土地征收制度立法困境透視

西北政法大學教授 王興運

土地征收制度立法困境透視

西北政法大學教授 王興運

土地征收是一項重要的土地法律制度。我國現行的土地征收制度，對保障工業化和城市化進程的土地需求發揮了重要作用，但其自身也存在著局限與硬傷，無法滿足工業化和城市化進程中的所有土地需求。因此，我們必須認真審視，深刻檢討我國現行的土地征收制度?，F階段，我們應當并用土地征收制度和農村集體建設用地流轉制度來滿足工業化和城市化進程中日益增長的土地需求。

土地征收 農村集體建設用地 使用權流轉

土地征收是一項重要的土地法律制度。2014年1月20日國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》提出要“加快推進征地制度改革”。2014年9月29日下午，習近平在中央全面深化改革領導小組第五次會議上也提出“要探索集體所有制有效實現形式，發展壯大集體經濟?！币虼耍覀儽仨氄J真、深入地思考、探討和研究我國現行的土地征收法律制度。

立法評介

土地征收專指國家為了公共利益的需要，以補償為前提，強制取得農村集體土地所有權的活動。經濟發展和社會進步，尤其是工業化和城市化進程的加快決定了土地征收的不可避免。

為了規范土地征收活動，我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”（第十條第三款）《土地管理法》也規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”（第二條第四款）這兩條立法規定奠定了我國土地征收制度的法律基礎，也構成了我國現行土地征收制度的基本內容。同發達國家的土地征收相比，我國的土地征收制度存在著明顯的硬傷。這些硬傷的主要表現是兩個“不明確”：征收的前提不明確和征收的補償不明確。

法律制度的缺陷必然導致法律實踐的扭曲和走形。在這一硬傷明顯的土地征收制度的助推下，我國土地征收活動很快步入了快車道。在這條快車道上，政府征收土地的欲望日益膨脹，征收土地的速度一年比一年快，征收土地的數量也一年比一年多。中國社會科學院研究報告顯示，“1990年至2002年間，全國非農建設占用耕地4736萬畝；2005年征地面積445.4萬畝，2010年猛增到688.9萬畝，年均增幅超過9%。預測至2030年，被征耕地將超5450畝?！雹僭谶@些數量巨大的土地征收中，有些是必需的，是正當的。但是，其中也有很多是不必要的、不正當的濫征、濫用。這些濫征、濫用行為，既造成了土地浪費，又危害了糧食安全，更加劇了征收者與被征收者，也就是國家、政府與農村集體經濟組織、農村村民之間的矛盾對立和利益沖突，嚴重的還會造成群體事件、流血事件發生，進而導致社會的不穩定，影響社會的和諧與安全。因此，我們亟需克服我國現行土地征收制度的硬傷，迅速完善我國的土地征收制度。只有這樣才能逐步克服，乃至杜絕土地征收中的濫征、濫用現象，確保我國耕地的18億畝紅線不被突破。因此，筆者認為，我們必須盡快從明確土地征收的前提和明確土地征收的補償兩個方面完善土地征收制度。

明確土地征收的前提

為了嚴格土地征收活動，保護農村集體經濟組織的土地權益，我國《土地管理法》將“為了公共利益的需要”設定為國家對農村集體土地進行征收的唯一理由，同時也是我國土地征收的唯一前提。關于這一點，立法是明確的，學術界的認識也是統一的。但是，由于其中“公共利益”的內涵與外延模糊不清，最終導致了我國土地征收前提的不明確。因此，為了清楚土地征收的前提，就必須首先對“公共利益”的內涵與外延進行界定。

何謂“公共利益”？我國的土地立法一直采用高度概括和抽象的模式界定之。由于地方利益、部門利益和領導意志時常成為土地征收的先導，因此，“公共利益”在征收過程中總是被政府以“政府規劃”、“城市規劃”、“發展需要”的方式作擴大解釋。這種擴大解釋被經常和廣泛運用，致使不少出于商業目的、經濟目的的用地時常冒充公共利益，國家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。對于“公共利益”的這種擴大解釋，是導致我國目前土地征收市場混亂，導致不當征收和土地不當流失的最主要原因，應當引起我們的高度注意和重視。

