西部多民族地區公共服務均等化水平提升路徑選擇

龍立軍

西部多民族地區公共服務均等化水平提升路徑選擇

龍立軍

黨中央關于構建社會主義和諧社會的決議作出了推進基本公共服務均等化的戰略抉擇，但是，如何才能有效推進基本公共服務均等化建設卻是一個難以破解的難題。為提升西部多民族地區公共服務均等化水平，要從營造公平正義的制度環境、構建服務型政府、進行公共服務能力建設、設計非均衡的公共服務機制、完善干部績效考核體系和統籌城鄉發展等方面進行籌劃和實施。

多民族地區 公共服務均等化 路徑

營造公平正義的制度環境，確保價值是方向

公平正義是進行公共服務均等化建設所必須凸顯的核心價值觀念，這也是我國政府所倡導的以人為本、執政為民、科學發展與和諧發展等理念的價值底蘊。政府作為社會利益和社會價值的權威性分配者，有責任解決歷史、社會發展中所留下的民族間發展不均衡、地區間發展不平衡、城鄉間發展非均衡等一系列問題，必須在實施公共政策中貫徹社會公平與正義的理念，著力將公平、正義的公共產品和公共服務推行到社會的每一個角落和每一個共同體成員身上，以維護社會的公共利益。

與發達地區相比，西部民族地區多是“老、少、邊、窮”地區，各族民眾經濟收入、物質基礎、社會福利水平相對低下，文化背景、受教育程度、社會發育程度相對滯后，民族地區整體上處于欠開發、欠發展狀態，擁有著更多的貧困人口、弱勢群體和邊緣化個體。

為此，必須從制度上解決公平與正義的問題，為民族地區提供機會公平、程序公正的社會大環境，以使各族民眾享受到大致相同的生存權利和發展條件，凸顯出現代國家為每個公民所提供的自由、平等權利。然而從現實來看，出現不同地區之間、不同區域之間、不同民族之間和不同社會群體之間的發展水平差異，恰恰在于制度安排上的非均等和權利上的非均等，嚴重違背了制度在本質上的公平與正義要求，從而導致這些方面的差異日益擴大，違背社會發展的初衷。

因此，凸顯公平和正義的制度安排才是解決基本公共服務均等化的根本之道。

例如，根據他對貧困的研究成果，任何形式的貧困，本質上都是權利的缺失和其它社會條件的不足造成的，貧困不僅僅需要從經濟上找原因，更多的需要從權利和能力方面，從政治、文化、法律等制度安排領域去探尋。①

構建服務型政府，增強意愿是重點

制約公共服務均等化推進的重要原因之一，在于其提供基本公共服務與推行公共服務均等化的意愿是否強烈。對此，學者丁輝俠認為，能力與動力是影響地方政府提供公共服務的兩個基本因素，公共服務能力僅是地方政府進行公共服務供給的必要條件，而公共服務動力則是其公共服務供給的充分條件，只有同時具備能力與動力兩個條件，地方政府才具備提供適當合理的公共服務的充要條件，而績效評估中的公共服務指標弱化與回應服務需求的能力欠缺構成了內外兩方面動力的不足。②因而，增強政府公共服務均等化的意愿就是解決政府推進公共服務均等化的動力問題。

然而，充分的制度安排和激勵措施來保證政府對推進公共服務均等化有足夠的壓力和興趣，是促進基本公共服務均等化發展的重點環節，而構建服務型政府將是解決該問題的有效舉措。

一方面，構建服務型政府將圍繞公共服務的生產、供給、消費和反饋等環節來轉變政府職能，創新公共服務與社會管理方式，推進與政府機構進行公共服務密切相關的事業單位體制改革，對教育、衛生、文化、科學、體育等傳統公共服務領域進行分類改革，逐步實現公共服務提供主體的多元化、公共服務參與的開放化、公共服務供給的市場化與社會化等方面的改革。

另一方面，服務型政府的構建符合現代新公共服務理論所倡導的政府的職責在于服務而非掌舵，更加關注民主價值和公共利益、更加適合現代公共社會發展和公共管理實踐的需要，政府的重心在于公共服務的供給。③這樣，以服務型政府建設為中心，才能從政府理念、職能、運作機制和評價體系等一系列政府過程上來保證各級政府有推進公共服務均等化的意愿和決心。

以公共服務能力建設為核心，提升能力是關鍵

政府進行公共服務均等化建設在很大程度上取決于政府的公共服務能力情況，因而，公共服務能力是政府提升公共服務均等化的關鍵環節。從實際調查數據來看，這一點，無論是在公共服務能力與公共服務均等化的相關性分析中，還是民眾對政府提供公共服務的影響因素的認識上，均得到了印證。

相比較而言，西部民族地區的公共服務能力整體上要低于全國平均水平，西部民族地區的公共服務能力比較弱化。例如，在劉寅斌等學者進行的研究中，通過對全國31個省級地方政府的公共服務能力進行聚類分析，其結果顯示西部民族地區的省份基本上都處于第三類到第五類水平，處于全國的中下水平。④有學者認為，政府公共服務能力取決于一般能力和特殊能力⑤，而有的學者在從政策問題認定能力、方案規劃選擇能力、政策執行能力、政策評估能力和政策調整能力角度來分析政府公共服務能力。⑥

