“新政協”召集過程中的協商民主實踐及啟示

王俊奇 劉 剛

“新政協”召集過程中的協商民主實踐及啟示

王俊奇 劉 剛

“新政協”的召集過程是中國民主政治歷史上一次難得的試驗，它具備了協商民主的基本特點和價值理念，為新政權的誕生奠定了合法性的基礎。文章試圖梳理和挖掘“新政協”召集過程中的協商民主實踐，概括其作用和特點，并在此基礎上，為我國當前人民政協的協商民主建設提供些許借鑒和啟示。

新政協 協商民主 特點 作用 啟示

協商民主源于對自由主義選舉民主在當代發(fā)展過程中所遇到困境的反思與批判，是公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式參與公共決策和政治生活，從而使立法和決策更具合法性和合理性的一種治理模式。1980年，約瑟夫·畢塞特在“協商民主：共和政府的多數原則”一文中首次使用協商民主（deliberative democracy）這一概念，后經一些重要學者如羅爾斯、哈貝馬斯等參與討論而備受西方學界關注，甚至使得西方民主理論在20世紀90年代由代議、選舉、簡單多數決定等發(fā)生了明顯的協商轉向。但實際上，作為現代意義上的協商民主，在“新政協”召集過程中就已經進行了成功實踐，雖然當時并沒有成熟的理論支撐。

從1948年4月30日中共中央發(fā)布“五一口號”，到1949年9月30日政協會議閉幕，是“新政協”的召集過程，是中國共產黨同各民主黨派、無黨派民主人士等一起協商建國的過程。這個過程創(chuàng)造了協商民主這種新型的人民民主形式，為新政權的誕生奠定了合法性的基礎。比照西方協商民主理論，總結新政協召集過程中的協商民主經驗，挖掘我國現行多黨合作和政治協商制度最初的民主基因，或許會為我國當前人民政協的協商民主建設提供些許借鑒和啟示。

“新政協”召集過程中的協商民主實踐與特點

“新政協”召集過程體現了協商主體地位的平等性。平等和自愿是協商民主的基礎和前提，只有在協商主體自愿參與并且地位平等的條件下，協商主體才能理性地對話和討論。“協商過程中的參與者都是平等的、自由的、理性的，不存在特殊成員的利益具有超越其他任何公民利益的優(yōu)先性，……協商不接受強力”。①從新政協召集的過程來看，自始至終都體現了協商民主這一重要的特征和理念。

第一，中共平等協商的態(tài)度。1948年，當中共在戰(zhàn)場上不斷取得對國民黨的優(yōu)勢而逐漸成為創(chuàng)建新中國的領導者時，中共沒有選擇獨立建國的模式，而是選擇同不掌握武裝的民主黨派及其他愛國民主人士一起通過政治協商建立新中國，開辟了一條富有中國特色的協商建國之路。“五一口號”發(fā)布的第二天，即5月1日，毛澤東致信香港的李濟深和沈鈞儒，以協商的口氣征求他們意見：在召集人問題上，毛澤東提議由民革、民盟、中共“發(fā)表三黨聯合聲明”，而不是由共產黨一黨召集；關于會議的時間、地點，是“提議”而不是共產黨一黨決定；對于政協會議通過的決定，“必須求得到會各主要民主黨派及各人民團體的共同一致，并可能求得全體一致”，②而不是單純的投票表決。從整個協商過程來看，中共提出的各種建議和意見都不是簡單的口號，更不是定論，而是以謙誠的態(tài)度征求各民主黨派的意見，采取各種可能的形式同民主黨派進行協商，開創(chuàng)了協商建國之路。

第二，協商過程體現了權力和機會的平等。協商民主的平等性關鍵表現在協商主體都有平等的權力和機會參與公共決策的制定過程并影響公共決策的制定結果。在“新政協”召集過程中，不管是協商議題的確定、時間和地點的選擇，還是協商過程中的參與、協商結論的達成，都不是基于權利的大小、力量的懸殊，而是基于公共利益的判定，體現了協商主體權力和機會的平等。九三學社代表許德珩在會議上的發(fā)言生動地體現了這一點：《共同綱領（草案）》討論中600多位代表“可以說是很少沒有發(fā)言的，也很少有發(fā)言不被重視的；凡是在目前緊要的，能夠辦得到的建議，都是被采納的。”這不僅體現了協商主體地位的平等性，而且體現了協商參與的有效性。