如何明確“公共利益”的內涵與外延，不同國家的立法做法是不同的，學術界的認識也是不統一的。筆者認為，我國應采用列舉兼概括式的立法體例對“公共利益”進行法律規范，其立法結構為列舉+概括。即：國家機關和軍事事業用地；交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業或市政建設用地；教育、文化、衛生、體育、環保、綠化、慈善機構等社會公共事業用地；國家重大經濟建設項目用地；其他由政府興辦的且以公益為目的的事業用地。其中前幾項為列舉，最后一項為概括。

“列舉+概括”的模式較之于以往的單一列舉和單一概括模式具有三個明顯的優點。第一，規范性強。由于采用列舉的方式明確規定了可以進行土地征收的公共（益）事業，也就為土地征收確立了一個法定的、嚴格的標準，能夠保證土地征收權的規范行使；第二，限制性強。由于采用列舉的方式明確規定了可以進行土地征收的公共（益）事業，也就限制了那些為了商業目的而進行的土地征收；第三，適當的靈活性。由于采用列舉的方式明確規定了可以進行土地征收的公共（益）事業，最后一項使土地征收具有了一定的靈活性，便可以適應迅速發展、不斷變化的經濟形勢。

明確土地征收的補償

土地征收，必然會影響到農村集體經濟組織和農村村民的生產和生活，嚴重的還會影響到他們的生存與發展。在這種情況下，農村集體經濟組織和農村村民要求征地主體對其進行補償便是天經地義的事情。我國《憲法》和《土地管理法》充分肯定了農村集體經濟組織和農村村民的補償訴求，明確規定征地過程中應當對農村集體經濟組織和農村村民“給予補償”。這就是我國關于土地征收補償的全部立法規定，也恐怕是世界上“最原則”、“最高度概括”的土地征收補償制度。實踐表明，寥寥“給予補償”四個字難以真正架構我國土地征收補償制度。同時，僅僅依靠“給予補償”四個字也無法保證土地征收活動的順利進行。因此，筆者認為，我們應當重點從補償原則、補償主體、被補償主體、補償范圍、補償標準、補償程序等方面架構我國的土地征收補償制度，使之不斷具體、明確、清楚、可操作。

補償原則。法律原則之于法律制度建設的意義是巨大的。在土地征收補償中，我們必須首先確立科學的、切實可行的補償原則。筆者認為，在土地征收補償中，應當堅持以下三項法律原則。

第一，直接補償與間接補償相結合的原則。農村集體經濟組織所有的土地被國家征收后，農村集體經濟組織便喪失了進行農業生產建設活動的物質基礎，農村村民也喪失了生活的主要來源。這種喪失，既有當前利益的喪失，也有長遠利益的喪失；既可能影響眼下的生存，又可能影響到長遠的發展。因此，在土地征收補償中，征收人一定要兼顧農村集體經濟組織和農村村民的長短期利益，通過直接補償和間接補償措施，使失地農民眼前能夠生存，長遠能夠發展。一般而言，直接補償針對的是當前，間接補償針對的是長遠，二者之有機結合才能使農村集體經濟組織和農村村民既無遠憂，也無近愁。

第二，貨幣補償與非貨幣補償相結合的原則。貨幣補償在各國的土地征收補償中均是最主要和最經常使用的一種補償方式。我國《土地管理法》也將貨幣補償作為一種主要的補償方式，并對之做了具體規定。實踐證明，貨幣補償是必須的、必要的，但卻不是萬能的。近年來，隨著市場經濟的不斷發展和生活水平的不斷提高，絕大多數失地農民和集體經濟組織已不再滿足于單一的貨幣補償。他們經常向土地征收人提出一些非貨幣補償的要求。合情、合理、合法的非貨幣補償要求，應當得到理解、支持和滿足。

