推進審批制度改革 優化經濟發展環境

包頭市發展和改革委員會專題調研組

2014年5月中旬到6月底，包頭市發展和改革委員會在完成行政審批改革重要階段性工作并全面推進全市發展改革系統改革的基礎上，著眼進一步完善和深化改革，成立了由發改委領導牽頭，相關業務處室參加的專題調研組，集中走訪旗縣區發改部門和部分項目單位，通過聽取匯報、座談討論、征求意見等多種方式，對發改系統行政審批制度改革做了一次全面深入調研。總體上看，在全市統一部署和自治區發改委改革精神指導下，以市發改委為主導，市及旗縣區兩級發展改革部門承擔的本系統行政審批制度改革已經得以積極、全面、有效地實施，經過不到半年時間的努力，全市發改系統行政審批制度改革已經取得了重要的階段性成效。

一、確立“四個一律、四個公開”原則

黨的十八屆三中全會明確提出，經濟體制改革的核心問題，是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。為正確履行政府職能，必須進一步簡政放權，全面深化行政審批制度改革，2013年底，圍繞落實三中全會精神和市委、市政府關于推進行政審批改革的決策部署，市發改委第一時間行動，連續召開推進審批事項改革專題會議，討論、爭辯、研究、論證，旗幟鮮明地提出了深化改革、簡政放權，力爭走在全市行政審批制度改革前列的工作目標。

在深入學習十八屆三中全會精神的基礎上，市發改委結合部門行政審批工作，經過認真研究討論，短時間內就提出并確立了“四個一律、四個公開”的原則，即市場機制能有效調節的經濟活動一律取消審批，符合自治區“8337”發展思路和國家規定的一律改為備案制，由地方管理更方便、有效的事項一律下放地方和基層管理，按規定保留下來的審批事項一律做到審批事項、審批要件、審批流程、辦理時限“四公開”。作為市發改委審批事項改革總的指導原則，“四個一律、四個公開”也為全市發改系統行政審批改革打好了基調、指明了方向。

二、調整取消并大幅度下放市級審批事項

根據全市行政審批改革要求和自治區發改委《關于取消和下放一批行政審批項目等事項的通知》等一系列文件精神，市發改委由主要領導主持，深入研究、強力推進、扎實開展行政審批制度改革：

——合并壓縮部門審批事項，將原有的固定資產投資、外商投資、高新技術項目等3類行政審批事項調整合并為1類，即按規定權限審核上報或審批、核準、備案固定資產投資項目；

——實行房地產項目專項改革，在盟市無取消權限的情況下，經請示自治區發改委并報市政府批準，取消房地產項目核準，一律改為備案制，市區以外的房地產項目審批權全部下放；

——實行工業項目專項改革，除按規定由國家和自治區審批的項目以及光伏發電、小型天然氣存儲設施2項能源類項目外，一律實行備案制審批，并全部下放旗縣區辦理。

本輪審批制度改革，在年初市政府下發的《關于公布保留和下放行政審批事項的通知》中，全市共下放審批事項68項，市發改委下放9項，為全市最多；全市共保留行政審批事項43項，市發改委僅保留1項，為事項最少部門之一；除自治區明確實行委托管理、盟市不得再行下放的審批項目外，市發改委在權限范圍內取消、下放的審批項目數量可謂全市之最，審批項目下放幅度總體達到80%以上。與審批事項改革同步，固定資產投資項目節能審查和招標審批事項，以及重大項目社會穩定風險評估等審批條件，也一并下放至旗縣區發改部門辦理。

市發改委取消和下放審批權限后，要求旗縣區發改部門迅速對接。到4月下旬，10個旗縣區（含高新區）發改部門均已完成業務承接工作，市級調整取消和下放的審批事項均已實現正常運轉和辦理。

三、全面實施“三集中、四到位”改革

根據市政府關于行政審批制度改革的決策部署，本輪改革的實質性內容，就是實行“三集中、四到位”改革，并要求市直各部門在2014年1月底前完成。

“三集中”是指分散在部門各科室的審批職能、審批事項、審批人員向行政審批科集中，行政審批科向政務大廳集中，行政審批事項向網上審批平臺集中；“四到位”是指職能調整到位、事項進駐到位、人員選派到位、審批授權到位。在不到1個月的時間內，市發改委將推進改革列為首要工作，精心設計，集中解決，按期全面完成了“三集中、四到位”改革，把分散在各業務處室的審批職能全部剝離出來，抽調精干業務人員，組建行政審批處，整建制進駐市政務服務大廳，做到職能調整、事項進駐、人員選派一次性全部到位，同時依托政務中心網上審批平臺，實現了項目審批全部網上辦理。2014年1月28日，委領導同行政審批處負責人簽訂行政審批授權書，規定審批事項再不允許送交或拿回委內辦理，除專家論證、現場踏勘、重大事項會議研究等環節外，審批過程一律控制為“受理、審批”兩個環節，真正做到了行政審批一站式辦理、一個窗口完成。

