京津冀區域經濟一體化現狀、障礙及突破

程 慧 趙建華

京津冀區域經濟一體化現狀、障礙及突破

程 慧 趙建華

推動京津冀經濟一體化進程，需要克服體制、人才、資源、基礎設施建設、合作理念、產業布局等方面的障礙，通過強化三方合作意識、建立相關的合作機制，發揮區域內科技、人才優勢，打造京津唐科技產業帶，推進生態環境的一體化治理進程，建設高效便捷的交通體系，發揮政府的引導作用等方式來推動一體化的進程。

京津冀 區域發展 一體化 發展構想

我國目前形成了以上海為中心的長三角經濟圈、以廣州、深圳為中心的珠三角經濟圈、以北京、天津為中心的京津冀經濟圈，這三大經濟圈是我國經濟中心之所在。但是，近幾年來，京津冀經濟圈無論是經濟規模還是產業結構，已明顯落后于長三角與珠三角，過度的無序競爭、重復建設帶來的問題凸顯，加快京津冀經濟一體化進程的呼聲高漲。無論是從國家整體發展戰略上，還是從解決生態環境、經濟社會發展的可持續性上考慮，都要求京津冀地區加快區域經濟一體化進程，承擔起中國經濟增長的“第三極”重任。

京津冀區域發展現狀

京津冀區域包括北京、天津兩大直轄市、一個省會城市和11個地級市，是我國重要的政治、文化、教育、科技中心，也是我國北方地區發展最快、規模最大的經濟區，同時還是環渤海經濟區的核心區域。按照中央經濟社會發展的整體戰略要求，京津冀區域應當建成首都大型都市經濟圈，成為有較大影響力的國際化大型城市群。①

近十年，京津冀區域的經濟社會發展取得了長足進步，整個區域內的生產總值、財政收入、固定資產投資等經濟指標實現了較大的增長，經濟產業結構比較合理。但與長三角、珠三角兩大經濟區相比，在人均生產總值、人均可支配收入、產業布局等方面還有所差距，離建設首都大型都市經濟圈的目標還有較大的距離。

整體區域經濟實力與長三角、珠三角有較大差距。2013年長三角區域內的國民生產總值為11.83萬億元，珠三角區域為6.39萬億元，京津冀區域為6.2萬億元，從整體上看，京津冀區域與珠三角相當，但只有長三角的一半左右，但是從人均國民生產總值上看，京津冀只有前兩個區域的一半；從人均可支配收入看，2013年長三角區域為39881元，珠三角為33090元，京津冀區域則為20130元，只比全國平均水平18311元高出1819元，與珠三角、長三角有較大差距。

區域內部經濟社會發展不平衡。京津冀地區城鄉二元經濟結構較為明顯，城市化率遠遠低于長三角、珠三角地區，區域內的中心城市如北京、天津與區域外圍的中小城市、區域腹地的中小城鎮在經濟社會發展水平及發展階段有較大的差距。從整體上看，在該區域內，河北省的人均生產總值、人均可支配收入及經濟增長率等指標遠遠低于天津、北京，甚至落后于中西部的多省市，2013年河北省的GDP、人均可支配收入在全國排名比較靠后。由于歷史及地理位置的原因，在河北省北部與天津、北京相接壤的區域內，形成了一個較為明顯的貧困帶，亞洲開發銀行曾在2012年發布《中國河北省發展戰略》報告，在“消除環京津貧困帶，促進京津冀區域協調發展”一章中指出，環京津周邊河北有24個縣，其中需要國家及省級扶貧的就占21個，涉及到貧困人口大約200萬。②

區域內對外開放程度相較于長三角、珠三角要低。京津冀地區處于中國大陸北方，在歷史上一直是處于專制統治的核心地帶，文化、民風均趨于保守，官本位思想與社會等級觀念比較明顯，商業環境不及長三角、珠三角，民眾和部分企業的市場意識不強，與東南沿海一帶對外開放比較早的區域相比，其對外開放程度明顯偏低。2013年長三角與珠三角的進出口總額分別是京津冀地區的3.1倍與2.3倍，而京津冀地區外商投資總額不到長三角與珠三角的一半。