“新政協”召集過程體現了協商過程的充分性。協商民主將民主理解為通過公開討論和意見交換而形成共識的過程，如哈耶克所說，“最為重要的是，民主還是一種形成意見的過程…… 即由于大部分人都積極參與了形成意見的活動，所以有相應數量的人員可供遴選。”③梳理“新政協”召集過程可以發(fā)現，其協商過程是非常充分的。

一方面，涉及重大事項都經過反復協商，協商的時間和次數保證了協商的質量。當第一批離開香港的民主人士還未到達東北解放區(qū)的時候，中共中央就指示東北局征詢即將先期到達哈爾濱民主人士的意見；在西柏坡，周恩來多次同住在李家莊的民主人士協商后，草擬了《關于召開新的政治協商會議諸問題》的草案，并由東北局請哈爾濱的民主人士“過細斟酌”；哈爾濱的沈鈞儒等提出修改意見后又由東北局電告中央；中共中央又把協商修改過的草案由華南分局征詢在香港的李濟深等人的意見；在香港的各民主黨派對草案修改稿進行認真協商后，把意見又通過華南分局轉達中共中央。從中可以看出，從西柏坡到哈爾濱再到香港，三地遙遠的距離并未妨礙協商的熱情與質量。在參加“新政協”代表名單的協商中，“時常為了某一個代表的適當與否而函電往返，斟酌再三，費時達數周之久。代表名單產生之后，又經過籌備會鄭重研究。這樣一共花了近3個月的功夫”。④《共同綱領》的制訂，同樣體現了協商過程的充分性。參加“新政協”的代表司馬文森在他的筆記中記錄了《共同綱領》的討論過程：“初步草案提出了，100多位籌備委員就分開成為許多不同的小組，按照不同性質內容，逐條逐句逐字來討論，三番五次地談了又談，改了又改。就這樣，足足忙了快有3個月時間……大家不僅對大原則提供意見。就是對每一個字的措辭、標點符號也細加研究”。⑤

另一方面，協商過程的充分性還體現在準備工作中。早在1945年4月中共七大毛澤東作的《論聯合政府》的政治報告中，就明確提出了聯合各黨各派和無黨派代表人物成立民主聯合政府的主張；1947年毛澤東在《中國人民解放軍宣言》以及《目前形式和我們的任務》報告又明確提出“聯合工農兵學商各被壓迫階級、各人民團體、各民主黨派、各少數民族、各地華僑和其他愛國分子，組成民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，打倒蔣介石獨裁政府，成立民主聯合政府”；⑥1948年4月30日中共“五一口號”中更加明確地提出“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府！”⑦從1945年中共七大到1948年“五一口號”發(fā)布，一系列關于建立民主聯合政府的理論為“新政協”的召開做了充分的理論準備。從發(fā)布“五一口號”到協助民主人士北上，從“新政協”籌備會的成立到確定參加新政協會議的單位及代表名額和人選，從政治協商會議的正式召開到中央人民政府的成立，就是要把前期的理論準備變?yōu)楝F實，這其中的每一步又都體現出組織的嚴謹、組織準備的充分。

“新政協”召集過程體現了協商程序的規(guī)范性。哈貝馬斯在談到程序對民主的重要性時說：“民主就像一個旋轉的陀螺，重要的是旋轉的過程……在這個旋轉的過程中程序的作用是至關重要的。”⑧程序規(guī)范是協商民主一條重要而嚴肅的標準，是協商主體平等、自由協商進而達成共識的基本保障。“新政協”從籌備到召開，整個過程體現了程序的規(guī)范性與合理性。