此后，各旗縣區發改部門“三集中、四到位”改革全面推開，但鑒于各自具體情況和條件，目前進展不一，總體仍落后于市級改革進程，距離市政府的改革目標和要求還存在一定差距。

四、出臺項目審批辦法及配套文件規范

在快速推進的改革中，市發改委在短短2個月時間內，密集出臺文件，審批事項改革成為全委工作熱點。繼1月23日《關于固定資產投資項目審批事項改革的通知》、3月18日《關于做好自治區委托管理行政審批項目管理工作的通知》之后，又于3月31日在全市發改系統下發執行《固定資產投資項目審批辦法（試行）》。《審批辦法》進一步明確了具體行政審批事項，清晰界定市級審批權限，不在范圍內的項目一律下放旗縣區審批；詳細規定了審批要件、審批流程和審批時限，市本級嚴格遵守的同時，要求旗縣區發改部門參照執行，并且只可簡化和壓縮，再不許增加和延遲。

——審批事項上，規定市本級審批項目3類13項（包括市本級及以上政府性資金建設項目審批、企業投資項目核準9項及備案3項），自治區發改委委托盟市管理的審批、核準項目16項，以及由自治區或國家發改委審批的審核上報項目。

——審批要件上，按審批、核準、備案3類項目辦理要求，明確了報批項目需提交的手續、材料和支撐性文件；自治區發改委委托管理項目和由自治區或國家發改委審批的上報類項目，根據所屬類別比照提供相應的要件。

——審批流程上，嚴明凡市發改委審批的項目，均由行政審批處在政務大廳統一辦理，均執行“受理—審批—出文”單一流程，要求受理階段向項目申報單位填發《受理通知單》，明確告知受理人、辦件人、辦理時限等全部信息，審批出文階段由行政審批處按“分工預審—合議把關—審簽發文”程序，將改革前須出具項目立項、節能審查、招標審批3個文件合并為只出一個批準文件，加蓋“包頭市發展和改革委員會行政審批專用章”，由窗口在規定時限內向申請單位發文、完成審批。

——審批時限上，嚴格規定上報類項目2個工作日，審批類、核準類項目5個工作日，備案類項目1個工作日內辦結，較國家和自治區發改委規定的項目辦理時限均有大幅壓縮。

與《審批辦法》配套，將立項、節能、招標審批改為三項合一，1個文件出齊3個事項，同時制定出臺《固定資產投資項目審批文件規范（試行）》、企業投資項目備案申請樣表、工程建設項目招標事項審批樣表等一整套格式范本，就審批、核準、備案文件以及項目單位申報材料分別制定文件格式模板，并提供旗縣區參考，推動全系統改革同步。

各旗縣區發改部門在本級政府領導下，以同樣的力度和節奏，在充分參照市發改委項目審批辦法和規范的基礎上，還結合各自實際，加快制定本部門行政審批的實施方案、管理辦法或工作規范。到4月底，全市發改系統行政審批工作已基本做到有章可循、照章辦事、公開透明，本輪行政審批制度改革后，已快速步入規范化運轉的軌道。

五、加強業務培訓與審批工作管理

搞好業務培訓是行政審批改革取得成功的重要條件。改革啟動之初，市發改委就堅持上層設計和基層探索相結合，注重加強全系統行政審批制度和模式的統籌設計與安排。在日常交流研討基礎上， 分別于今年2月初和5月初集中組織全系統行政審批業務培訓，其間還應邀深入一半以上旗縣區開展上門培訓，3至4月又按旗縣區發改局長、分管局長、業務科室人員三個批次組織參加了自治區發改委舉辦的行政審批改革培訓班。

為切實提高培訓效果，市發改委還積極開展全系統審批事項改革調研活動，在本輪調研之前的3月底到4月下旬，已完成第一輪旗縣區專題調研，在其它調研和檢查中，也都將行政審批改革列為重要議程，了解改革進展情況的同時，與旗縣區的同志共同研究討論、解讀政策、答疑釋惑。日常工作中，市發改委向委內各業務處室和行政審批處提出明確要求，建立起與旗縣區發改部門行政審批工作的經常性聯絡機制，實現隨時聯系和及時有效的溝通與交流。

取消和下放審批權限、實行“三集中、四到位”改革后，加強對行政審批業務的監督管理，就成為必不可少的重要工作。4月底，市發改委決定建立行政審批核查制度，成立由紀檢書記任組長，監察室、稽察辦以及資深業務處長組成的行政審批核查組，每月對行政審批處辦理的審批事項進行核查，發現問題及時糾正，監督整改。經過5、6月份2次核查，取得較好效果，并已要求各旗縣區發改部門比照執行，盡快建立行政審批工作監督檢查制度和機制。此外，結合落實自治區發改委關于對取消、下放和委托管理的行政審批事項加強監管的文件要求，市發改委目前正抓緊建立全系統行政審批巡查抽查和項目月調度制度，各旗縣區發改部門現已展開相應工作。