對于農村村民的這些非貨幣補償要求，有些市縣人民政府已經開始了積極實踐。近些年來，一些市縣人民政府陸續創造出了“社保型補償”、“就業型補償”、“培訓型補償”、“房東型補償”、“股東型補償”等多種多樣的非貨幣補償形式。這些非貨幣補償形式，滿足了農村村民的實際需求，深受廣大農村村民歡迎，值得肯定和推廣。

第三，從寬補償與從高補償相結合的原則。補償說到底是一個經濟問題，其核心是補償是否充足的問題。補償是否充足主要取決于兩個因素，一個是補償的范圍，一個是補償的標準。前者決定著補償的廣度，后者決定著補償的深度。與其他國家的征地補償相比，我國的征地補償明顯不足，主要表現在補償范圍偏窄和補償標準偏低兩個方面。這種不足已經影響到了被征地農村村民的實際生活水平，也影響到了農業生產的順利進行和農村社會的安定團結。因此，在土地征收補償中，土地征收人應當結合當地的生產力發展水平和人民群眾的實際生活水平，適當拓寬補償的范圍、不斷提高補償的標準，盡可能從寬、從高地向農村集體經濟組織和農村村民提供補償。

目前，不少市縣人民政府，尤其是發達地區的市縣人民政府已經在現行法律規定的基礎上，在政策允許的范圍和幅度內，給予了農村集體經濟組織和農村村民以較高，甚至是極高的經濟補償，受到了廣大農村村民的歡迎和好評。

補償主體。土地征收補償主體的確定，可以從理論和實踐兩個方面加以認識和確定。從理論角度來看，國家是唯一的補償主體。之所以由國家進行補償，是因為國家是唯一正當、合法的土地征收主體和土地征收中最大的受益者。從實踐角度來看，市縣人民政府是實際的、具體的補償主體，由其代行國家履行征收補償的義務。司法實踐中，不少案件以市縣國土資源管理部門為征收主體、補償主體、案件被告的做法是錯誤的，應當予以糾正。

被補償主體。關于被補償主體，我國《土地管理法》的規定和征收補償實踐都是一致的，均將被補償主體確定為兩個，一個是農村集體經濟組織，一個是農村集體經濟組織內部的農村村民。有所不同的是，兩個被補償主體承載的補償內容是不相同的。一般而言，土地補償費、安置補償費、附著物和青苗的補償費等補償費由農村集體經濟組織承載；當征地補償為非貨幣補償，尤其是與身份相連時，則其承載主體為農村集體經濟組織內部的農村村民。

無論哪種承載，都必須以土地征收協議的方式進行，都必須保證補償的及時到位。在農村集體經濟組織承載的補償協議中，應當切實保障將土地補償費、安置補償費、附著物和青苗的補償費等補償費直接、及時、如數的支付給該農村集體經濟組織，防止層層克扣、關關扒皮的轉移支付現象；在農村集體經濟組織內部成員承載的補償協議中，應當切實保障補償協議面對具體的農村村民，并征求其家庭成員的意見，杜絕和減少代簽、漏簽現象。

補償范圍。補償范圍解決對什么進行補償的問題，決定著補償的廣度，是土地征收補償中的一個核心問題。

關于補償范圍，不同的國家和地區有不同的規定，其規定有粗有細，所涉范圍有寬有窄，項目有多有少。如日本土地法的規定就相對較細，補償項目較多，補償的范圍也相對較寬，其將下列損失均納入補償的范圍：征用損失補償，按被征用財產的經濟價值計價補償；通損補償，即因征地而通常可能受到的附帶性損失補償。包括地上建筑物、設備、樹木補償；遷移費補償；歇業、停業補償；營業規?？s小補償以及農業補償和林業補償；少數殘存地補償；離職者補償；事業損失補償。相反，德國和我國臺灣地區土地法的規定則相對較粗，補償項目較少，所設定的補償范圍也相對較窄，如德國法僅下列損失納入補償的范圍：土地或其他標的物權利損失補償；營業損失補償；征收標的物上的一切附帶損失補償。我國臺灣地區土地法也僅將下列損失納入補償的范圍：地價補償，改良物的補償和接連地的損害補償。多年來，我國土地立法基本采用了德國和臺灣的立法模式，一直將土地征收補償范圍嚴格限定在與被征收土地有直接聯系的經濟損失上。在這樣的立法思想指導下，《土地管理法》將征收補償的范圍嚴格限定在以下三個方面：土地補償；安置補償；地上附著物和青苗的補償。

