西藏自治區新型城鎮化進程的困境與出路

馬鴻譞

（作者為西藏民族學院財經學院講師，廈門大學經濟學博士研究生）

伴隨著城鎮的建設，人類社會實現了城鄉人口的轉移，產業結構的調整，經濟格局的變化及社會文化的變遷，可以說，城鎮化是邁入工業化、現代化的必經之途，也是當前我國擴大內需、推動經濟社會轉型的重要動力之一。西藏自治區地處我國西南邊疆，由于特殊的歷史原因和自然環境，導致其經濟社會發展落后于內地。只有通過加快城鎮化促進西藏自治區經濟可持續發展、產業結構合理升級，人民生活水平提高，才能實現建設團結、穩定、文明、富裕、和諧的社會主義新西藏的偉大目標。

城鎮化的涵義

城鎮化，又稱為城市化，譯自英文詞匯Urbanization。自20世紀80年代以來，我國的學者從不同角度對城鎮化進行了界定。有學者強調城鎮化是農村人口向城市進行轉移的過程；有學者則認為城鎮化是社會結構的變遷，表現為家庭結構、價值觀念、生活方式、文化習俗、宗教信仰等方面的演化；還有學者認為，城鎮化是產業結構升級的過程，是農業資源向非農業領域轉移的過程。總之，關于城鎮化的定義，學術界眾說紛紜。

目前，代表性的觀點有“城鎮化是指農村人口不斷向城鎮轉移，第二、三產業不斷向城鎮聚集，從而使城鎮數量增加，城鎮規模擴大的一種歷史進程”①。這一過程至少包括：第一，人口向城鎮的轉移和聚集；第二，區域內經濟主體由農業經濟向非農經濟轉變；第三，鄉村風貌向城鎮環境轉變，并伴隨著地域擴大、景觀變化，以及基礎設施增加；第四，人們生產、生活方式轉變帶來的意識形態變化及傳播。

2011年，我國城鎮化率達到51.27%，城鎮人口首次超過農村人口，這標志著我國城鎮化建設取得了舉世矚目的成就。這背后卻隱藏著征地制度和補償制度不合理、農民工半市民化、盲目造城、能源耗損、環境污染等一系列問題。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為本的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。”新型城鎮化既要遵循城鎮化的基本規律，同時要體現出以下內容：第一，以人為本，保障農村轉移人口的權益；第二，堅持城鄉一體，協調發展；第三，注重城鎮經濟的培育，走綠色、低碳、環保的道路，推動城鎮化的可持續。

西藏自治區城鎮化由于起步較晚、發展水平低，并受制于地理人文因素的影響，導致其面臨著巨大的趕超壓力。當前，西藏要在遵循城鎮化規律和國家大的戰略方針前提下，立足于國情，找到適合自身發展的新型城鎮化道路。

西藏自治區城鎮化的現狀與困境

西藏城鎮化的歷史發展及現狀。對西藏的考古表明，自舊、新石器時代起，西藏就有先民居住的痕跡。進入早期金屬時期之后，西藏出現了早期城市的雛形—堡寨，到了公元6世紀左右，西藏隨著部落聯盟的發展，堡寨開始向城市轉型。元代之后，以寺廟為中心形成了手工作坊和商業集市的聚集，逐漸發展為拉薩、日喀則、薩迦、江孜、昌都、瓊結等歷史古城。由于封建農奴制對生產力的束縛，致使當時的城鎮發展落后，不僅數量少，規模小，基礎設施建設也很不完善。

西藏和平解放之后，在中央政府的大力支持下西藏才開始現代意義上的城鎮建設。1951年至1959年，中央政府投入巨大人力、物力貫通青藏、川藏、新藏等公路，并在公路沿線對原有村落進行擴建，形成了八一鎮、江達鎮、當雄鎮、羊八井鎮等新興城鎮。

