貫徹實施憲法的基本要點的論述，是對我黨自改革開放以來形成的關于依法治國、依法執政理論的推進和發展。學習、領會習近平有關憲法、法治的講話精神，對我們深化對憲法的意義和作用的認識、提升全面落實依法治國方略的自覺性有著重要的啟迪、指導意義。

依法治國的核心是黨依法執政

在中國，治國理政的核心是中國共產黨。全面推進依法治國，要求中國共產黨更加注重改進黨的領導方式和執政方式，實施依法執政。改進黨的領導方式和執政方式的具體表現就是依法執政、依憲執政。習近平強調，堅持黨的領導，更加注重改進黨的領導方式和執政方式。依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政。

新形勢下，我們黨要履行好執政興國的重大職責，必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政。依法執政的基本內容是黨領導立法、保證執法、帶頭守法。黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動。

黨要恪守憲法和法律，最關鍵的是要樹立正確的關于法的理念，決不能把法視為統治階級意志的體現，決不能把憲法和法律視為我們黨單方面意志的體現。正確的法的理念是，憲法和法律既體現黨的主張、意志，也體現人民的主張、意志；它們是黨的主張、意志和人民的主張、意志的融合、統一；它們是人民和作為執政者的中國共產黨的共同約定：今后國家政治、經濟、社會等方面的事務的處理要按照既定的憲法和法律規則來進行。守住和人民的約定，才能從根本上獲得人民的信任和支持，才能保證黨的長期執政。

黨要在恪守憲法和法律的前提下，堅持總攬全局、協調各方的領導核心作用。黨要善于使自己的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，支持國家權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關依照憲法和法律獨立負責、協調一致地開展工作。各級黨組織和黨員領導干部要帶頭厲行法治，不斷提高依法執政能力和水平，不斷推進各項治國理政活動的制度化、法律化。

依法治國的重要內容是政府依法行政

依據我國憲法規定的人民代表大會制度，國務院及其下轄的各級政府行政機關是人民代表大會及其常委會的執行機構，從屬于人民代表大會。人民代表大會及其常委會通過行使立法、重大事項決定、重大人事任免、監督權力來體現人民當家作主。各級行政機關通過執行人民大會立法、決定來體現執行人民意志。換句話說，人民代表大會及其常委會的立法、重大事項的決定都要通過國務院及其下轄的各級政府行政機關付諸實施。這樣行政機關就成為人民代表大會及其常務會的意志得到貫徹實施的關鍵。

貫徹依法治國基本方略，建設社會主義法治國家，必須推進依法行政，建設法治政府，使政府真正依法履行各項職能。

依法行政要求行政機關嚴格規范公正文明執法。習近平強調，行政機關是實施法律法規的重要主體，要帶頭嚴格執法，維護公共利益、人民權益和社會秩序。

各級行政機關要強化作為憲法規定的執行機關、執法機關的執法職能意識，嚴格依照法定權限和程序行使權力、履行職責，加大行政執法力度，嚴厲查處危害食品藥品、安全生產、環境保護、勞動保障、海域海島等重點領域的違法案件，維護公共利益和經濟社會秩序。地方各級政府必須排除地方保護主義、杜絕選擇性執法；排除人情干擾、杜絕不公正執法；排除權力意識、杜絕粗暴執法。

依法行政要求政府各部門的領導干部、工作人員具備良好的依法辦事意識。執行法律要靠具體的執法人員。執法者的法律素質決定執法質量。習近平指出，執法者必須忠實于法律。執法者忠于法律的信念要靠培養、教育。各級政府要著力加強行政執法隊伍建設，嚴格執法人員持證上崗和資格管理制度，狠抓執法紀律和職業道德教育，全面提高執法人員素質。他還強調，各級領導機關和領導干部要提高依法辦事能力。政府機關工作人員特別是領導干部要帶頭學法、尊法、守法、用法，切實提高運用法治思維和法律手段解決經濟社會發展中突出矛盾和問題的能力。提高法律意識的主要渠道就是學習。要通過建立法律知識學習培訓長效機制，完善各級行政機關領導干部學法制度、各級行政工作人員、執法人員的法律培訓制度、任職晉升人員的法律知識考試、考核制度等，促進法律知識的學習，強化法律意識的培育。

依法行政要求深化行政體制改革和政府機構改革。全面推進依法行政，不僅要求執法人員、各級領導干部強化法律意識、提升依法辦事能力，還要求改造行政硬件系統，深化行政體制和政府機構改革。

