論司法管理監督體制的改革與完善

湯維建

【摘要】黨的十八屆三中全會提出，要通過“推進法治中國建設”實現依法治國。此后，中央又推出多個政策性、指導性文件對作為其中重頭戲的司法改革作出部署。本輪司法改革涉及六大主題，包含了諸多的具體層面，但其中的司法去行政化、健全司法管理制度、強化司法個體獨立、完善司法監督制度體系等重點問題尤其值得探討。

【關鍵詞】依法治國 司法改革 司法獨立 司法監督

【中圖分類號】D92 【文獻標識碼】A

黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“決定”），吹響了全面深化改革的號角，司法改革便是這幅改革宏卷中的重要部分。2014年3月和2014年6月黨中央通過了《關于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》、《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》以及《上海市司法改革試點工作方案》等政策性、指導性文件對司法改革進行具體指導。本輪司法改革主要涉及六大主題，分別是：對法官、檢察官實行有別于普通公務員的管理制度；建立法官、檢察官員額制；完善法官、檢察官選任條件和程序；完善辦案責任制；健全與法官、檢察官司法責任相適應的職業保障制度；推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理；完善人民警察警官、警員、警務技術人員分類管理制度等。本文擬結合上述改革框架，就司法改革中的若干重點談些個人粗淺看法。

建立司法管理委員會，實行對“人財物”的省級統管

隨著司法改革的深化推進，人們對司法獨立與司法公正之間的辯證關系日益有了共識性認知。司法公正的前提條件是實現相對的司法獨立。我國《憲法》第一百二十六條和一百三十一條對法院和檢察院依法獨立行使職權，不受行政機關、社會團體和任何個人干涉做出了明確規定。這是我國實行司法獨立的憲法依據。當然，我國的司法獨立與西方國家三權分立制度背景下的司法獨立性質迥異，是屬于中國特色的司法獨立，其“中國特色”主要表現在：一是中國的司法獨立是在堅持共產黨領導下的司法獨立；二是中國的司法獨立是在堅持我國憲法所確認的政體和國體基礎上的司法獨立，是建立在人民代表大會制度下“一府兩院”結構中的司法獨立，司法機關應當接受人民代表大會及其常委會的法律監督；三是中國的司法獨立并不等同于法院的審判獨立，還包括人民檢察院行使法律監督權的獨立，人民檢察院對人民法院的訴訟活動實行法律監督；四是中國的司法獨立是相對獨立，其受到方方面面的監督與制約。本輪司法改革如果離開“司法獨立”這一理論范疇，便很難精準把握其要義和實質。

目前我國憲法所確立的司法獨立的原則在實踐中并沒有得到切實貫徹落實，這直接影響了司法公正的實現以及司法權威的樹立。影響司法獨立的制度性因素是司法的“行政化”。目前司法體制改革的主要矛盾是消解存在于司法權在結構和運行上的行政化因素，回歸司法權相對獨立的應然狀態。

為此，“決定”提出：改革司法管理體制，推動省級以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。這一改革舉措，可謂抓住了關鍵和要害。其意義在于：通過人財物的省級統管，使地方司法機關在人財物上擺脫對地方政府和權力機關的依賴，消除司法的地方化和由此導致的司法地方保護主義。這樣就強化了地方司法機關的相對獨立性。

進一步的問題還在于：如何進行人財物的省級統管？從比較法的視野看，司法機關的人財物管理主要有兩種模式：一是英美法系國家所實行的內部分離模式，即由司法機關內部單設的司法行政管理部門來承擔司法行政管理事務。美國即采用此模式，美國法院的司法行政管理實務是由法院自行管理的聯邦司法委員會負責的。在法院的預算問題上，由聯邦司法委員會制定的方案在經預算辦公室同意后即作為政府預算提交國會審核批準，其他機關無權對其進行審核與修改。

