“鎮改市”：中國新型城鎮化主要方向

劉奇洪

“城鎮化”雖然是“城”與“鎮”合體，但“城”與“鎮”本身有著本質區別。在一般語境中，“鎮”是行政區等級名稱，雖然“城”不是行政區等級名稱，但“城”對應的行政區等級名稱是“市”，且“市”有大小之分，“市”可以分為省級市（中央直轄市）、地級市、縣級市以及次等級的副省級市、副地級市。城鎮化雖然從廣義上講是“三農”（農民變市民、以農業為主導轉為非農產業為主導、農村變城鎮）轉變過程，但其實還包括“鎮”變“市”的過程。

什么類型的鎮能改市

國家推進新型城鎮化，要求大中小城市和小城鎮協調發展，這是國家基于當前城鎮化階段特點正確認識。改革開放30多年，中國經歷了20世紀后20年以小城鎮為主內生型城鎮化階段和21世紀前10多年以大中城市為主的政府主導型城鎮化階段，而現階段進入到以城市群為主的新型城鎮化階段，表現為大中城市與小城鎮之間不是厚此薄彼關系，而是協調發展關系（見圖1、表1）。從全球城鎮化發展看，城市群是城鎮化的終極形態。

城鎮化表現為農村人口轉化為城鎮人口過程，但在城鎮化路徑選擇上，城鎮化則分為異地城鎮化和就地城鎮化兩種路徑。所謂異地城鎮化就是人口由農村遷到異地城鎮生活、就業，也就是通常所說“離土又離鄉”，但事實上能夠成功“離土離鄉進城”的農村人口，也就是真正在異地城市融入融合的主要是來自農村的大學畢業生和農村成功經商者，城市對一般農村人而言，還是“留不住”、“融不進”的地方。2013年中國城市流動人口2.45億人，其中大部分來自廣大農村地區，多數農村人口難以異地轉化為城鎮人口，每年的“春運”就是農民工在打工城市與生長農村猶如候鳥一般的定期遷徙。所謂就地城鎮化就是農村人口就地轉為城鎮人口，生活、就業就地發生轉變，也就是通過小城鎮建設和非農產業發展就近吸納農村轉移人口、安置農村轉移人口。

城鎮化發展的目標和可能

在中國，市是鎮的發展目標，由鎮到市的過程有兩種情況：一是中心城區“吞并”就近鄉鎮，或者說，靠近中心城區鄉鎮“被動”改為城區；二是遠離中心城區、人口眾多、有經濟實力的鎮，由鎮改市，直接成為小城市。新型城鎮化方向應讓遠離中心城區、有產業基礎、人口眾多的鎮改市，使這些為數眾多的小城市成為新型城鎮化的主要載體，而不是讓房地產商主導的各種沒有產業依托的“新城”成為新型城鎮化載體，或讓大中城市繼續無休止四周蔓延成為新型城鎮化載體。

之所以選擇遠離中心城區的鎮作為新型城鎮化主要載體，是因為離中心城區近的鎮缺乏發展獨立性，而遠離中心城區的鎮則具有“反磁力”功能，具有成為新設市的可能性。離中心城區近的鎮之所以不能獨立發展，原因有三個方面：一是離中心城區近的鎮居民所需服務功能可以依托中心城區提供；二是離中心城區近的鎮居民可到中心城區就業，或吸引中心城區就業、創業居民到此購房居住；三是離中心城區近的鎮有被中心城區“城市化”可能。遠離中心城區的鎮之所以能成為市，原因也有三個方面：一是存在強烈市場需求，遠離中心城區居民到中心城區消費不方便，需要就地提供消費服務場所；二是遠離中心城區農民異地城鎮化不現實，只有就地就近城鎮化才能降低“農民市民化”轉換成本；三是遠離中心城區的鎮大多走的是內生型發展道路，主要企業為本土企業，可以依靠社會資本推進新型城鎮化發展。

