美國與巴西農業生產風險管理比較

王麗薇 朱續章

美國與巴西農業生產風險管理比較

王麗薇 朱續章

文章分析了美國、巴西兩國的農業風險管理經驗及實際運作，這兩個國家在農業保險制度、農產品價格支持政策、農產品期貨市場、稅收優惠政策及農業災害救助制度上有豐富的經驗。這些不同農業風險管理制度可以分為自然風險與市場風險管理方式兩種，兩個國家在這兩種風險管理方式上有一定的差異。但都能在一定程度上減少農業風險的產生，保障農業生產的穩定。

農業風險 農業保險 價格支持 災害救助

農業風險的產生往往具有不確定性，風險一旦產生，農業生產就會大受損失，造成農產品供需失調及農民收入減少，影響一國的糧食安全甚至是社會的穩定。因此，農業生產風險管理是一項重要的制度與政策，是保證農業生產順利進行的手段。研究域外國家農業生產風險管理經驗，對于提高我國農業生產力，降低農業生產風險具有現實意義。

美國農業生產風險管理

從整體上看，美國在農業生產風險管理之中，還是以保護政策為主導，在此政策模式主導下，形成了多種多樣的農業風險管理方式。既有農產品價格支持制度，也有完善的農業保險制度，還有信貸及稅收優惠政策與一般性農業支持政策。

農業保險制度。美國農業保險制度在政府主導下經過了很長的制度變遷，從最初的完全私營制，到中間的國營制與公私合營制，直到今天的政府監督下的私營制。在19世紀末20世紀初，美國的私營商業保險公司就嘗試運作農業保險業務，但是經過大約40多年的發展，這種完全由私營保險公司承保農業險模式以失敗而告終。1938年聯邦政府看到了私營保險公司在農業保險運作中的失敗，開始介入農業保險，依據國會1938年10月頒布的《聯邦農作物保險法》成立了聯邦農作物保險公司（FCIC），由聯邦農作物保險公司直接經營農業保險業務，聯邦政府提供經營費及保費補貼，這種國營單軌模式持續到1980年代初，但是這種經營模式導致政府財政負擔過重，保險的業務范圍局限于少數地區和農作物，因此保障作用有限。于是在1980年7月美國政府修訂了《聯邦農作物保險法》，農業保險為此走向公私合營制。直到1996年，美國再次修改《聯邦農作物保險法》，公私合營制走到了盡頭，依照1996年新修改的法案，美國農業保險最終進入“政府扶持下的私營單軌制”階段，這也是現行較為合適的農業保險模式。美國農業保險險種類型豐富多樣，幾乎覆蓋了農業生產的各個領域，農場主可以根據自身情況進行有針對性的選擇，其主要險種包括：

多風險（一切險）農作物保險。這是非常重要的一種農業險，保險公司依據農場主農作物歷史最高產量或地區平均產量來確定承保責任。該險種主要有農業巨災保險與擴大保障保險，巨災保險保障水平較高，有很多兜底責任，因此保費也較高，當然聯邦政府會承擔50%左右的保費；后者是對巨災保險的一種再救濟，在巨災保險上的一種更高水平、更完善的保險保障。

區域收益保護保險。這種保險是專為小麥、玉米、棉花、花生等8種大宗農作物而設立的，此種保險的保額不是依據個別農產產量而定，而是依據一個縣來年預測平均產量而確定的，保險責任涵蓋這8種農作物整個生產過程。

收入保證保險。這是一個新的險種，是1996年《聯邦農作物保險法》第二次修訂后確立的險種，從1997年試行以來，效果頗佳。以農場主家庭收入作為保險標的及賠償依據，包括團體收益保險，收入保護保險及作物收益保險等種類。