另一種模式為大陸法系國家所采用的外部分離模式，即由政府的司法行政機關單獨或者與司法機關共同對司法機關的人財物進行管理，法國和德國即采用此模式。這兩種模式在我國能否簡單擇一進行移植，恐怕不無疑問。就英美模式而言，在我國司法機關內部分設兩種機構，將司法業務權和司法行政管理權分離開來行使，未必能夠成功，因為司法行政管理權勢必會照舊干預司法業務權，使司法業務權難以獨立行使。如果將司法行政管理權集中上收至省級司法機關統一行使，則必將強化本已存在的司法內部行政化趨勢，使下級司法機構完全喪失獨立性。因此，對司法機關人財物的省級統管，在我國應當采用外部模式，即將司法行政管理權從司法機關的職能體系中剝離出去，交由其他部門行使。但完全交由司法行政機關行使，在我國已有教訓，也行不通，因為它會使行政權通過司法行政機關滲透到司法機關內部，從而干預司法權的獨立行使。

筆者認為，我國應當采用司法行政機關和司法管理專業化、社會化相結合的方式，在省級層面構筑相對統一的司法行政管理體制。具體而言，有必要根據“人財物”管理的不同特點和性質，分別設立兩個管理委員會行使實質的統管權能，而司法行政機關只是這兩個管理委員會的依托載體和服務機構，其對兩個管理委員會不享有實質性的主導權、支配權和控制權。這兩個管理委員會，一是用來管人的，稱為“司法人事管理委員會”；一個是用來管財物的，稱為“司法財物管理委員會”。

這兩個管理委員會應由省級黨委人事部門主持組建，分別由地方各級司法機關選派代表以及專家學者等社會代表人士組成，它們按照法定的標準、規范和程序行使職權。司法人事管理委員會從司法專業性角度提出司法人員的候選名單；該候選名單形成后，應由司法行政機關提交省級黨委組織部從政治、職業倫理、素能等視角進行審核把關。原則上，省級黨委組織部該候選名單“只做減法，不做加法”，以保障司法人事管理委員會在履行職責時能夠保持相對的獨立性。把關通過后，由省級司法行政機關將該候選名單分別轉由相應的地市或區縣司法行政機關向同級人民代表大會及其常委會提名，由其按法定程序選舉或任命。endprint

司法財物管理委員會對省以下地方各級司法機關的財物進行省級統管，其主要職能是提出地方各級司法機關的經費預算建議方案。該建議方案提出后，由省級司法行政機關轉交省級財政部門按照相關法律法規進行審核。原則上，省級財政部門對該建議方案“只做加法，不做減法”，以保障司法財務管理委員會能夠相對獨立履行職責。司法經費預算建議方案經省級財政部門審核后，由其統一納入預算計劃，提交省級人大及其常委會審查批準。

需補充說明的是，我國是單一制國家，司法權（含審判權、檢察權）屬于中央事權，而非地方事權，因而目前所實行的司法機關人財物省級統管還不是司法改革的終極目標，而僅是本輪司法改革所欲達到的初級目標。在完成省級統管后，尚需在條件成熟時繼續向司法機關人財物全國統籌過渡。

完善專門法院制度，強化專門司法的獨立性

在我國司法改革中，往往忽視了專門法院的功能和價值。我們應當充分總結和發揮專門法院的體制優勢，將重要的案件類型交由專門法院管轄，從而盡可能地將司法審判與地方性利益加以切割，以提升司法公正度，強化司法公信力。

根據我國《憲法》第一百二十四條及《人民法院組織法》第二條的規定，我國法院體系分為普通法院和專門法院。專門法院就是審理專門案件的法院，目前我國專門法院有軍事法院、鐵路運輸法院、森林法院、海事法院、農墾法院、石油法院等。專門法院具有明顯的體制優勢，一方面，專門法院的專業性較強，在解決專業性案件上具有高度公信力；另一方面，專門法院具有更大的獨立自主性，一般與地方保持相當大的距離，不會產生嚴重的地方保護主義。而這后一個特征，正是我國普通法院司法改革所致力追求的。這就為我國的司法改革提供了兩大機遇：一是將普通法院的地方保護較為嚴重的案件剝離出去，交給專門法院去解決，以達到克服地方保護主義、確保司法公正的目標；二是通過這種案件分離，逐步實現中央司法與地方司法的相對分化，因為畢竟不是所有的案件，由現在的普通法院行使審判權均會導致地方保護主義的弊端，有些案件恰恰需要司法體現出地方性特征。