以浙江為例看新型城鎮化

在推進新型城鎮化實踐上，2010年浙江省對所轄縣市27個中心鎮認定及各種傾斜政策的支持，就體現了以遠離中心城區小城鎮為城鎮化重點（見表2）。浙江省對中心鎮認定標準：一是離縣城（中心城區）遠，不可能成為市縣主城區“被城市化”區域，80%以上的中心鎮距離所在縣（市）中心城區20公里以上或被山河等自然地形間隔；二是經濟總量大，一般為所在區域經濟實力強鎮，形成了產業集群，或擁有經濟實力強的大企業，政府本級財政能夠實現收支平衡；三是人口多，輻射面廣，處于交通樞紐或特殊的地理位置。概括起來，浙江省認定的27個中心鎮大部分是所在市縣的“反磁力”衛星鎮、遠離中心城區、人口眾多、有較強的產業支撐、處于交通樞紐位置；另外，中心鎮認定既突出經濟發達地級市，又照顧經濟落后地級市，其中，杭州、寧波、溫州各有4個中心鎮，嘉興、臺州各有3個中心鎮，湖州、紹興、金華各有2個中心鎮，舟山、麗水、衢州各有1個中心鎮。

在推進經濟發達鎮改革管理體制試點上，2010年4月28日中央編辦會同中農辦、發改委、公安部、財政部等部門在河北、山西、吉林、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、河南、湖北、廣東、四川、陜西等13個省開展了經濟發達鎮行政管理體制改革試點，確定進行試點的經濟發達鎮共計25個，這些經濟發達鎮大部分具有遠離中心城區（縣城）、擁有雄厚產業基礎、人口多、交通區位優越等特點（見表3）。

雖然浙江對27個中心鎮和國家對13個省25個行政管理體制改革試點鎮進行了“擴權”，但并不等于在國家推行的新型城鎮化過程中，這些鎮都能如愿以償實現鎮改市。真正能夠改市的鎮，必須具備四個條件：第一，有強大的經濟實力和雄厚產業基礎，能夠在新型城鎮化進程中，一方面依靠民間資本為國家分擔農民市民化成本，另一方面依靠眾多已有的民營企業解決失地農民就業問題；第二，改市的鎮應該遠離主城（縣城或其他中心城區），因為離主城（縣城或其他中心城區）近的鎮都存在被城市化的可能，根據各地城鎮化實踐經驗看，主城（縣城或其他中心城區）經濟、人口量級越高，改市的鎮應與其距離越遠，如果沒有山水阻隔至少應保持20公里以上距離，距主城15公里以內的鎮不應考慮鎮改市；第三，傳統上改市的鎮應該為人口大鎮，至少常住人口在10萬以上。另外，經濟、文化等能輻射到周邊地區，也就是說改市的鎮應該是“輻射范圍大于鎮域范圍”；第四，改市的鎮對外交通方便，在沿海和中部等地的高速公路網稠密地區，改市的鎮至少有高速公路道口，其他地區改市鎮至少有國道或省道通過。

按照上述四個方面要求看，不管浙江省認定的27個中心鎮還是國家六部委確定的25個行政管理體制改革試點鎮，都存在不宜列為鎮改市范圍的鎮。其中，浙江省認定的中心鎮嘉善市姚莊鎮、紹興市柯橋區錢清鎮、平陽縣鰲江鎮、義烏市佛堂鎮等盡管距離主城還有一定距離，但兩者之間距離已經不能保證中心鎮的獨立性。國家六部委確定的25個改革試點鎮，其中河南省安陽縣水冶鎮本身就是縣政府駐地，福建省晉江市陳埭鎮既與泉州主城一江（晉江）之隔又與晉江中心城區緊密相鄰，江蘇省昆山張浦鎮離昆山主城一河（蘇州河）之隔，山東省廣饒縣大王鎮、山西省介休市義安鎮等均與主城相鄰，這些鎮均不存在單獨改市可能。