民主改革之后，經國務院批準，在西藏自治區設7個地市和72個縣，中央投入大量資金進行基礎設施、機關用地、居民住宅建設及防洪設施的修建。自此西藏城鎮規模有了較大發展，現代城鎮在西藏出現。十一屆三中全會之后，黨中央三次召開西藏工作座談會，制定了一系列特殊的援助政策，西藏經濟社會進入快速發展時期。目前為止，西藏已建成拉薩、日喀則兩市，72個縣城，140個建制鎮，并構建以拉薩市為中心，地區行署所在城鎮為次中心，縣城及較大建制鎮為三級中心的城鎮體系。

西藏城鎮化的困境。西藏經濟發展滯后，產業機構不合理，地廣人稀，環境脆弱，導致西藏城鎮化道路困難重重。

一是城鎮化發展水平低，發展速度慢。有關數據顯示，截止2012年底，我國共有人口135404萬人，城鎮人口71182萬人，城鎮化率達到52.57%。同期西藏總人口307.62萬人，城鎮人口69.98萬人，城鎮化率22.70%。此外，從1990～2012年，全國城鎮化率由26.41%提高到52.57%，年均增長1.19%。同一時期，西藏的城鎮化率由16.40%提高到22.70%，年均增加0.29%，僅為全國平均水平的24.36%。可見西藏城鎮化發展嚴重滯后于全國平均水平②。

1979年，美國城市地理學家諾瑟姆(Ray.M.Northam)通過研究各國城鎮化率的變化發現：城鎮化進程具有階段性，城鎮化率小于30%的時候為起步期，30%～70%之間為加速期，超過70%為成熟期。由此可知，西藏當前處于城鎮化起步階段，呈現傳統農業社會狀態，城鎮發展水平低，城鎮化緩慢。

二是城鎮規模小，輻射功能弱。西藏城鎮的規模偏小，各城鎮人口規模差距較大。總人口超過20萬的城鎮只有拉薩市，總人口在5至20萬之間的只有日喀則市，總人口在2至5萬之間的有昌都、那曲、八一、澤當，總人口在9000至2萬之間的有江孜、扎塘、莫洛、噶托、東噶、煙多和孜托，其他城鎮人口均在萬人以下，區內規模小于2000人的城鎮占城鎮總數的55%以上。

總體而言，西藏沒有人口50萬人以上的大型城市，中小城鎮數量也很少，無法形成大、中、小城市合理銜接，城鎮體系發育不完善，難以覆蓋地域遼闊的西藏，也很難起到吸納剩余勞動力，帶動周邊地區經濟發展的作用，城鎮的功能受到嚴重削弱。

三是城鎮職能單一，缺乏城鎮化的內在動力機制。當前區內的主要城鎮基本上都是自治區首府或地區行署所在地，這是因為西藏城鎮的發展與政權建設緊密相關。西藏的城鎮大多是依托當地農業經濟基礎及內地援助發展起來的，在其行政職能的影響下，能夠優先獲得各種資源的供給，發展為各區域內政治經濟文化中心。

這種發展模式導致城鎮職能中行政管理職能占據核心地位。各市鎮以農業為基礎產業，產業結構相似，經濟環境相對封閉，導致各城鎮沒有具有地方特色和比較優勢的戰略支撐產業，無法形成城鎮間分工協作，城鎮化進程缺乏內在的動力機制。

西藏城鎮化發展滯后的制約因素

經濟因素分析。經濟基礎薄弱是制約西藏城鎮化的根本原因。區域經濟發展是城鎮化的根本動因，受限于歷史原因和自然地理條件，西藏經濟發展始終處于相對落后狀態，嚴重制約了區域內城鎮的發育和發展，導致城鎮化進程緩慢。從經濟總量來看，2012年西藏地區生產總值為701.03億元，人均地區生產總值為22936萬元，人均居民消費水平為5339.5元，在統計內31個省、市、自治區中分列第31位、第28位、第31位③。