為此建議：其一，由全國人民代表大會常務委員會作出決定，對現存的各種專門法院進行整合性改造。具體構想是：以海事法院和鐵路運輸法院為基礎，將相關的專門法院逐漸歸并到海事法院和鐵路運輸法院之中。經過這樣的改造，就需要對專門法院的名稱作出相應的調整，筆者認為不妨直接稱之為“某某專門人民法院”。同時，對各專門法院的管轄范圍進行重新劃分。專門法院的管轄范圍應當根據其實際需要劃分，不必要與行政區劃保持一致，這樣不僅有助于司法轄區的科學劃分，而且可以使專門法院更加徹底地與地方利益切斷聯系，從而保持高度的獨立性。

其二，擴大專門法院的案件管轄范圍。目前在行政訴訟案件的管轄上存在較大爭議，普遍認為行政訴訟案件由從屬于地方政權的普通法院行使管轄權，難以保障法院對該類案件的受理與獨立審判，行政審判的公信力難以提升。實行司法機關人財物統管后，在省級仍然有司法地方化之嫌，因此這種改革并不徹底。為此，有必要將行政訴訟案件從普通法院管轄范圍中分離出來，將其交由專門法院審判。同時，與此相類似的還有地方保護較為集中的跨區域民商事案件，其管轄權也應從普通法院系統中劃出，交由專門法院行使。各個專門法院的管轄范圍根據需要加以確定，不必強求一律。

其三，將專門法院人財物的管理權限直接上收至中央。目前，專門法院的產生及其人財物的管理主要集中在省級機關進行。但專門法院如果由省級人民代表大會產生并向它負責，則在省級層面又歸于地方法院體系，地方保護主義還是可以通過上訴審程序或再審程序“復活”，因而專門法院的獨立性尚未得到徹底保障，還需要進一步完善。普通法院的人財物集中到省級層面統管后，如果專門法院的人財物管理不做任何變動，無形中會削弱專門法院的固有優勢。因此有必要按照普通法院和專門法院同時改革的原則，將專門法院的人財物管理權率先上收中央，由全國人民代表大會及其常委會決定其產生及其人員任免和經費預算。

完善體制機制，強化司法官的個體獨立

司法獨立不僅指司法機構的整體獨立，而且還包括司法人員的個體獨立。在實現人財物省級統管、使司法機構獲得相對的整體獨立后，還需要完善體制和機制，強化司法官的個體獨立。主要包括：

其一，整合和調整法院和檢察院的內設機構，完善辦案組織模式。法院和檢察院行使司法權需要通過具體的法官和檢察官加以實現，法官和檢察官行使具體的司法權需要通過一定的辦案組織。長期以來，我國司法機關內部實行的辦案體制是一種嚴密的行政化模式，呈現出嚴格的官僚化科層性結構特征。在該結構中，辦案模式和結構與行政機關行使行政權的模式和結構完全趨同，沒有顯示出司法權行使的組織特征，難以保障司法人員的個體獨立性。由于缺乏司法人員的個體獨立性，不僅嚴重影響了司法的效率，造成了在諸多環節上的人浮于事，同時還為司法機關的當權者干預司法敞開了大門。尤為重要的是，出現了冤假錯案，還由于經手人過多而無法追究相關人的司法責任。可見，這種司法權力運作模式和機制應當加以改變，一方面有助于調動普通司法人員的辦案積極性和能動性，另一方面還有利于落實司法責任制，從而真正做到“讓審理者裁判，讓裁判者負責”。為此可以考慮：取消法院的審判庭和檢察院的業務處室，對法官和檢察官實行扁平化管理，消除辦案組織模式結構中的中間層，法官和檢察官直接面向法院院長和檢察院檢察長；同時模仿大學的學科群模式，建立司法業務群制度，業務群僅僅討論行使職權中的業務問題，此外別無職權；該業務群僅設業務召集人，而不設行政級別的管理人員，每個法官或檢察官獨立辦案，自負其責。