第一，整個過程都制訂了明確具體的協商規(guī)則。“五一口號”第五條本身就是明確的協商程序；此后協商達成的《關于召開新的政治協商會議諸問題》，就協商主體、內容、時間、地點、步驟、目標等達成了一致意見，這是各協商主體協商達成的第一份規(guī)范的程序性文件；新政協籌備會第一次全體會議通過的《新政協會議籌備會組織條例》、《各單位代表參加小組辦法》以及《關于參加新政治協商會議的單位及其代表名額的規(guī)定》，政協全體會議通過的《中國人民政治協商會議第一屆全會議事規(guī)則》、《中國人民政治協商會議組織法》等文件，不僅對協商程序做出了明確具體的規(guī)定，而且體現了服從多數、尊重少數的協商民主原則，為各協商主體參與國家政治生活提供了體制保障。

第二，公開性保證了“新政協”協商程序的規(guī)范性。從“新政協”的籌備召開過程來看，協商程序、協商過程、協商結果都是公開的，是協商主體所知悉的。即使是協商程序的變更，也都是在公開的情況下由協商主體共同協商決定。例如，中央人民政府并沒有按照“五一口號”中提出的通過人民代表大會選舉的程序成立，“新政協”召開的時間、地點，參加“新政協”的單位及代表名額等，前后也有較大變化。這些重要程序的變更并非中共一方做出決定，而是在公開場合同其他協商主體交換意見，協商達成共識。這種協商程序的公開性和信息的對稱性使協商結果更具有民意基礎，使協商程序更具有規(guī)范性和公正性。

歷史作用及啟示

“新政協”召集過程是中國民主政治歷史上一次難得的試驗， 它具備了協商民主的基本特點，雖然或多或少存在缺陷，但其所包含的協商民主的核心價值理念清晰可見。“新政協”召集過程中的協商民主實踐，在凝聚社會共識、整合社會各派力量，動員和組織各民主黨派和無黨派民主人士團結在中國共產黨周圍起到了重要的歷史作用，為武裝斗爭基礎上建立的新政權注入了民主的基因，為新中國的政治架構奠定了重要的制度基礎。同時，“新政協”所秉承的協商民主理念以及協商建國過程中所體現的協商民主原則對于當前新的歷史條件下如何加強人民政協建設，完善以協商民主為主要特征的政治協商制度，仍有較強的借鑒價值和啟示意義。

第一，“新政協”召集過程中的協商民主實踐，為新生的政權注入了民主的基因，為新中國的誕生奠定了合法性的基礎。

按照“五一口號”的邏輯，要成立民主聯合政府，必先召集人民代表大會，而要召集人民代表大會，必先召開政治協商會議。雖然由于國內形勢的變化使新生的政權繞開了人民代表大會選舉環(huán)節(jié)而直接通過政治協商會議協商建立，但由于“它具有代表全國人民的性質，它獲得全國人民的信任和擁護……執(zhí)行全國人民代表大會的職權”⑨，這種程序的變更同樣是在協商主體通過協商達成共識的條件下完成的，從而使這種在武裝斗爭基礎上通過政治協商建立國家的方式仍然為新生的政權注入了民主基因，為新中國的誕生奠定了合法性基礎。

如果按照“五一口號”的邏輯并進一步詳細梳理當時的歷史事實我們會發(fā)現，新生政權的民主基因和合法性基礎并不僅僅只在于協商建國這種形式本身，而更在于協商建國過程中所體現出的民主實質與程序。民主不只是體現為通過簡單地票選而得出一個現實的結果，而且體現為在公共利益基礎上多元主體之間通過平等協商充分展示自己的意愿最終達成共識的過程。正因為當時中共客觀地分析形勢，聯合主張民主建國的各方代表人物，通過“政治協商會議”這一較符合中國傳統(tǒng)并有實踐經驗基礎的民主形式，對民主黨派真誠相待，確保大家各抒己見、暢所欲言，確保平等協商、充分協商、規(guī)范協商、有效協商，盡最大可能照顧各方利益的均衡，才使得“新政協”召集的過程成為協商民主歷史上一次經典之作，為新中國的誕生奠定了合法性基礎。

