改革開放以來地方政府職能轉換的制度邏輯

張 允

改革開放以來地方政府職能轉換的制度邏輯

張 允

在中國單一制的制度框架下，中央—地方關系影響著地方政府的職能。改革開放初期，通過放權讓利的改革戰略，地方政府發展經濟的積極性被充分調動，形成了以經濟發展為主要職能的發展型地方政府。隨著改革的深入，中央—地方關系的調整重塑了地方政府在市場經濟中的角色定位，并引導地方政府將公共服務作為重要的職能。

地方政府 中央—地方關系 政府職能

改革開放以來，中國經歷了經濟與社會的高速發展。在經濟方面，市場經濟體制逐步取代了僵化的計劃經濟體制，同時國家經濟全面而深入地參與到國際經濟體系的分工合作中。與此同時，傳統的城鄉之間、區域之間和行業之間的分隔狀態被打破，社會成員的發展活力被激發出來。在中國的發展和改革中，各級地方政府發揮著舉足輕重的作用。從一定意義上講，只有深入分析地方政府所經歷的深刻變化，我們才能夠更加全面理解改革得以成功的根源和進一步改革面臨的困境和挑戰。基于此，文章將分析中央—地方關系的演變與地方政府職能轉變的關系，從而展現地方政府職能轉換的制度邏輯。

地方政府與中央—地方關系

在現代政治生活中，中央—地方關系是重要組成部分。從總體上看，這是由兩方面的原因造成的。一方面，在當今世界上，由于絕大多數國家的領土面積和人口規模的原因，中央政府都難以通過自身來實現治理活動，不得不通過各級地方政府來實現治理活動；另一方面，采取何種中央—地方關系又將深刻影響到中央政府和地方政府的活動邏輯。在不同的中央—地方關系模式下，二者互動的方式也呈現出很大的不同，這進而影響到地方政府的活動方式。因此，中央—地方關系是我們理解地方政府職能的重要制度基礎。

在世界范圍內，由于各個國家在歷史與文化方面的不同，形成了不同的中央—地方關系模式。簡而言之，單一制和聯邦制是最為主要的兩種形式。在單一制中，地方政府的權力來源于中央政府的授權，其職能的行使受制于中央政府的規定；而在聯邦制中，地方政府和中央政府各有其不同的合法性來源，二者并不存在命令隸屬關系，通常根據憲法條文或歷史傳統各自發揮其職能。在理論層面講，這兩種不同的關系模式各有其優點與不足，從抽象意義上判斷孰優孰劣是沒有意義的。采取何種模式需要根據一個國家的國情和歷史文化傳統。

新中國成立后，在經歷了短暫的大區制度后，我國建立了單一制的中央—地方關系。建立單一制的中央—地方關系受到歷史傳統和現實需要的雙重影響。在帝制中國漫長的歷史發展中，單一制始終占據統治地位；而考慮到近代以來中國地區割據的境遇，單一制在維護國家統一方面無疑更具有合法性。現實的因素則來源于當時新中國業已啟動的現代化進程對于強有力政府職能的需求。

新中國成立后，盡管中央—地方關系幾經調整，但是都是在單一制模式下的調試。從這個意義上講，單一制是我們理解地方政府行為邏輯的制度基礎。

作為一種制度模式，單一制決定著地方政府活動的邏輯，同時構成了我們理解地方政府職能轉換的制度基礎。具體而言，該制度模式從宏觀和微觀都影響著地方政府的職能發揮。第一，中央政府決定著對地方政府的授權程度，換言之，中央政府決定著管理職能如何在中央與地方之間的劃分。在我國單一制的制度結構下，地方政府職能的劃分來源于中央政府的授權，即中央政府決定著地方政府的管理職能和權限。在實際的管理活動中，中央政府能夠下放或回收給予地方政府的特定職能，從而影響著國家治理的效果。①