英國經濟學家克拉克（Colin Clark）根據產業產值結構的演化，總結出以第一次產業為主向以第二次產業為主、繼而向以第三次產業為主轉變的產業結構合理化和高度化的規律。從產業結構來看，2012年西藏第一、第二、第三產業的產值比重為11.5：34.6：53.9，呈現出“三二一”特征，與之相對的是西藏三大產業吸納就業人口的比重為46.3：13.4：40.3，可見大量就業人口仍集中在農業領域，因此西藏“三二一”的產業結構不是產業高度化的標志。實際上，西藏產業結構呈畸形發展，第一產業生產方式落后，農產品品種單一，畜牧業、林業、漁業屬于粗放式發展并處于起步階段；第二產業結構失衡，工業產值偏低而建筑業產值畸高，國有經濟占據絕對優勢，非公經濟比重很低；第三產業雖然發展迅速，但是卻是以交通運輸、商業貿易等傳統服務業為主，缺乏工業化的支撐，新興服務業產值低、質量差，導致第三產業“虛高”。

總之，西藏的經濟基礎薄弱，產業結構不合理，居民收入水平不高。這導致西藏缺乏足夠的資金進行城鎮建設和產業發展。此外，由于經濟不發達，使得就業崗位少，農民缺少通過就業實現城鎮轉移的途徑，也沒有自發進行城鎮化轉移的動力。

環境因素分析。一是自然環境。西藏有120余萬平方公里，占我國總面積的12.5%。從自然條件來看，西藏雖然幅員遼闊，但海拔4000米以上的區域占到了86.1%，地形復雜，有大量的凍土，山脈、高原、河谷交錯穿插，可利用的土地資源有限。從氣候條件來看，作為世界的第三極，西藏空氣稀薄，氣候類型復雜，雨量分配不均，不利于人類居住活動。

二是區位環境。西藏地處我國西南邊陲，地形復雜，遠離國內核心經濟區，交通不發達。2012年，西藏客運量達3849萬人，鐵路客運量110萬人，公路客運量3739萬人，貨運量1127萬噸，鐵路貨運量85萬噸，公路貨運量1042萬噸，均排在31個省市、自治區的最后一位④。區內外人力、物力流通不活躍，城鄉間人口、物資流通不暢。落后的交通條件嚴重制約了西藏城鎮的建設和發展。

人口因素分析。西藏居民，尤其是少數民族居民，很多長期生活在落后的邊遠地區，由于交通不便，教育水平不高，導致其思想觀念落后，文化水平和職業技能很低，城鎮意識和商品經濟意識不強，難以適應城鎮的生活。根據第六次人口普查公報，西藏每10萬人，具有大學文化程度有5507人，具有高中文化程度有4364 人。全國每10萬人中具有大學文化程度有8930人，具有高中文化程度有14032人。西藏大專及以上人口占6歲及以上人口比重僅為6.11%，全國為9.53%；西藏文盲人口占15歲及以上人口比重為32.29%，遠遠高于全國4.88%平均水平⑤。西藏的人力資源素質低，當地居民缺乏應對產業結構升級和城鎮化的技能，嚴重制約了農牧區剩余勞動力向城鎮的轉移。

文化因素分析。城鎮化既是人口的轉移、產業的升級的過程，也是傳統文化向城市文化變遷的過程。藏族傳統文化是藏族人民創造和發展的、獨具特色又豐富多彩的民族文化，蘊含著寶貴的精神資源，是民族智慧的結晶，是西藏經濟社會發展的內在源泉。同時，傳統文化也不可避免的存在著缺陷，阻礙了城鎮化的發展。西藏人民長期以來以農牧業為主的生產方式，形成了依附于土地和草場的經濟文化。尤其是從事牧業生產的牧民，其居住地的季節流動性很大，這就與城鎮化發展所需的人口聚居和產業聚集形成了矛盾。逐水而居的游牧觀念一定程度上制約了牧區剩余人口向城鎮的轉移。