對比各國關于補償范圍的立法規定，我們不難發現，與其他國家征收補償范圍的規定相比，我國土地征收的補償范圍明顯偏窄，補償項目明顯偏少。這種過窄的補償范圍之規定，不利于保護農村集體經濟組織和農村村民的合法權益，也不利于土地征收活動的順利進行，因此，應適當擴大。正是基于這樣的思考，《土地管理法修正案草案》在原有三項補償的基礎上，擴大了補償的范圍和項目，規定：征地補償包括土地補償，被征地農民的安置補助與社會保障費用，農村村民住宅補償，以及其他地上附著物補償和青苗補償。2014年1月20日國務院發布的《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》也要求：“抓緊修訂有關法律法規，保障農民公平分享土地增值收益，改變對被征地農民的補償辦法，除補償農民被征收的集體土地外，還必須對農民的住房、社保、就業培訓給予合理保障。”

通過上述規定可以看出，補償范圍無補償項目都是由國家立法決定的，也就是說補償范圍是法定的。補償范圍的法定性決定了在法定補償范圍之外，土地征收人不得進行補償，被征收人也不得要求和強迫土地征收人進行補償。

補償標準。補償標準解決補償多少的問題，決定著補償的深度。同補償范圍是法定的一樣，補償標準也是法定的，往往也由法律、法規明確規定之。

關于補償標準，我國《土地管理法》采取了兩種不同的規定方法。一種是直接規定。如《土地管理法》第四十七條第一款就明確規定，“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產植的六至十倍。征收耕地的安置補償費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補償費標準，為該耕地被征收前平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補償費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。征收城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。”；另一種是授權規定，即間接規定。如《土地管理法》第四十七條第二款規定：“征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。”第二款也規定：“被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定?！?/p>

無論是哪種規定，都難逃學術界對我國現行補償標準立法規定的非議。這種非議直指我國法律關于補償標準規定的兩個明顯不足：一是補償標準偏低；二是有些土地征收補償標準不具體。

第一，補償標準偏低。從現行立法規定來看，我國現行的征收補償標準，是一個不折不扣的低標準、死標準。用這樣的標準進行補償，既可能加劇農村村民與政府之間的對立情緒，也會影響政府與村民之間的關系和國家建設的順利進行。

針對我國土地征收補償標準偏低的情況，學術界呼吁修改的呼聲漸高。有的研究者建議：應以市場價格為標準進行土地征收補償。②對于這種觀點，筆者實難茍同。因為，首先，我國只有土地使用權交易市場，而無土地所有權交易市場，法律禁止和打擊任何形式的非法轉讓土地的行為。既然不存在土地所有權交易市場，土地的“市場價”當然也就無從談起。其次，即便我國存在土地所有權的交易市場，但由于農村集體所有的土地是依據法律的規定無償取得的，其間并沒有取得人的勞動凝結，因而也不能適用商品等價交換的規律進行等價交換。有的研究者則提出可通過區分土地征收目的的方法，分別制定不同的征收補償標準：即以公益為目的的土地征收，其征地標準按照現行的《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的規定執行；以非公益為目的的土地征收，其征地補償標準應適當提高。③理由是，因為國家為公益目的征收集體土地后，通常以劃撥的方式將土地使用權提供給公益事業者，因此，其征地補償標準按現行法律法規的規定執行是合乎情理的；而非公益目的的土地征收，因其營利性，國家通常在征收后，將土地使用權以出讓的方式提供給非公益事業用地者，因此，其征地補償費用應與土地的市場價格成正比例。該觀點提出者的愿望是好的，但是，該主張卻存在著一個致命的缺陷，那就是將征地區分公益目的的征地和非公益目的的征地的做法是違背法理的。因為非公共目的用地并不符合土地征收權行使的前提條件。因此，“我們完全有理由擔心，一旦我國土地法中確立這樣的制度，不僅不能從根本上起到控制國家征收權的作用，相反卻可能會助長業已存在的土地征收權濫用之風，影響對土地資源的保護和國民經濟可持續發展?！雹?/p>