由于理論認識水平的不足和現實條件的限制，協商民主在這一過程中發(fā)揮的并不完全，它雖然為中國的民主傳統(tǒng)打下了基礎，但是很多民主程序和機制并沒有完全建立起來。例如，參加“新政協”的“代表名單，都必須由共產黨發(fā)表意見，才能提出。”⑩這種協商主體產生機制直到今天沒有發(fā)生變化，甚至某些地方政協委員的產生由黨委意志演變成了長官意志，成為利益輸送的鏈條。如何在協商主體自愿平等參與下既保證中共的領導地位，又體現協商民主的實質，是當前協商民主建設中的任務和難題。

第二，“新政協”召集過程中的協商民主實踐，在動員民主參與，整合民主力量，增強國家凝聚力等方面發(fā)揮了重要作用。這一點值得我們聯系當下的現實狀況進行認真反思和借鑒。

通過梳理新政協召集的歷史可知，當時的協商民主實踐，都是在黨的領導下，盡最大努力動員和組織所有的民主建國力量積極參與進來。這有利于將分散的各民主力量整合起來，增強整個國家和民族的凝聚力，為新中國政治社會的基本穩(wěn)定以及合法性有效維持奠定基礎。

當前，我國改革已經進入深水區(qū)，社會分化加快，利益關系和社會矛盾日益復雜。如何在社會分化的基礎上實現社會的整合， 把各種社會力量吸納進政治系統(tǒng)中，化解各社會階層、社會群體的利益紛爭和矛盾，是我國民主政治建設面臨的重要任務。人民政協作為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和協商民主的典型形式和主要渠道，在凝聚社會共識、化解矛盾沖突、促進合法決策、整合多元化利益結構、拓展有效參政空間等方面應該起到重要作用。但是，這一政治制度過多地擔負了統(tǒng)一戰(zhàn)線的功能，政治協商、民主監(jiān)督、參政議政等職能更多地表現為政治社會穩(wěn)定的需求，其協商民主的功能卻被逐步淡化了。

從人民政協協商民主的現實運作情況來看，協商信息的不對稱、協商主體的不平等、協商程序的不規(guī)范、協商過程的不充分、協商結果的不落實等問題廣泛存在，協商民主的精神得不到忠實的遵守和體現，民主協商的成果得不到完整的保留和遵循，政協委員被賦予光榮的稱號和使命卻又似花瓶一般成為擺設，不能有效地發(fā)揮協商民主的功效。在這種情況下，如何借鑒吸收西方協商民主理論的精華，繼承發(fā)揚我們曾經有過的協商民主傳統(tǒng)，改革我們的協商民主制度，適應不同群體的多元化利益訴求，以進一步增強國家和社會的凝聚力，是我們必須深入思考和解決的問題。

（作者分別為石家莊學院馬列教學部副教授，石家莊學院馬列教學部博士研究生；本文系2013年河北省社會科學基金項目“西柏坡時期人民政權建設對當前擴大社會主義民主的意義”和石家莊學院項目“文化視域下的思想政治教育研究團隊”階段性成果，項目編號分別為：HB13ZZ005、XJTD001）

【注釋】

①［美］瑪莎·麥科伊帕特里克·斯卡利：“協商對話擴展公民參與：民主需要何種對話”，《協商民主》，陳家剛譯，上海三聯書店，2004年，第105頁。

②《毛澤東書信選集》，北京：人民出版社，1983年，第301頁。

③［英］哈耶克：《自由秩序原理》，上海：三聯書店，1997年，第132頁。

④楊建新：《五星紅旗從這里升起—中國人民政治協商會議誕生記事暨資料選編》，北京：文史資料出版社，1984年，第517～518頁。

⑤司馬小莘：“父親司馬文森筆記中的參加新政協會議見聞”，《武漢文史資料》，2012年第l期，第15頁。

⑥《毛澤東選集》（第4卷），北京：人民出版社，1991年，第1256頁。

⑦中央檔案館：《中共中央文件選集》（第17冊），北京：中共中央黨校出版社，1992年，第146頁。

⑧［德］哈貝馬斯：《在事實與規(guī)范之間》，童世駿譯，北京：三聯書店，2003年，第6頁。

⑨《毛澤東文集》（第五卷），北京：人民出版社，1996年，第343頁。

⑩《建國以來劉少奇文稿》（第一冊），北京：中央文獻出版社，1998年，第8頁。

責編 / 韓露（實習）

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