“縣”與“市”的關系

美國的縣或郡屬于州以下行政序列，縣可以與市平級，但也可以管轄市；日本的縣與都、府、道平級，縣可以管轄市；中國臺灣地區市有三級，包括與省平級的直轄市、省轄市和縣轄市。中國大陸的市可以有省、地、縣三個基本等級，而縣處于較低的行政序列，因此，在縣市關系上只有市管轄縣，還沒有縣管轄市。

在中國歷史上，縣、市、鎮作為區域行政單位出現并不一致，縣作為區域行政單位早在春秋時期就已有之，因歷代皆承秦“郡縣制”，縣作為國家基本行政區，一直處于穩定狀態；“城”是為了防衛用城墻圍起來的地域，“市”是買賣之場所，城市作為“城”與“市”的結合體，雖然事實上早在春秋時期已經出現，如齊之都城臨淄等已是繁華之城市，但“市”作為區域行政單位，還是中國模仿西方國家治理制度的產物，其中，上海先由北洋政府于1925年允準成立松滬市、于1927年7月7日改為上海特別市，北京于1928年由國民政府批準成立北平特別市，廣州于1918年成立廣州市政治公所、1921年2月15 日成立廣州市政廳、1925年7月廣州市政廳改為廣州市政府。鎮起源于古代各地興起的草市，也就是鄉村集市，宋時就把一些人口集中草市升為了縣和鎮，鎮受縣管轄，與鄉村脫節；明清長三角、珠三角的一些工商業專業鎮，如清蘇州府盛澤鎮、廣州府佛山鎮等，人口數量和繁華程度甚至超過許多縣城和府城。

目前，國家有意通過新型設市模式，把一些經濟發達鎮改市，從而實現擴大城市數量，就近實現農民市民化，降低城鎮化成本。在新型設市模式上，國家主要在常住人口10萬人以上的建制鎮開展新型設市模式試點，但不是設立所謂“鎮級市”，而是設立“副縣級市”，目的在于從形式到內容賦予實力雄厚的建制鎮“副縣級市”的社會經濟管轄權。目前中國城市有省、地、縣三個基本等級，省級市正式名稱直轄市，與此同時，還派生出“副省級市”、“副地級市”，但唯獨沒有“副縣級市”，這在城市等級系列中是不完整的。在建制鎮設立“副縣級市”，行政上依然歸屬于原來縣級行政區（縣、市、區）管轄，可以不用行政區劃調整，就能大大降低城鎮化成本，因此，在未來“縣”（包括縣、縣級市和市轄區）“市”關系上，“市”的等級可以高于“縣”，“縣”的等級也可以高于“市”，且“市”可管轄“縣”，“縣”也可管轄“市”。

“鎮”改“市”的應有內容

經濟發達鎮由“鎮”序列進入“市”序列，雖然只是小城市，但在功能上應體現城市功能。市與鎮最大不同在于對外輻射，小城市除了本身所轄范圍外，還應有比其管轄范圍更大的吸引范圍或輻射范圍，也就是“輻射范圍大于市域范圍”，即通過城市功能體現城市定位；同時，在經濟和社會管理上，體現一定獨立性。為此，小城市在發展上既要有一定內斂性，強調自我服務功能提升，又要有一定開放性，強調經濟文化對外影響力和輻射力；在產業結構安排上，小城市既要有體現對外經濟影響力和差異化發展的主導產業，又要有滿足小城市居民生活需要消費服務業和企業發展需要的生產服務業。

由于小城市遠離主城，縣及以上政府所具有的社會和經濟管理權可以采用授權、委托、延伸服務等多種形式下放到小城市，小城市按照“小政府、大社會”原則，批準成立綜合執法局和行政服務局，直接承接上級政府職能部門行政審批、行政許可等權限，這樣既強化政府社會管理職能和公共服務能力，又降低了企業和居民到政府辦事的出行成本，提高了行政管理效率和公共服務效率。

總之，中國小城市不是多了，而是少了。通過“鎮改市”加快小城市發展，可以實現農民就近城鎮化和城鄉一體化，激發民間創業創新活力，讓新一代進城居民“就業有崗位、創業有機會、發展有空間、創新有平臺”，并有效降低城鎮化成本、提高政府行政效率。