其二，將審判委員會改造成為業務咨詢機構，而取消其目前所具有的決策機構的性質。“決定”指出：“改革審判委員會制度”，檢察委員會在性質上與審判委員會稍有差異，應當另論，這里且以審判委員會的改革為例加以說明。審判委員會由院長、副院長、各庭庭長等組成，在法院屬于最高的業務領導機構。審判委員會具有多項職能，其中有一項職能便是討論決定案件的結果。正是該項職能備受爭議，因為其決策的程序在很多方面均違背基本的程序法理，因而需要改革。除“廢除論”外，對審判委員會的改革理論上提出了諸多方案，例如實行審判委員會的專業化分工，形成民事、行政和刑事等專業化的審判委員會；再如，將審判委員會改造成為“大合議庭”制，由其直接審理重大復雜疑難的案件等等。筆者對上述意見均表贊成。同時，筆者認為，現有的審判委員會制度有其保留的價值，但應當做兩方面的改造：一方面是限制審判委員會討論重大復雜疑難案件的范圍，并且限制其討論的內容，審判委員會僅能討論案件中所涉的法律問題，而不能討論其所涉的事實問題；另一方面則要限制審判委員會討論結果的法律效力，其討論形成的意見僅具有供審判組織參考的作用，而對其決定案件的結果不具有法律上的拘束力。也就是，將審判委員會由原有的最高決策機構改造為最高咨詢機構。經過這樣的改造，由于審判委員會的存在所形成的落實司法責任制與合議庭負責制的阻力便得以消除，同時也保存了該制度的優勢。endprint

其三，取消案件審批制和請示匯報制，杜絕法院內部的干預。在司法實踐中長期存在并在現行司法體制中能夠獲得正當化依據的案件審批制和請示匯報制，在我國司法歷史上曾發揮過重要作用。但該兩項制度的存在，顯然不利于法官和檢察官個體獨立行使審判權和法律監督權，不利于司法權獨立行使原則的徹底落實，也不利于充分調動司法人員的積極能動性和創造性，更不利于貫徹執行司法考核制和司法責任制，因此應當取消。當然，這兩項制度在法院和檢察院賴以存在的制度空間是不同的，總體上說，在法院，其取消應當更為徹底，而且也成為法院司法體制改革的關鍵環節。目前通過司法改革，將司法業務權和司法行政權分離、并將司法行政權外化交由司法行政機關統一行使后，司法人員便在人員分類管理的體制下獨立或相對獨立地履職。這樣就失去了繼續實行案件審批制和請示匯報制的可能性與必要性。

可見，案件審批制和請示匯報制的徹底消除，不能單純地局限于其自身，而有賴于司法機關“去行政化”改革；在司法機關實現“去行政化”后，法官和檢察官便處在扁平化司法體制的管理體系中，相互之間處在平等狀態，在法官與法官之間、檢察官與檢察官之間，便沒有了領導和被領導、服從和被服從的關系，法官和檢察官獨立負責行使職權，獨立作出司法決策，獨立簽發相應的司法文書，最終對所有這些職權的行使，獨立負責。可見，取消案件審批制和請示匯報制，乃是導向和實行司法責任制的必要前提，否則司法責任制便難以真正落實。

以人大監督為龍頭完善司法監督制度體系

司法需要監督和制約，這就需要不斷完善我國的監督制度。監督制度的完善就其本質而言乃是司法制度的有機組成部分。監督制度涵蓋內部的監督與外部的監督，同時包括權力的監督和權利的監督。具體而言，有來自政黨的黨紀監督，有來自政協的民主監督，有來自人大的權力監督，有來自檢察機關的法律監督，還有來自媒體的新聞監督和來自社會的輿論監督，此外還有來自當事人的申訴監督和人民群眾的社會監督等等。在這個制度化、準制度化和非制度化的監督系統中，人大的監督無疑處在重中之重的位置。原因集中表現在：包括檢察監督在內的諸監督方式，需要人大監督作為最終的保障力量，破解監督難題，化解監督沖突，強化監督實效，開辟監督渠道，掃除監督障礙，優化監督環境。具體而言包括兩個方面：一方面，權利型監督需要轉化為人大監督，同時也最有可能轉化為人大監督。因為人大監督與民主監督、民眾監督、輿論監督、媒體監督等監督形態具有天然的親和性和可接近性，人大代表的監督往往穿梭于權利型監督和權力型監督之間，構成了二者的橋梁，有時很難分清其界限。當權利型監督無濟于事時，他們首先想到的便是作為權力型監督的人大監督。可以說，權利型監督是人大監督司法的重要信息來源。如果缺乏了人大監督，則眾多的權利型監督便失去了支撐力量和制度靈魂，其有效性便值得懷疑了。在其他的諸權力型監督的種類中，最為活躍、最為常規的莫過于檢察院的法律監督。檢察院是由憲法所確立的國家的專門法律監督機關，由它來監督其他司法權以及行政權的依法公正行使，應當是較為有效的。然而實踐表明，檢察院的法律監督常常處在缺位狀態，對于法院的審判實施法律監督即便處在強有力的推進之中，但仍然難以滿足司法實踐的實際需要。一個經常出現的悖論是：檢察院要行使法律監督權，必須首先取得作為被監督者的法院等其他司法機關的真誠配合，否則檢察監督難以發揮有效的作用。尤其是，在監督者和被監督者出現監督爭議時，由誰來作為中立的裁斷者呢？為了解決這種橫亙在檢察監督面前的被動和尷尬局面，一個必要的選擇就是人大監督的出現。可見，人大監督無論對于權利型的監督抑或對于權力型的監督都是一種最終的、重要的保障力量，整個的監督體系，如果失去了人大監督的真正介入和參與，便不可避免地趨于癱瘓。人大監督司法不僅自身可以發揮出應有的監督力量，同時還保障其他各種監督力量的真正發揮，其價值和意義可謂是雙重的。也正因如此，人大監督才在憲法的權力構架中處在至高無上的獨特地位。我國目前應當高度重視發揮各級人大及其常委會所享有的監督權，人大及其常委會也應當按照法治建設的需要，將職能重點逐漸轉移至監督上來。