傳統商業險種。如火災保險、颶風保險等，這類傳統商業險種在最初私營單軌制時就確立了，到今天已經有100多年的歷史，其保險責任及投保范圍也非常固定。但1996年修改的《聯邦農作物保險法》規定，凡投保一切險農作物保險的農場主還可以另行購買傳統商業險種，但保額及保費需適度減少，兩種險種的投保范圍及保險標的不能完全重復。

總而言之，美國的農業保險將產量風險和價格風險全部納入保護范圍，并且提供了多樣化的農業保險產品，到2012年底美國可以參加保險的農作物已經達到了100余種，承保面積超過了1億公頃。由此可見，農業保險在美國農業風險管現中的作用是不可或缺的。

農產品價格保護制度。由于WTO《農業協議》的達成，近年來，美國的農產品價格保護政策發生了較大的調整，由原先的計劃補貼、合同補貼改為直接支付和支持價格等，具體而言，有如下兩點：

首先，直接支付額度增加。2012年美國再次修改了《農業法》，美國對新農業法目標價格與靈活性合約下的直接支付額度維持或適度降低了標準，但卻擴大了直接支付的范圍，增加了大豆、花生和其他油料作物品種，兩項之和的直接補貼額度與2002年農業法標準相比有了較大的提高。

其次，支持價格深化。2012年新農業法推行的支持價格通過農產品營銷援助貸款率來操作，補貼仍然用市場價格與貸款率的差額來實行，從本質上將仍是無追索權貸款的延續。

美國農產品期貨市場。美國是期貨市場的發源地，從世界上第一家期貨交易所—芝加哥期貨交易所成立到今天已經有160余年的歷史，已經成為美國重要的風險市場工具之一。目前美國期貨市場作為市場經濟的一項基礎設施，在化解市場風險、配量農業資源、形成國際權威價格以及吸引國際資本等方面，都發揮了關鍵性作用。其極大地提升了美國農產品的國際競爭力，并形成了芝加哥期貨交易所（CBOT）、芝加哥商業交易所（CME）等一批國際著名的期貨交納所。這些交易所都可以從事農產品交易活動，可以上市交易玉米、小麥、大豆、谷物、柑橘等30多種農產品的期貨合約與期權合約①。

政府救助。在對農業風險進行管理的過程中，美國政府的作用發揮得也較為完全，它向農場主提供包括災害補貼、土地休耕補貼以及儲藏補貼在內的種種政策支持，并且除災害保險方面提供政府支持之外，還對農場主提供救助，主要體現在兩個方面：個人災害救助。如果生產者的年度總產量低于或等于美國農業穩定與保護局（ASCS）規定計劃產量的65%，農場主可以申請領取災害救助。這種個人災害救助是完全依據農場主作物產量而定的，不論生產風險是否真正產生，其功能就如同區域收益保險中的依據產量承保而發放保險金的功能是一樣的，面積災害救助。面積災害救助所提供的理念如同農作物保險中按照作物面積與產量對比提供保險的功能是一致的，只不過是不需要交納保險費。在ASCS面積災害救助計劃中，其救助的依據就是在實際單位面積產量與期望單位面積產量之間差額的基礎上，如果在受災后的任何一年度中，實際單位面積產量只有受災之前單位面積產量的65%，農場主及生產者就可以申請領取該救助。

巴西農業生產風險管理

巴西農業主要以經濟作物生產為主，在國民經濟中占據十分重要的地位，是巴西外匯收入的主要來源。但是，由于發達國家對本國農業的保護使得國際農產品市場競爭更為激烈，巴西農業也因此遭受了來自國際方面的較大風險，因此巴西政府采取了一系列的風險管理政策。

農產品價格支持及稅收優惠政策。2005年以前，巴西農業政策主要是固定農業補貼，限于財政壓力，巴西政府從2005年開始取消農業補貼，轉為實行農產品價格支持政策，價格支持政策中確定了農產品價格的基本基點，當市場交易的平均價格低于基本基點時，政府就以價格支持中的基點價格來收購農產品，保護生產者利益，避免市場動蕩給農業生產帶來不利影響。