區域內人口發展形勢嚴峻。從城市化率上看，京津冀地區明顯不如長三角、珠三角，今后的數十年，是京津冀地區人口城市化進程的高峰階段，大量的潛在農業剩余勞動力會向非農產業大量轉移。京津冀區域內有北京、天津兩大城市，對農業勞動力來說有巨大的吸引力，他們有更高的發展、就業、收入及生活質量預期，該區域內人口向天津、北京兩大城市聚集的趨勢還會不斷得到強化。但目前的體制性障礙，使得三方之間的流動人口難以在異地獲得身份認同、社會保障等各種社會福利，必定會阻礙區域一體化進程。另外，京津冀地區本身的生態環境比較脆弱，近些年的生態環境質量在不斷下降，城市污染呈惡化趨勢，空氣、水資源污染嚴重，尤其是地表水污染更甚，而這三方恰恰是缺水地區，水資源供應緊張，也會阻礙區域一體化的進程。因此，未來數十年，京津冀一體化的發展與區域人口、環境、資源及產業結構息息相關，也是一體化進程中不可回避的問題。

京津冀經濟一體化需要突破的障礙

京津冀區域經濟一體化目前面臨一些體制性的障礙有待消除，比如在區域內城市行政地位不平等，三方協調溝通機制不健全。此外，還包括在資源、人才、基礎設施建設上如何進行利益共享、風險共擔；三方在一體化進程中的合作理念能否一致；三方產業布局能夠有效互補等障礙。

需要突破行政地位不平等的障礙。京津冀經濟一體化的動機是化解當前北京市的城市病，這也是京津冀一體化的推動力量。多年來，我們一直強調首都經濟圈的建設，開展多方面的京津冀合作，但由于行政體制的障礙，三方仍然沒有擺脫各自發展各自為政的局面。尤其主要的是環境保護、產業轉移及人口轉移的，這些問題的背后是各地GDP博弈的關鍵所在，產業、人口等關系到各地區縣的稅收、就業等材質指標，③需要建立協調三方的財稅、社會保障、生態補償等相關配套機制。當前京津冀一體化需要面對當前的人口、產業、環境的現狀，要制定相關政策突破行政地位的不平等，從不均衡發展走向三方平衡、協調、互補發展。

需要突破資源、人才、基礎設施建設的目前不能共擔共享的障礙。北京是人才、科技的中心，河北是資源大省，天津是產業中心，三方在人才、資源與基礎設施建設上目前還沒有完全對接，導致了一定程度的重復建設與人才、資源浪費。例如，北京的城際鐵路、公交路線是否可以延伸到天津、河北的郊縣，這是一個資源協調的問題。北京、天津兩地是中國對外開放的中心地區，人才、資源過于集中，伴隨著環境污染、交通擁堵、房價高漲、基礎設施配套跟不上、城市防災能力低等城市病的存在。如果三方能夠突破空間格局上的限制，重新分配資源，就能夠發揮河北的調節作用，北京、天津的壓力就會大大減輕，但需要建立一個人才、資源及基礎設施建設的協調機制，突破當前政策的限制，實現這些生產要素的共享共擔。

需要突破三方整體合作理念及合力發揮不一致的障礙。一直以來，北京的城市功能定位是服務全國，這就必然會削弱北京在區域發展上的精力與投入，可以說北京的首都意識要大于其京津冀區位意識，這嚴重制約了北京整體經濟優勢與區位優勢對天津、河北兩地輻射作用的發揮。因此，三方在合作中需要達成理念的一致，建立共榮共贏、統籌規劃的整體合作理念，在合力發揮上需要進一步加強。只有三方協同一致，才能緩解當前京津兩地的城市發展問題。北京是首都，但同時也是京津冀區域內的城市，只有將其置身于京津冀區域，從空間格局上重新配置資源，才能發揮河北、天津的調節作用。

需要突破三方在產品市場布局上合理化上的障礙。區域一體化進程的目的是為了培育大市場，讓生產要素、市場服務、產業布局等多種因素自由流動，達到合理配置。因此，當前三方需要在以上方面推動其自由流動，推進三方之間的經濟與技術的協調、合作，加快區域內區縣一級的產業布局合理化進程，需要發揮市場機制的基礎性作用，但同時還需加強政府的宏觀調控與決策聯動。