對于我國土地征收補償標準規定的這一不足，筆者認為，應當結合不同時期生產力的發展水平和人民群眾的實際生活水平，在轄區內區片綜合地價以下，根據轄區內統一的年產值標準，以不斷提高補償標準的辦法予以糾正和克服。據透露，即將公布的《土地管理法修正案》就擬采取在現行補償價格基礎上增加十倍的辦法對農民進行補償。

第二，有些土地征收補償標準不具體。我國《土地管理法》僅對征收耕地的補償標準做出了具體規定，對征收其他土地的補償標準以及地上附著物、青苗的補償標準和安置標準只做了授權規定而未做具體規定。這種只授權而不做具體規定的標準制定方法，時常會導致補償標準的層層降低，也同樣會影響土地征收補償工作的順利進行。因此，筆者建議，應依法收回這種授權，并在《土地管理法》中明確規定其他土地以及地上附著物、青苗和村民安置的具體標準，至少應做出原則性的規定或者對補償的上下線做出規定。

補償程序。關于補償程序，我國《土地管理法規定》做了明確的規定。該法第四十八條規定，“征地補償方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見?！钡谒氖艞l規定，“被征地的農村集體經濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督。”根據上述規定，我國土地征收補償的程序可以劃分為四個階段。

第一，土地補償方案的制定。補償方案的制定是土地征收補償實施的前提和基礎。征地方案確定以后，土地征收人就應著手制定土地補償方案。制定補償方案應在實地調查的基礎上進行。實地調查應當注意：調查應由征地方和被征地方共同進行；調查的范圍包括被征收土地的原用途、數量，農村村民的人口數量、結構，地上附著物的類別、數量、經濟價值，地上青苗的種類、數量、經濟價值等內容；調查的數據應該準確無誤，并已經農村集體經濟組織和農村村民共同簽字確認。調查結束后，征地方應當依據法律的規定，在實地調查的基礎上制定補償方案。補償方案應當載明補償機構、補償對象、補償范圍、補償標準、補償時間和期限等內容。

第二，土地補償方案的公告。根據《土地管理法》的規定，征收補償方案一般應包括以下內容：本集體經濟組織被征收土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數量，需要安置的農業人口的數量；土地補償費的標準、數額、支付對象和支付方式；安置補助費的標準、數額、支付對象和支付方式；地上附著物和青苗的補償標準和支付方式；農業人員的具體安置途徑；其他有關征收補償、安置的具體措施。對征地補償方案進行公告，就是對征地補償公開，讓征地補償透明。這既是法律的規定，也是被征地單位和村民的希望，更是社會主義市場經濟的當然要求。公告征地補償方案，既保護了農村集體經濟組織和農民的知情權，方便了國家機關、社會團體、農村集體經濟組織和農民的社會監督，又可以避免因土地權屬等不清而產生的糾紛。因此，市縣人民政府必（fffffe）須按照《土地管理法》的規定，及時地在適當地方依據法律的方式對補償方案進行公告。

第三，聽取被征地的農村集體經濟組織和農村村民的意見。根據《征用土地公告辦法》的有關規定，土地征收補償方案公布以后，有關市縣人民政府土地主管部門應當認真聽取被征地的農村集體經濟組織和農村村民對土地征收補償方案的意見和建議，以保證土地征收補償的公平與合理和土地征收工作的順利進行；被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應當在征地補償、安置方案公布之日起10個工作日內向有關市、縣人民政府土地行政主管部門提出。