第二，中央政府是地方政府官員合法性的來源，決定著地方官員的政治流動。在我國單一制的結構中，地方官員的權威同樣來源于中央的授權，上級政府決定著下級政府官員的任免和晉升工作。這種自上而下的干部管理體制深刻影響著各級干部的行為邏輯。換言之，這種制度結構能夠有效地保證下級官員的政治服從，從而確保中央政府意志的貫徹。

第三，中央政府塑造著地方政府行為的激勵結構，從而影響著地方政府的職能。除了在職能劃分和人事任免兩個方面之外，中央政府還能夠通過構建一系列的激勵機制，相當程度上影響著地方政府的行為。比如對于GDP的考核將引導地方政府通過最大努力推動本地經濟增長；而維穩的問責制將激勵地方政府在社會秩序方面投入更多的精力。

中央—地方關系演變與地方政府職能變遷

改革開放以來，我國在單一制的制度結構下，對中央—地方關系進行了諸多改革，以期適應新的發展需要。中央—地方關系的調整深刻地影響到了地方政府行為邏輯的變化及其職能的發揮，簡要回顧該歷程，能夠清晰地看到地方政府所經歷的顯著變化和該變化對于國家改革和發展的重大作用。

改革開放之初，我國正面臨著傳統計劃經濟體制的嚴重束縛。盡管從歷史的角度看，計劃經濟體制在新中國成立后我國的工業化過程中發揮著巨大的推動作用，但是隨著經濟的不斷發展，計劃經濟體制自身的結構性缺陷不斷顯現出來。經濟主體缺乏活力，權力高度集中，效率低下等弊端使得中國的發展面臨著越來越嚴重的體制性障礙。面對這種情況，改革開放事業的總設計師鄧小平啟動了改革的進程。正如鄧小平自己所總結的，改革的過程是摸著石頭過河。換言之，改革的過程在起初并沒有一個明確的路線圖，通過不斷地試錯，改革才逐漸找到了正確的方向和路徑。②在鄧小平的改革戰略中，向地方政府分權是其中的重要組成部分。通過向地方政府的分權，鄧小平改變了權力過度集中的局面，開創了改革的新局面。

正如諸多學者所總結的，鄧小平改革的總體特征是放權讓利。鄧小平的放權讓利改革包含了眾多的內容，對于地方政府產生了巨大的影響。具體來說，鄧小平的放權讓利改革包括了“人財物”三個方面。人的方面指的是干部管理權力的下放，在一九八四年的人事改革中，干部管理權限由下管兩級改革為下管一級。這項改革賦予了地方政府在人事任免上更大的權力，為地方政府的運轉提供了組織基礎。財的方面指的是財政制度的改革，在20世紀80年代的改革中，中央政府為了更加積極有效地調動地方發展經濟的主動性，進行了財政體制的改革。這典型地體現在各個地方都采取了“稅收包干制”的制度模式。稅收包干制給予地方政府在財政方面更大的自主權，為地方政府提供了強大的物質激勵。物的方面指的是國有企業的改革，在改革的過程中，大量的國有企業被下放給地方政府，地方政府所屬企業的數量得到了大大增加。鄧小平所倡導的這種放權讓利的改革戰略有效地推動了中國的發展進程。

經歷了改革開放前以階級斗爭為綱的曲折發展道路，以鄧小平為核心的新一代領導人強調將經濟建設作為黨和國家工作的重心。改革開放以來，從中央到地方，經濟發展成為了各級政府的首要任務。以經濟建設為中心的政治環境，激勵著地方政府積極參與到本地的經濟發展中，塑造了影響地方政府的獨特激勵機制，從而影響了地方政府職能的發揮。

通過放權讓利的改革和把經濟建設作為國家工作的重心，塑造了地方政府職能的制度基礎。在這個制度框架下，各級地方政府借助于中央賦予予的大量權力，積極推動本地經濟的發展，成為經濟發展中不可或缺的角色。對于這個時期地方政府所發揮的功能，有學者將其總結為發展型地方政府③，這個概括準確地描繪了這個階段地方政府的典型特點。筆者認為，發展型地方政府具有如下方面的特征：一方面，地方政府表現出強烈的發展意愿，將經濟發展作為政府職能的中心任務。在這個時期，發展是硬道理獲得了各級政府的認同并被作為工作的中心指導原則。這種對于經濟發展的觀念認同產生了強大的行為動力，促使各級政府官員將經濟增長作為工作成效的決定性標準。