總之，京津冀經濟一體化，需要克服三方協調發展的各種障礙，補齊河北發展的短板，才能降低北京、天津的“吸納”功能。因此，在一體化進程中，河北不是北京、天津的后花園，而是與北京、天津具有同等地位的發展主體，只有三方協同，才能推進一體化的真正發展。

2、主動發布權威信息。一是建立新聞發言人制度。二是建立公共服務信息定期發布制度。三是建立重大信息及時發布制度。圍繞生育政策調整、醫藥衛生體制改革等重大問題，主動向媒體解讀政策及實施情況，積極爭取輿論支持。

推進京津冀區域經濟一體化的構想

京津冀地區作為一個重要的經濟增長極，是推動我國經濟發展的重要引擎和高水平參與國際競爭合作的戰略區域。根據國家領導人近段時間強調要加強環渤海及京津冀地區經濟協作的重要指示來看，京津冀一體化發展被提到了前所未有的戰略高度。只有不斷加強三方合作意識、資源及市場要素的自由流動、公共服務的共建共享、基礎設施建設的相互相通、生態環境治理的一體化，才能真正實現三方的優勢互補、良性互動及發展共贏。

強化三方合作意識、建立相關的合作機制。京津冀區域經濟一體化首要問題是合作，只有合作才能共贏，才能整體提升區域經濟實力。建立三方利益共享及責任分擔協調機制，從區域合作中加快整體一體化進程，先實現個體共贏，在個體共贏后，促進競爭機制產生。因此，必須加強三方之間的溝通、配合與聯系，實現區域內生產要素自由流動、資源及優勢互補，避免重復建設與惡性競爭，以最大限度的協調促進合作、促進發展。三方政府應該從發展合作的大局出發，抓住當前的發展機遇，盡快成立由國務院有感部門牽頭的京津冀區域發展協調機構，突破行政體制上的障礙，該機構可以在基礎設施建設、資源及生產要素整合、環境治理及保護等方面發揮實質作用，才能推進一體化進程。

發揮區域內科技、人才優勢，打造京津冀科技產業帶。長三角與珠三角的發展經驗表明，產業鏈對拉動區域經濟聯動有重要作用，通過產業鏈形成經濟圈。京津冀地區現在還沒有明顯的產業鏈，三方經濟互補性不強，僅有的幾個產業鏈實力也比較單薄，主要原因就是該區域內大型國有企業眾多，形成了很多產業大而全的局面，難以形成產業鏈的互補。

當前，該區域內的產業結構存在兩大問題：其一，京津地區產業趨同化嚴重，北京應當發揮科技、人才、信息等優勢，發展高層次的知識密集型產業、信息技術產業，減少人力密集型的制造業；而天津擁有天然良港，有雄厚的制造業基礎，應當著力發展裝備制造、物流運輸、海洋經濟等產業。其二，區域內除了經濟地區之外周邊城市的經濟實力、產業結構缺少競爭力，活力不足，由此導致了北京的核心功能過于明顯，產業、人才擁擠，但資源相對不足，急需轉移產業；而其他城市與北京相比落差太大，對人才、資源缺少吸引力，形成兩難困境。

因此，應該大力發展該區域內立體交通體系，在河北沿海城市唐山、保定、廊坊等地興建大型工業園區與高科技產業基地，吸引北京、天津的人才、科技資源到此落戶，積極改善沿海經濟帶的投資環境，給予一定的政策支持，實現科技成果的產業轉化，形成合理的產業鏈。這樣，既能分擔北京的城市功能，又能帶動河北經濟的發展。

推進生態環境的一體化治理進程。京津冀地區的大氣污染、水資源短缺、資源消耗劇增等資源環境問題逐漸顯現，已成為京津冀協同發展的制約瓶頸。京津冀一體化過程中，除了建立共同市場，實現要素的合理流轉和優化組合外，環境治理一體化建設是一個關鍵要素。