第四，公布補償費用的收支狀況。補償費用分配是否及時、合理，使用是否正確，關系到村民的合法權益，因此，必須予以公開，同時還應當在有效的監督之下進行。關于補償費用的收支公開和使用監督，我國《土地管理法》第四十九條明確規定：“被征地的農村集體經濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督?！币话愣裕瑢ρa償費用的收支狀況的監督則可以從兩個方面進行，一種是政府部門，主要是農業和民政部門的監督；一種是農村村民，包括全體村民在內的監督。政府部門依職權進行監督，農村村民依社員權進行監督。法律保障政府部門和農村村民的依法監督權，任何單位和個人均不得阻撓和干涉。

深度思考

土地征收對中國社會的影響是深遠的，我們在肯定土地征收制度巨大作用的同時，也不能高估它的作用和價值，更不能將所有土地需求寄身于此。過去，我們就是將工業化和城市化進程中的所有土地需求寄身于土地征收制度，因而導致了土地所有權市場（一級市場）、使用權市場（二級市場）的混亂，導致了土地財政的不斷升級，導致了政府征地權的不斷膨脹，導致了土地的大量浪費，導致了眾多的土地糾紛、土地爭議、土地矛盾甚至是土地流血事件，教訓是深刻的。

我國工業化和城市化的進程對土地的需求數量是巨大的，其中，既有以實現公共利益為目的的公共用地需求，也有以實現經濟利益為目的的商業用地的需求。目前的土地征收制度旨在滿足公共用地的需求，而無法滿足商業用地的需求。這就要求我們必須在堅持土地征收制度的同時進行制度創新，以滿足工業化和城市化進程中商業用地的需求。這一制度的創新，就是農村集體建設用地的流轉制度。所謂農村集體建設用地流轉是指農村集體組織、鄉鎮企業及農戶等依據土地所有權和使用權相分離的原則，將其所擁有的土地使用權，通過依法出讓、轉讓、出租、抵押和入股等方式有償讓與單位和個人使用的行為，其實質是使用權主體的變動。其中，集體建設用地，是指由集體所有的，用以建造建筑物、構筑物的土地，包括宅基地、鄉鎮企業用地、公共設施用地、公益事業用地等。

建立健全農村集體建設用地使用權流轉制度是社會主義市場經濟發展的客觀要求，是盤活存量土地，實現土地資產保值增值的必然選擇，是增加農民收入，妥善安置農民生活的必然選擇，是減少城鎮用地的一次性投資，加快城市化進程的必然選擇。因此，我們應當盡快從以下四個方面構建農村集體建設用地使用權流轉制度：一是確定集體建設用地使用權流轉的范圍。集體建設用地使用權流轉的范圍包括地域范圍、用途范圍和流轉使用主體范圍。二是嚴格農村集體建設用地流轉的條件。集體建設用地使用權流轉必須是已經依法批準作為建設用地或已經依法批準轉為建設用地的土地，而且要權屬清楚，程序合法，用途符合城市規劃或村鎮規劃的要求。三是建立與集體建設用地使用權流轉相適應的土地產權制度。農民集體所有的建設用地應在明確農村土地產權的基礎上，按照所有權與使用權相分離的原則，實行有償、有期限、可流動的使用制度。四是明確農村集體建設用地流轉的具體形式。農村集體建設用地流轉的具體形式應當多種多樣，包括出讓、轉讓、租賃、聯營、作價出資（入股）等，同時，為了推進農村土地整理和農民向小城鎮集中，還可以采用土地置換的方式。

總之，我們應當并用土地征收制度和農村集體建設用地流轉制度來滿足工業化和城市化進程中日益增長的土地需求，也唯有如此，才能真正克服目前土地征收中的濫征、濫用行為，才能構筑起我國多元有序的、健康發展的土地供給市場，也才能真正助力中國經濟的騰飛與繁榮。

【注釋】

①轉引自王權典，鄧定遠：“集體土地征收補償的立法困惑與破解模式”，《第六屆中國農村法治論壇論文集》。

②陳小君等：《農村土地法律制度研究》，北京：中國政法大學出版社，2004年，第274頁。

③王衛國：《中國土地權利的法制建設》，北京：中國政法大學出版社，2004年，第49頁。

④王太高：《行政補償制度研究》，北京大學出版社，2004年，第194頁。

責編 / 張曉

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