西藏新型城鎮化的發展策略

建立“產城融合”的城鎮化動力機制。2012年中央經濟工作會議和農村工作會議提出，要以城鎮為基礎，發展適合本地區的產業，推進城鎮與產業的融合，促進農民的市民化，實現人、城市和產業的協調和可持續發展。城鎮的可持續發展必需有支撐產業作為城鎮化的核心動力。西藏生態環境脆弱，近年來隨著全球氣候變暖和農牧區人口增加，加上以初級資源開采為主的生產方式，農牧民過度放牧等因素導致環境急速惡化，這都意味著西藏不具備走傳統工業化道路的基礎。因此，西藏需根據自身的資源、區位等條件發展具有地方特色的產業，將資源優勢轉化為經濟優勢。

以人為本促進農村轉移人口的市民化。農牧區剩余人口向城鎮轉移不僅僅是單純的移居，而是讓流動人口從經濟、生活、文化等方面融入城市，實現農村人口市民化。要實現該目標，必須在經濟上保障這一特殊人群的生存發展。首先政府應盡快完善農地征地補償和安置補助制度，保證失地農牧民獲得合理的安置補償費用；其次，針對農牧民文化水平不高、缺乏職業技能、再就業困難的情況，政府應積極開展各類語言培訓、技能培訓、職業資格培訓、手工工藝培訓等，提高農牧民的技能和謀生能力，組織其參與勞動力市場，并建立就業信息平臺，促進其就業；再次，當前西藏農牧區社會保障制度還不完善，必需加快農牧區社保體系的構建及與城鎮社保制度的銜接，讓農牧民享受與城鎮居民相同的福利；最后，對開辦家庭旅館，開設唐卡、氆氌等民族手工業的自主創業者，政府應給予政策的支持和稅收的優惠，甚至可以采取低息貸款及成品集中銷售的方式，幫助農牧民創業成功。

以城鎮化保護文化傳承和民族特色。近年來，我國城鎮化快速推進，但經過重新規劃的城市或新建的城鎮都呈現出工業時代標準化生產的特點，在建筑設計形式、城市規劃格局都缺乏歷史的傳承和人文精神的體現，加劇了人和城市的疏離甚至對立。可見在城鎮化過程中，必需加強對城市文化的關注。西藏擁有獨特歷史文化，形成了獨具民族特色的人文景觀、建筑特色和城市風貌，這種特色與少數民族在飲食、宗教、生活等方面的特殊需求相契合，有利于轉移人口的融入。因此，西藏的城鎮建設和規劃要有利于傳統民族文化的傳承，形成對民族特色文化的開發、保護及利用的良性循環。一方面，應該以璀璨的民族文化為基礎發展特色文化產業，開發文化產業的產業鏈，形成文化經濟，轉移農牧區剩余勞動力，使之成為城鎮化的內在動力；另一方面，應以城鎮為依托，通過民族文化活動，增進居民間日常交流，拉近居民的情感和心理距離，使得農牧民可以融入新的生活環境。

援助政策的調整。西藏經濟發展落后，財政資金缺乏，公共基礎設施與基本公共服務的供給不足，導致西藏的城鎮化需要中央政府和兄弟省市的援助。傳統的援助多為無償贈與和支援，在援建項目的建設中，有些對口援助主體甚至自帶項目、設計和施工，導致援建項目與西藏經濟社會互動少、產生影響小。目前西藏的基礎設施和交通運輸條件已經改善，援助方和西藏可以建立良性互動的關系。政府的援藏資金應投入城鎮基礎設施和城鎮規劃，改善民生的公共服務，培育和扶持有內在增長潛力的產業等方面，挖掘城鎮經濟內涵，提高城鎮對流動人口的容納能力。此外，援助方還可以鼓勵各種經濟成分，尤其是非公經濟，進入西藏投資興辦實業或進行商貿交易，實現資源聯合開發和經濟共同發展，增強西藏城鎮的經濟活力和自我發展能力。

【注釋】

①游濤：“淺談西部民族地區城鎮化”，《貴州民族研究》，2008年第1期，第130頁。

②③④數據來源于《中國統計年鑒2013》和《西藏統計年鑒2013》。

⑤數據來源于《西藏自治區2010年第六次全國人口普查主要數據公報》、《2010年第六次全國人口普查主要數據公報》及《中國2010年人口普查資料》。