中國共產黨第十八屆中央委員會第二次全體會議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》，體現了以習近平為總書記的新一代中央領導集體貫徹黨的十八大關于建立中國特色社會主義行政體制目標要求的改革設想。該方案以職能轉變為核心，繼續簡政放權、推進機構改革、完善制度機制、提高行政效能，穩步推進大部門制改革，對減少和下放投資審批事項、生產經營活動審批事項，減少資質資格許可和認定、專項轉移支付和收費、部門職責交叉和分散，改革工商登記制度、社會組織管理制度，改善和加強宏觀管理，加強基礎性制度建設、依法行政等作出重大部署。

中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，（以下簡稱《決定》）對全面深化改革作出戰略性部署。《決定》強調全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。

《決定》圍繞著使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，對轉變政府職能、深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府作出規劃。

《決定》強調要進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。政府要加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動監管，加強各類公共服務提供。加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。

《決定》指出必須優化政府組織結構、深化機構改革。其中包括優化政府機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制；嚴格績效管理，突出責任落實，確保權責一致。

依法行政要求加強和改進政府立法與制度建設。政府一方面要重點加強有關完善經濟體制、改善民生和發展社會事業以及政府自身建設方面的立法和制度建設，另一方面，要加強立法的科學化、民主化、程序化，完善公眾參與政府立法的制度和機制，確保立法體現人民群眾的意見、意志。在政府立法中要謹防單方面體現部門意志的立法，謹防僅小范圍體現專家意見的立法。只有良好的立法、充分體現人民群眾意見的立法，才是法治政府建設所需要的立法。在法治政府的制度建設中，還必須高度重視健全規范性文件的制定程序，強化規章和規范性文件備案審查。

依法行政要求政府作出行政事務決策具有合法性、科學性、民主性。各級政府、各行政部門要加強行政決策程序建設，健全重大行政決策規則，要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序，確保行政決策的科學化、民主化、法治化。同時，要建立和完善行政決策風險評估機制，加強重大決策跟蹤反饋和責任追究，對違反決策規定、出現重大決策失誤、造成重大損失的，要按照誰決策、誰負責的原則嚴格追究責任。

依法行政要求各級政府全面推進政務公開。政務公開是政府公信力的條件。政務公開首先是信息公開，各級政府要認真貫徹實施政府信息公開條例，凡是不涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的政府信息，都要向社會公開；要重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業建設等領域的政府信息公開。政務公開包括辦事公開。所有面向社會服務的政府部門、政府下屬的事業單位、由政府購買公共服務的社會組織都要依法公開辦事依據、條件、要求、過程和結果，確保政府提供服務公正。

依法行政建設要求各級政府強化行政監督和問責。習近平強調，要加強對執法活動的監督，堅決排除對執法活動的非法干預，堅決防止和克服地方保護主義和部門保護主義，堅決懲治腐敗現象，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究。各級人民政府和政府部門除了要自覺接受人大及其常委會的監督、政協的民主監督和人民法院依法實施的監督、以及媒體和人民群眾的監督之外，還要加強政府內部層級監督和專門監督。上級行政機關要切實加強對下級行政機關的監督，及時糾正違法或者不當的行政行為。審計部門、監察部門要全面履行法定職責，加強財政、預算、投資審計和各種專項審計，加強對行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為的監察和問責，嚴肅追究違法違紀人員的責任，促進行政機關廉政勤政建設。

依法行政要求各級政府高度尊重司法機關的獨立地位，尊重司法裁決。根據中華人民共和國憲法所規定的人民代表大會制度權力構架原理，一府兩院是同屬人民代表大會派生的平行的三大職能機構，它們各自向人民代表大會負責。但政府和人民法院、人民檢察院相互間沒有隸屬關系。地方各級政府的主要領導要加強憲法意識，擯除人民法院、人民檢察院是隸屬政府的下屬部門的錯誤認識，高度尊重人民法院、人民檢察院的獨立權力地位，對司法機關的職權活動不得干預，對人民法院在行政訴訟案件中做出的與政府部門相關的司法裁決—無論是對己有利還是無利—都要尊重、執行。尊重司法機關的獨立地位、服從法院的司法裁決是當代各級政府走向文明、走上法治的真正標志。