公共財政能力建設。從目前情況看，民族地區政府財政吸取能力還是比較強的，民族地區公共財政能力的主要制約因素在于兩個方面：一方面在于民族地區經濟社會發展的滯后，使得擴大稅種、稅源和培育優良稅基都到了受限，限制了稅收增長的可能和空間；另一方面則在于民族地區的財政收支較為不平衡，民族地區的公共服務支出嚴重依賴于各種轉移支付項目。例如，以2011年貴州的統計數據為例，一般公共服務與稅收收入的比重為110%、106%、138%。因此，公共財政能力建設將從這兩方面著力建設。其一，需要實現民族地區地方經濟的持續健康增長，通過尋求地方經濟新增長點，如發展新型工業和新興產業，加大招商引資和投融資平臺建設，以做大地方經濟規模總量和優化經濟發展質量，來縮小民族地區與發達地區的距離。其二，需要優化財政支出結構，改變單一的公共服務投入方式，改進目前中央對地方，特別是對民族地區的轉移支付制度，既可以在項目上和總量上對基本公共服務予以傾斜和照顧，也可以在橫向上予以對口支援關系上的轉移支付制度，還可以適當予以政策類的轉移支付優惠，健全各項轉移支付補償機制，加強公共服務專項轉移支付，賦予民族自治地方適當權限的地方債務發行權。

公共資源配置能力建設。在此可借鑒地方政府大部制改革的思路，成立綜合性公共服務職能機構，負責對民族地區的基本公共服務均等化的長期規劃和綜合決策，賦予其相應的財權與事權，確保其專業性和整合性決策運作的同時，也需要實現行政部門內部的決策、執行、監督的三者分立，以保障基本公共服務決策的有效落實和對社會公平的維護。目前，民族地區各級地方政府均以大力發展地方經濟為要務，以GDP為重要衡量標準的狀況下，容易出現忽視社會發展和社會建設的工作，因而也就容易輕視基本公共服務項目的投入，將導致優質的公共資源難以進入基本公共服務領域。為增強公共資源配置能力建設，這不僅需要增加公共服務部門的話語權和決策權重，也需要平衡經濟收益與社會收益的關系，凸顯公共資源使用上的社會效益考量。

公共危機管理能力建設。民族地區的自然地理環境相對較為封閉和惡劣，自然災害較為嚴重，其中泥石流、干旱、凝凍、洪澇等自然災害頻發，同時，民族利益的覺醒與民族問題的復雜，也會使得民族地區較易發生民族沖突和矛盾，因而加強公共危機管理能力建設就顯得極為緊迫。這不僅需要加強公共危機預警機制與能力建設，也需要增強政府公共危機中的信息交流、應急處置、協調溝通、善后處理等機制與能力建設，需要加強民族地區政府向上級政府和社會各界尋求支持的能力，也需要增強辟謠和穩定民心的能力，還需要加強迅速進行災后重建與恢復生產、生活秩序的能力。

公共政策執行能力建設。公共政策執行能力建設，一方面需要靠執行機制和程序來保證，以標準化的流程來減少行政推諉和明確行政職責；另一方面則需要以績效考核來提升公共服務部門的執行效率。在實際運作中，政府公共服務部門極易陷入“缺位”、“越位”和“錯位”等情形，因而，公共政策執行能力建設，不僅需要明晰政府各公共服務職能部門的權責關系，增強公共服務部門的辦事公正性與透明度，更需要加強政府工作人員的工作作風建設，以務實高效的工作作風和平易近人的工作態度來增進民眾對公共服務部門的信任與美譽度。

健全非均衡公共服務供給機制，強化針對性是突破

首先，從全國情況與民族地區情況的比較來看，西部民族地區公共服務均等化建設應加大對公共服務均等化程度較低領域的建設。對此，有學者指出：“從全國來看，社會保障、環保生態、科學技術和公共安全四項公共服務均等化程度低，義務教育、公共衛生與基本醫療、公用事業與公共設施、公共文化四項公共服務均等化程度較高。從民族地區來看，社會保障、公用事業與公共設施、環保生態、科學技術、公共安全五項公共服務均等化程度低，義務教育、公共衛生與基本醫療、公共文化三項公共服務均等化程度較高。”⑦

其次，從西部民族地區民眾需求的角度，優先考慮需求強烈的領域。例如，從實際數據來看，貴州民族地區應將“基本社會保障”、“基礎教育”、“公共醫療衛生”、“就業保障”、“反貧困”等需求最迫切的領域加大推進公共服務均等化的力度，而將“公共文化”、“公共交通”、“環境保護”、“公共安全”等不太迫切的領域暫時減緩進度。