另外，巴西政府還在稅收政策上有多種優惠，其中土地稅優惠幅度最大。對于一般的種植出口作物的土地，其土地稅由農民與市政府各承擔一半；州級政府只從農戶出售農牧產品所得收入中扣除，以此征收商品和服務流通稅；市政府基本上不征其他稅。同時，為了扶持中小生產者，巴西政府規定，如果農民家庭擁有的土地面積不超過30公頃，家庭成員主要從事農業生產，在城市中沒有房產的，依法可以免交土地稅及個人所得稅。

農業保險制度。巴西的農業保險在發展中國家是比較發達的，其保險業務覆蓋面較為寬泛，主要險種有五個類型，即農作物保險、牲畜保險、農民財產保險、農村信用保險及農民人身保險，由一般的農業保險公司經營，主要是各州立國營農業保險公司及私人商業保險公司。其運作體系有兩個方面，一是聯邦政府支持下國家再保險公司經營的農業再保險體系，各州立保險公司及私人商業保險公司經營農業險，也是該體系的一部分；二是聯邦政府農業保障計劃。

國家再保險公司（IRB）。該保險公司是巴西農業保險主要運作機構，基本上能夠掌控巴西整個農業險市場。公司股份分為兩類，巴西聯邦政府控股50%，私人控股50%，但是私人股東沒有投票權，實際上是由聯邦政府完全控制。其主要經營上述五種農業保險的再保險，同時還經營其他商業保險的再保險。

農業保險穩定基金（AISF）。該基金是IRB完全經營并支持的保險計劃，主要是用來分散農業居災風險及市場風險的，其基金來源有四個方面：一是聯邦財政撥款，占到基金數額的50%；二是其他農業保險公司上交的年度凈利潤的40%；三是保險經紀人的傭金，私人商業保險公司撥付給經紀人傭金的8%上交該基金；州立農業保險公司將經紀人傭金直接上交給IRB，成為該基金的一部分；四是國家保險公司自己經營利潤的一部分，通常是年度凈利潤的20%。②

國家農業保障計劃。這個計劃實際上是一種農業擔保融資計劃，由農業部、中央銀行主導，巴西聯邦政府每年從其年度預算中撥出2%～4%的資金設立基本基金，參加該計劃的農民也需要向基本基金繳納一部分附加費，這個附加費相當于是保險費，不退還給農民，農民可以從巴西各商業銀行獲得相當于該“附加費”一倍以上的貸款，貸款是無利息的。

農業保險保費補貼計劃。該計劃于2005年11月正式運作，從2006年開始保費補貼范圍不斷擴大，由最初的7種農產品擴大到所有的農作物、牲畜、水產及林木，到今日，該計劃實施9年來，取得了較好的效果。

美國與巴西農業風險管理機制的共同特點

實施農業風險管理需要較好的經濟基礎。國外政府對于農業的風險管理都是在經濟發展水平較高的階段而實施的，農業風險管理政策是政府為了實現農業與其他產業的均衡發展，以確保農業在國民經濟中的基礎作用，進而采取的一系列支持和保護農業的政策措施。經濟的現代化和經濟建設的巨大成就，為農業風險管理提供了技術手段和物質基礎。

建立了完善的農業保險制度。上述國家的農業保險機制運作良好，保險業務類型豐富，財政對保費的補貼較高，能夠提升農民參與農業保險的積極性，在客觀上能夠降低農業生產的風險。一般采取的是強制性保險與附條件強制性保險，從政策上將農民納入到國家風險管理機制之中。巴西、美國規定農業貸款戶必須參與農業保險，形成準強制性保險。巨災保險也是一種強制性保險，其他的農業福利計劃，諸如價格支持、農業貸款等也與農業保險聯系起來，這是附條件的強制性保險。而且兩國政府在保費補貼上的支持力度也較大，賠付比例也較高，這些因素都是促進農業保險制度發達的原因。