依法治國要確保司法機關依法獨立公正行使審判權、檢察權

法治國家要求司法機關擁有獨立地位。中華人民共和國憲法以及人民法院組織法、人民檢察院組織法、刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法等法律都規定人民法院、人民檢察院依法獨立行使審判權、檢察權。但是，長期以來，這一憲法原則總是受到體制、觀念等方面因素干擾，無法得到很好的貫徹。

習近平高度重視司法機關在社會主義法治建設中的地位和作用。他對司法工作提出一個獲得社會高度贊同的目標：要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義。同時他還指出，所有司法機關都要緊緊圍繞這個目標來改進工作，重點解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題，要確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權。我們要依法保障全體公民享有廣泛的權利，保障公民的人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保證公民的經濟、文化、社會等各方面權利得到落實，努力維護最廣大人民的根本利益，保障人民群眾對美好生活的向往和追求。

習近平懷著對人民群眾的深厚情感，強調要依法公正對待人民群眾的訴求，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義，決不能讓不公正的審判傷害人民群眾感情、損害人民群眾權益。

為了實現司法公正，習近平指出要堅持司法為民，改進司法工作作風，通過熱情服務，切實解決好老百姓打官司難問題，特別是要加大對困難群眾維護合法權益的法律援助。司法工作者要密切聯系群眾，規范司法行為，加大司法公開力度，回應人民群眾對司法公正公開的關注和期待。

要堅持以推動社會主義司法制度自我完善和發展為方向，以解決群眾反映強烈的突出執法司法問題為重點，進一步深化司法改革，努力建設公正高效權威的社會主義司法制度，不斷提升執法司法公信力。

為了保證司法公正，習近平反復強調要加強司法隊伍建設。他要求，全國政法機關要順應人民群眾對公共安全、司法公正、權益保障的新期待，全力推進平安中國、法治中國、過硬隊伍建設，深化司法體制機制改革，堅持從嚴治警，堅決反對執法不公、司法腐敗，進一步提高執法能力，進一步增強人民群眾安全感和滿意度，進一步提高政法工作親和力和公信力，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義，保證中國特色社會主義事業在和諧穩定的社會環境中順利推進。

全社會成員要樹立法治觀念

如果說國家權力機構的立法活動、政府的執法活動、司法機關的司法活動是一個國家法治大廈本身的話，那么，一個國家的全體成員的法治觀念、守法意識就是這座大廈的基礎。一座雄偉的大廈必須有一個堅實的基礎。國家良好的法治建設必須以人民對法律的廣泛認同、對法律的堅定的信仰、對法律的堅守意識為基礎。沒有這一點，法治是不牢靠的。

習近平反復倡導全民、全社會的守法意識。他指出，任何組織或者個人都必須在憲法和法律范圍內活動，任何公民、社會組織和國家機關都要以憲法和法律為行為準則，依照憲法和法律行使權利或權力、履行義務或職責。在倡導全民守法的同時，要堅持法治國家法治政府法治社會一體建設，不斷開創依法治國新局面；要引導全體人民遵守法律、有問題依靠法律來解決，形成守法光榮的良好氛圍。在提倡全民守法中，他更為重視領導機關、領導干部的守法意識的培育。各級領導機關和領導干部要提高運用法治思維和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共識、規范發展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧。

全民、全社會的守法意識不是自動形成的，而是要依靠法治宣傳教育工作去促進形成。習近平指出，要深入開展法制宣傳教育，在全社會弘揚社會主義法治精神。他提出，我們要把憲法教育作為黨員干部教育的重要內容，使各級領導干部和國家機關工作人員掌握憲法的基本知識，樹立忠于憲法、遵守憲法、維護憲法的自覺意識。同時，要堅持法制教育與法治實踐相結合，廣泛開展依法治理活動，提高社會管理法治化水平。

在倡導全民的法治意識培育、法治文化建設的時候，習近平還提出，要堅持依法治國和以德治國相結合，要把法治建設和道德建設緊密結合起來，把他律和自律緊密結合起來，做到法治和德治相輔相成、相互促進。他高度概括、凝練地指出法律和道德的關系，法律是成文的道德，道德是內心的法律。他實際上指出，道德對人內心的約束作用使得它在社會治理的中的作用一點也不亞于法律。一個國家僅有法治，而沒有道德的輔佐，這個國家的治理就是跛足的。我們要堅持把依法治國和以德治國結合起來，高度重視道德對公民行為的規范作用，引導公民既依法維護合法權益，又自覺履行法定義務，做到享有權利和履行義務相一致。

責編 / 張蕾

D92

A