另一方面，地方政府不僅僅為經濟發展創造宏觀條件，更直接參與到微觀的經濟活動之中，成為了經濟活動的參與者。與成熟市場經濟條件下政府的職能不同，我國在放權讓利的改革階段中，地方政府為了推動本地經濟的快速發展，不僅構建市場經濟發展的相應制度規范，更重要的是地方政府自身作為行為者深深參與到經濟活動之中。在改革過程中，賦予國有企業生產經營自主權是國家確定的重要改革方向，但是在實踐中，地方政府卻普遍介入到企業的生產經營活動之中。在相當多的地方，地方政府從財稅、人事、市場等方面給予本地企業以極大地便利，大量企業的職能被地方政府所承擔。

從上述分析中，我們不難梳理出改革開放以來地方政府職能的制度邏輯，即中央啟動了放權讓利的改革進程，由此一系列的權力被下放到地方政府手中；在經濟建設是工作重心的制度環境下，各級地方政府呈現出強烈的發展意愿，而改革過程中所獲得的權力則給各級地方政府的發展提供了工具。由此在我國的改革進程中，地方政府成為了改革的重要推動力，發揮著重要的影響。從我國改革與發展的總體過程來看，當中央層面面對著一系列改革的阻礙之時，通過積極鼓勵地方政府的政策實驗和改革創新，是推進改革的重要戰略。④

隨著我國經濟體制轉型的完成和經濟社會的進一步發展，發展型地方政府自身的體制性缺陷逐步顯現出來。以經濟發展作為自身核心職能的地方政府面臨著越來越大的挑戰。近年來我國發展過程中出現的問題與各級地方政府職能存在著直接或間接的關系。一方面從目標上看，僅僅將發展或經濟增長作為政府職能相當程度上弱化了其他職能的發展⑤。從理論上講，政府的職能涵蓋了經濟層面、社會層面和政治層面三個方面，這對應著實現經濟發展、推動社會進步、維護政治穩定三重任務。但是在改革過程中，由于地方政府過度重視政府推動經濟發展的職能，導致了其他職能的弱化。改革過程中，我國在經濟高速增長的同時，社會公正面臨挑戰、資源環境受到破壞、利益矛盾難以有效化解等問題紛紛涌現出來，這都與我國地方政府的職能弱化有關。就此而言，實現地方政府職能轉型勢在必行。

另一方面，從我國市場經濟的發展實際來看，地方政府介入到微觀的經濟活動中已經對于經濟的正常發展產生了不良的影響。經過三十多年的改革，我國基本確立了市場經濟體制，順利實現了計劃經濟體制向市場經濟的轉型。如果說在轉型的早期，地方政府介入微觀經濟活動有助于突破傳統計劃經濟體制的束縛，那么隨著市場經濟體制的確立，地方政府對于微觀經濟活動的干預則與市場經濟本身存在著沖突。在比較成熟的市場經濟體制中，政府的職能在于為市場的順利運轉提供法律規范，其對于經濟的干預只有在市場失靈的情況下才具有合理性。從我國的情況看，市場經濟體制確立后仍舊存在著大量的地方政府干預微觀經濟活動的現象，對于我國市場經濟體制的良好運轉產生了不良影響。在進一步推進我國經濟體制改革的過程中，破除地方政府對于經濟活動的不當干預是不可或缺的部分。

中央—地方關系的調整與地方政府職能重塑

面對著地方政府職能所存在著一系列問題，只有深入進行制度結構層面的調整，我國才能夠走出地方治理的困境。考慮到我國單一制的制度框架，進行中央—地方層面的改革就具有決定性的作用。近年來，中央政府為了更加有效地推動地方政府職能的轉型，進行了積極的改革探索。具體而言，改革包括如下幾個方面的內容。