對檢察院來說，為了使法律監督權獨立行使，有必要對檢察院同時享有的法律監督權與訴訟職能進行適當分離。根據《憲法》第一百二十九條的規定，人民檢察院是專門行使法律監督權的國家機關。檢察院所享有的職權，從廣義上看均可視為法律監督權，但從嚴格意義上看，檢察院所享有的職權可以劃分為兩大類型：一是依附于訴訟程序的固有的訴訟職權，如批捕、偵查、公訴等，另一是獨立而相對超脫的法律監督權。目前檢察院職權的配置存在著一定問題，這不僅表現在其訴訟職能與法律監督職能的內在關系上，在行使訴訟職能的同時刑事法律監督權，易致訴訟程序中各種公權力配置的失衡，而且還表現在法律監督職能上民事、行政法律監督與刑事法律監督的顯失平衡之上。為此應當考慮在檢察院內部建立單獨的、統一的“法律監督部門”，將其法律監督的職能與其訴訟職能在機構與人員上分離開來。該監督部門不僅可以監督公安、法院、執行機關等執法活動的合法性和正當性，同時還可以監督檢察院自己行使訴訟職能的合法性和正當性，這樣不僅有利于厘清檢察院所享有的兩類職權之間的界限，同時還有助于建立健全檢察機關內部監督機制，從而有助于回答“誰來監督監督者”的疑問。同時應當強化檢察院對民事訴訟和行政訴訟的法律監督，克服其向來就有并一直存在的“重刑輕民”監督觀。應當在機構上將民事訴訟的法律監督和行政訴訟的法律監督分別設置，并按照專業化需要配備民事檢察官和行政檢察官等專業人才。目前尤其要強調對行政訴訟和行政活動的法律監督，確保行政機關依法行政。

此外，我國還應完善相關法律法規，規范和調整媒體對司法的監督。媒體被譽為國家的第四權力，通過媒體對司法實行監督是切實有效的，也是不可或缺的。媒體監督和輿論監督業已成為我國司法監督系統中的重要組成部分，也是社會公眾參與司法、了解司法、監督司法的重要平臺和形式，應予高度重視。目前我國應當加強對媒體監督的立法調整，一方面切實保障媒體對司法的監督，另一方面也需要規范和制約媒體對司法的監督，防止濫用媒體監督權，防止媒體“綁架”司法，防止“媒體審判”的發生，應當完善媒體自律約束機制，建立健全媒體虛構事實、惡意報道、非法干預司法等行為的責任追究制度，處理好媒體監督與司法權獨立行使之間的辯證關系。同時，應當建立健全對司法的民主監督機制，使各種分散存在的民主監督逐步制度化、規范化、程序化。在這其中，應當更加重視發揮政協的民主監督作用，應當為黨派團體的司法監督積極創造條件，開辟渠道，創新方式，切實使協商民主進入司法領域，構筑中國特色的協商司法機制。

責編 / 張蕾endprint