農產品價格保護制度成為普遍的農業風險管理措施。各國政府向農民提供價格保護措施中，最普遍的方式是農產品最低價格保護制度。美國的價格支持幾度變化，現在實施的是目標價格制度，巴西實施的最低價格支持制度，其實這兩種制度運作方式大致相同，都是政府通過宏觀調控的方式來維持市場價格的最低基準點，一旦市場價格的基準點低于支持價格或目標價格時，政府就會出面收購農產品，來保護農業生產者的利益，解除農民的后顧之憂。

國外利用較完善的現代化市場工具來規避農業生產風險。發達國家對于農業的市場風險管理手段已經較為完善，遠期合約、期貨交易以及期權合約等風險管理手段運用的較為成熟，在管理農業市場風險方面發揮了較為積極的作用，農產品交易品種不斷豐富，為更好的化解農業市場風險奠定了良好的基礎。從現代化市場工具運用的基礎來看，越是市場經濟體制健全的國家，現代化市場工具發展得越好，現代化市場工具要有一個市場風險管理手段運用的良好環境。

美國與巴西農業風險管理方式的差異

農業生產風險總體上看，可以分為自然風險與市場風險兩種情形，上述各國農業風險管理方式也分別是為自然風險和市場風險預設的。歸結而言，農業保險制度與政府救助主要是為自然風險而設立的；而期貨市場及價格支持政策則主要是為市場風險而設立的。

自然風險管理方式之比較。美國的農業保險制度是明顯的市場化運作，聯邦農作物保險公司代表國家處于監督地位，不直接經營農業保險及其再保險；在再保險體系上，美國從2010年開始有所調整，聯邦農作物保險公司在再保險領域可以適當受理，這主要是源于國會在2010年制定的《農業巨災風險法案》，這個法案是對1996年修改的《聯邦農作物保險法》的一次改變，即在巨災保險領域，從2010年開始，聯邦農作物保險公司可以受理此類險種的再保險；在保費補貼上，美國農業保險的保費補貼不再局限于法定補貼，近年來實施的是浮動式保費補貼，即保費補貼與保險險種、作物種類相掛鉤。

巴西的農業保險在發展中國家是非常完備的。保險體系與保險范圍完善，不但有一般的農業險，還有農業保障計劃，相當于是發達國家的附條件強制性保險；農業保險運作及再保險體系由國家完全壟斷，帶有強烈的政策性，不屬于市場化運作體系；③其保費補貼沒有發達國家完備，保費補貼的局限性特征明顯，只限于特定農作物及特點險種。

市場風險管理方式之比較。美國的價格支持在2012年第10次修改《農業法》中得到了充分體現，目前實施的是合約直接支付與貸款利率掛鉤的價格支持，市場化運作明顯，也符合WTO的規則。在這方面，巴西就顯得落后一些，因為是發展中國家，可以使用“藍箱”政策，在價格支持上完全是政府主導的最低價格保護制度，缺少市場化體系。

在期貨市場上，毫無疑問，美國是最為發達的，美國的期貨交易種類繁多，風險分擔方式多樣，遠期合約與期權合約同時并舉，具有強大的市場風險化解能力；巴西基本上沒有期貨市場，2012年開始，才建立了巴西第一家農產品期貨交易所—里約熱內盧農業商品交易所，交易種類單一，主要是可可豆及咖啡豆。

（作者分別為寧夏大學光彩學院講師，寧夏醫科大學副教授）

【注釋】

①周志堅：“美國農業發展經驗及借鑒”，《農業發展與金融》，2013年第12期，第66頁。

②柴智慧，趙元鳳：“拉美地區的農業保險：實踐、挑戰與啟示”，《世界農業》，2012年第9期，第125頁。

③吳敏：“ 農業風險管理中保險功能拓展的政府對策研究”，《西南金融》，2012年第12期，第33頁。

責編/王坤娜

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