京津冀地區最突出的環境問題包括大氣污染和水資源稀缺，這兩個環境問題都具有明顯的區域性特征。京津冀地區的空氣超標天數，遠遠高于長三角、珠三角經濟圈。2012年北京市人均水資源占有量僅為193.2立方米/人，遠低于國際人均水資源占有量1000立方米/人的重度缺水標準；2012年天津市人均水資源占有量僅為238.0立方米/人，約為當年全國人均水資源量的1/10；2012年河北人均水資源占有量為324.2立方米/人，屬于嚴重缺水區域。可見，區域性的環境污染和資源短缺已成為京津冀地區共同的壓力，因此，加強區域合作，通過優勢集中與互補，推進環境保護治理進程，是京津冀地區發展的必然要求。在環境治理過程中，重新合理布局產業發展及重新定位城市功能，發揮各地的資源、環境、自然條件等稟賦，才能帶動一體化進程，實現可持續的一體化局面。

建設高效便捷的交通體系。從國外都市圈發展規律來看，國外都市圈中的主城與衛星城之間的距離為1～2小時左右是最為合適的，這樣就能保證主城區的人口在衛星城聚集，進而分散主城的壓力。當前，東京、巴黎、紐約、倫敦等都市圈的主城與最遠衛星城單程通行時間平均分別為69、39、41、45分鐘。世界五大都市圈中除了北美五大湖區之外，其他的四大都市圈均以軌道交通作為中心城市與外圍中小城市、衛星城作為交通連接點。比如，倫敦地鐵有150多年的歷史，共有11條長距離的地鐵線，外加2條城市輕軌線，在倫敦，只要能找到一個地鐵站，就可以達到任何目的地。在東京，9條主干線與3條環線地鐵形成的蜘蛛網式的軌道交通網，加上新干線、城際鐵路、輕軌線之間的無縫對接，不但實現了東京都市圈之間的連通，還縮短了東京到其他城市的時間。

根據國際先進經驗，河北省大部分區域都能夠在京津交通輻射范圍內，河北省包括石家莊11省市，均在2小時經濟圈內，尤其這兩年我國高鐵的發展，為地區空間結構調整帶來了新的可能性。在現有交通網絡的基礎上，區域內要進一步推動城際快速軌道建設，擴充現有道路的運力，為此，京津兩大樞紐應該分工合作，相互配合，實現區域內交通網呈現雙中心網絡運行模式。進一步強化航空、港口、信息港等交通信息樞紐與城際綜合快速軌道網絡相連接，建設立體式交通網絡體系，實現港口、機場、鐵路、公路及城市軌道交通的無縫綠色對接，縮短城際距離。

充分發揮政府對一體化的引導作用。從國外的發展經驗來看，在經濟一體化的過程中，政府仍是協調、整合區域經濟的發起者、組織者和引導者。首先，政府應該強化經濟一體化所需的制度供給，通過制度環境保證市場競爭的有序、公平、公正，減少市場機制運行的成本，④發揮市場機制在資源配置中的最大作用。其次，政府應該引導市場機制在經濟一體化中發揮主導作用，政府的作用是引導，不能替代市場的作用，政府應該為市場發揮作用提供良好的環境，比如制定相關的法律政策，適度干預防止市場機制的缺陷等。最后，在公共領域應該發揮政府的主導作用。在區域經濟一體化的過程中，很多公共領域的合作是市場主體不愿意涉足的，這時候就需要政府出面主導，如交通、生態環境、基礎設施建設等公益項目需要政府主導。

（作者分別為三峽大學經濟與管理學院講師，三峽大學經濟管理學院教授）

【注釋】

①譚維克：“專家圓桌：打造京津冀世界級城市群”，《人民論壇》，2014年第13期，第38頁。

②郎咸平：“京津冀一體化，要警惕曹妃甸悲劇”，《中國民商》，2014年第5期，第9頁。

③劉治彥：“京津冀融合亟待破解三大障礙”，《人民論壇》，2014年第12期，第54頁。

④王海濤：“區域經濟一體化視閾下京津冀產業結構分析”，《東北大學學報》（社會科學版），2013年第7期，第371～372頁。

責編 / 韓露（實習）

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