第一，在執政理念上，破除了經濟增長的中心主義觀念，提出了科學發展觀的執政理念。從理念的轉變來看，科學發展觀的提出突出了政府在社會建設方面的職能，各級政府開始將公共服務作為與經濟發展同等重要的職能。⑥近年來，各級政府將民生建設作為工作的重心，在事關民眾生活領域進行了卓有成效的改革。政府職能的轉變包括了諸多方面：農村義務教育實現免費供給，農民的合作醫療體制初步建立，城鎮失業保險和養老金改革逐步推行，廉租房和公租房建設得到落實。對于未來的政府職能改革而言，如何進一步提升政府公共服務的能力，保證公共服務的公平性和均等化，是改革的重點。從我國改革開放的總體進程來看，能夠滿足廣大人民群眾的公共服務需求關系到黨和政府的人心向背。在從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型過程中，計劃經濟體制下的公共服務體系也受到了削弱乃至解體。因此在新的市場經濟條件下，構建符合我國國情的公共服務體系，大力提升地方政府的公共服務能力具有重要的經濟和政治意義。在經濟上，地方政府強大的公共服務能力能夠克服市場經濟自身所導致的經濟風險，擴大我國的內需，改善經濟增長的質量。在政治上，地方政府強大公共服務能力的出現，體現了我國社會主義制度的優越性，使得廣大人民群眾共享改革開放的成果。

第二，改變了治理事務的發包制模式，依據職能自身的特點調整各級政府之間的職能劃分。為了更好地服務于市場經濟秩序，近年來，中央政府在稅收、金融、質量監督、工商管理、國土資源等部門，推行了垂直管理的新模式。這種垂直管理的新模式的推行，增強了中央政府的監管能力，保證了市場監管的效果。⑦對于地方政府而言，上述改革逐步廢除了地方政府干預微觀經濟活動的工具，重新界定了地方政府與市場的各自功能。就此而言，各級政府間職能的調整規范了地方政府的經濟職能，對于經濟發展產生推動作用。

第三，建立更為科學合理的考評績效標準，推行行政問責制，確保地方政府職能的發揮。隨著國家權力理性化水平的提升，中央建立對地方政府考評機制。近年來，考評的標準從經濟指標逐步豐富到社會領域的指標，考評指標的變化反映了中央政府推動著地方政府職能轉型的努力。在上述機制的引導下，地方政府改變了過去單一性的關注經濟建設的傾向，把社會建設放在政府職能的重要位置。如果說執政理念的轉型為地方政府職能轉換提供了軟激勵的話，那么科學合理的績效評價機制的建立則為地方政府職能轉換提供了強有力的激勵。⑧從這個意義上講，完善地方政府考評體制將塑造良好的地方政府職能。

（作者單位：重慶醫科大學人事處）

【注釋】

①薛立強：“授權體制—當代中國中央地方關系的一種闡釋”，《云南社會科學》，2007年第5期。

②蕭功秦：《中國的大轉型：從發展政治學看中國變革》，北京：新星出版社，2008年，第89頁。

③鄭永年：《中國的“行為聯邦制”：中央—地方關系的變革與動力》，北京：東方出版社，2013年，第74～76頁。

④韓天博：“中國異乎常規的政策制定過程：不確定情況下的反復試驗”，《開放時代》，2009年第7期。

⑤劉華：“中國地方政府職能的理性回歸—中央與地方利益關系的視角”，《武漢大學學報》（哲學社會科學版），2009年第4期。

⑥李錫炎：“科學發展觀與地方政府職能轉變”，《四川行政學院學報》，2004年第2期。

⑦宋琳：“選擇性集權與國家治理轉型—基于中央—地方關系的考察”，《陜西師范大學學報》（哲學社會科學版），2013年第4期。

⑧趙暉：“我國地方政府績效考核指標要素分析”，《南京師大學報》（社會科學版），2010年第6期。

責編 / 許國榮（實習）

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