最后，應考慮公共服務受眾的自身屬性。西部民族地區的

強化干部績效考核體系，完善機制化是基礎

促使公共服務均等化建設獲得持久的發展動力，就需要建立起相應的長效機制，而將基本公共服務考核指標納入干部績效考核指標體系則是一種可供選擇的途徑。在現有績效考核指標體系中，以發展地方經濟的GDP政績觀占據主導地位，使得基本公共服務考核指標被置于可有可無的地位，使得“效率優先，兼顧公平”的原則難以在績效考核中體現出來。只有以完善干部績效考核指標體系為依托，才能建立起科學發展觀指導下的科學、合理績效評估體系，這不僅需要將推進基本公共服務的指標權重置于干部績效管理和評估體系中來，也需要在干部績效考核指標體系中建立有關公共服務建設的協作與問責機制、激勵與約束機制、績效評估與反饋機制，特別是可以考慮增加公共服務滿意度評價機制，還需要建立以社會公平、以人為本、科學發展為主要特征的公共服務水平考核指標，樹立既注重量更注重質的正確政績觀。

統籌城鄉發展，推動均等化遞進是保障

我國長期存在的城鄉二元管理體制，是造成民族地區城鄉之間基本公共服務供給不均衡的重要原因。在西部民族地區城鄉間發展非均衡日益拉大的情況下，如何逐步實現基本不同群體、階層、地域、職業的人群的基本公共服務需求是不一樣的，這樣就必須防止基本公共服務供給上的 “一刀切”模式，實現以需求為導向的非均衡供給機制建設。一方面，需要針對民族地區貧困面大、民眾生活水平低和民生問題迫切等現實性，公共服務供給領域的優先性上，優先考慮“生活困難幫扶服務”、“權益維護”、“職業技能培訓”、“就業信息咨詢”、“職業介紹”等公共服務的有效供給。

另一方面，需要照顧到不同群體、不同背景民眾的公共服務偏好。例如，從年齡段來看，青年人、中年人、老年人需要的公共服務各不相同。從婚姻狀況來看，已婚的更需求的是：生活困難幫扶服務、權益維護、生活環境美化；未婚的更多需求的是：生活困難幫扶服務、職業技能培訓、就業信息咨詢。從經濟收入來看，低收入家庭、中低收入家庭的受訪者關心的是與生活困難、權益維護、職業技能培訓有關的公共服務，中高收入家庭的受訪者關注的是職業技能、就業有關的公共服務，而高收入家庭的受訪者關心的是生活環境美化、權益維護有關的公共服務。從地域差異來看，鄉鎮與鄉村居住地的受訪者迫切需要的是與生活、就業有關的公共服務，縣城與市城區的受訪者迫切需要的是生活環境美化、生活困難幫扶有關的公共服務。公共服務均等化是一個十分棘手和亟待解決的問題。針對當前我國基本公共服務面臨著服務對象的“廣覆蓋”、服務體制的“一體化”和服務水準的“均等化”三大任務，對此，項繼權教授提出了“同步推進、分步實現”的基本公共服務均等化戰略，⑧對有效推進民族地區基本公共服務均等化有較大的啟發意義。他認為，首先建立多層次、低水平、廣覆蓋的基本公共服務體制，實現人人享有的目標，然后消除城鄉基本公共服務體制的二元化格局，構建起城鄉一體化的基本公共服務體制，最后消除人們在基本公共服務資源占有、服務設施和條件、服務能力、服務水平上的差距，以實現人人平等享有基本公共服務的目標。因而，考慮到民族地區的基本公共消費水平和服務差距，采取漸進戰略以同步推進與分步實現為策略就顯得十分切實可行。為推進民族地區公共服務均等化任務，就必須以統籌城鄉發展為思路，首先實現基本公共服務的普及化和廣覆蓋；其次逐步消弭城鄉之間的基本公共服務鴻溝，實現城鄉間基本公共服務的制度對接，并逐步實現“一體化”；最后在服務標準和服務水平上實現人人享有、惠及全民的基本公共服務均等化。

（作者為貴州民族大學管理學院副教授；本文系國家社科基金2012年度青年項目“西部多民族地區城鄉結合部治理研究”和2013年度青年項目“西部民族地區貧困縣政府公共服務能力研究”的階段性成果，項目編號分別為：12CZZ057，13CZZ026）

【注釋】

①［印］阿瑪蒂亞·森：《以自由看待發展》，任賾，于真譯，北京：中國人民大學出版社，2002年，第24頁。

②丁輝俠：“地方政府提供公共服務的能力與動力分析”，《河南社會科學》，2012年第9期，第30～32頁。

③丁煌：“政府的職責：‘服務’而‘非掌舵’”，《中國人民大學學報》，2004年第6期，第151～152頁。

④劉寅斌：“我國31個省級地方政府公共服務能力的比較研究”，《統計與決策》，2010年第20期，第88～91頁。

⑤方茜：“民族地區公共服務能力的比較研究”，《生態經濟》，2010年第5期，第179～182頁。

⑥張正巖：“試論縣級政府公共服務能力及其評價”，《浙江萬里學院學報》，2011年第4期，第11～14頁，第28頁。

⑦張序，方茜：“民族地區基本公共服務均等化分析”，《經濟體制改革》，2009年第4期，第138～141頁。

⑧項繼權：“我國基本公共服務均等化的戰略選擇”，《社會主義研究》，2009年第1期，第55～60頁。

責編/韓露（實習）

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