通過以上培訓、調研、監管等一系列工作，有力地保證了全市發展改革系統行政審批制度改革的積極部署、有條不紊、齊頭并進。

六、簡政放權初見成效

自包頭市發改系統實施行政審批制度改革、市發改委下放審批權限以來（按審批事項改革基本到位的3月份計），截至6月底，全市發改部門共辦理項目264個，其中審批62個、核準68個、備案134個。從構成上看，市發改委辦理80個，其中審批30個、核準21個、備案29個；旗縣區發改部門辦理184個，其中審批32個、核準47個、備案105個。旗縣區審批項目占全市70%以上，其中審批、核準以及投資5000萬元以上備案項目，均為此次改革下放的審批權限。

在審批權限方面，旗縣區審批項目已占到全市項目近70%，特別是在過去旗縣區沒有審批類、核準類項目辦理權限，備案類權限也僅限于投資5000萬元以下項目的前提下，這是改革造成的市與旗縣區兩級審批項目結構上的質變。旗縣區自主權擴大的同時，也勢必極大地激發和調動基層加強項目建設、推動經濟發展的積極性和創造力。

審批時限方面，與國家和自治區的規定相比較，市發改委審批類項目由不作時限要求到限定5個工作日，核準類項目縮短15個工作日，備案類項目縮短4個工作日。實際執行中，得益于新的審批體制和機制優勢，市與旗縣區辦理時限還都有進一步的壓縮。尤其是推行房地產項目改核準為備案制、工業項目改為備案管理并全部下放審批權兩項重要改革，更是極大地簡化了房地產項目和工業項目審批手續，顯著簡化辦理程序、大大提高辦理效率的同時，將進一步激發市場主體的投資熱情和市場活力。

規范服務方面，通過審批辦法及配套規范的設計和規定，市發改委正在切實做到項目審批制度化、規范化，確保公開透明、廉潔高效。截至6月底，在市發改委已辦理的審批項目中，全部在政務大廳由行政審批處按規定程序和時限獨立出文辦結。旗縣區發改部門比照市發改委，正逐步建立起公開、規范、高效、陽光的一整套審批制度和程序體系。

職能轉變方面，市發改委以建設服務型政府為目標，強化發改系統部門服務和工作效能，高效辦理審批事項的同時，圍繞全市大局和中心工作，加快轉變職能，探索建立新的工作體制和機制。發改委在委內做出明確部署，轉變工作重心和服務作風，由過去的等人上門、被動審批，變為騰出手來、主動出擊，協調上級、深入基層，把項目管理職能向上下游兩端延伸，強化前期策劃輔導，著力后期服務推動。在簡政放權、提高效能進程中，部門項目管理職能不但沒有削弱，反而得到了硬化和加強。當前，在全市重大項目謀劃、重點項目建設、招商引資、資金爭取、北梁攻堅等各方面各領域工作中，發改委及旗縣區發改部門都正在投入更多的精力、更多的時間，實現著更大的作為。

風雨之后見彩虹。以市發改委的行政審批改革為樣板，全市發展改革系統行政審批制度改革已初步形成“包頭模式”，開始顯現典型示范意義。發改委改革的努力和成果，為全市行政審批制度改革和經濟社會發展做出了積極的貢獻，得到市委、市政府的充分肯定和贊譽。在自治區發改系統行政審批制度改革中，包頭市已明顯地走在前列。經多次聽取匯報并幾次組織來包調研，自治區發改委領導高興地指出，在全面深化改革的新時代開啟之際，包頭已經走出了一條成功之路，形成了“包頭模式”，建議全區各盟市向包頭觀摩借鑒。

七、問題與建議

發改系統行政審批改革積極推進的同時，也存在著不小的問題、困難和矛盾，突出表現在以下兩個方面：

一是人力資源支撐方面。發改系統作為政府綜合經濟部門，除負責固定資產投資項目審批工作之外，還承擔著重點項目實施、招商引資、資金爭取、物價監管以及經常性的綜合協調、專項推動等大量的工作職能，超負荷運轉、人員緊張問題久已存在。按照本輪行政審批改革要求，必須選調業務骨干、成立專設機構、授權專人負責，造成多數旗縣區發改部門日常工作與審批業務疲于應付，甚至出現難以為繼的困難局面。

二是部門協同改革方面。固定資產投資項目審批涉及規劃、國土、環保、發改、住建、維穩等若干職能部門，部門間聯動機制、支撐關系、運轉流程、前置條件等多方面制度和機制設計都直接影響著行政審批的效能和結果。本輪行政審批改革中，市發改委在取消和下放審批權限上進行大刀闊斧的改革，旗縣區發改部門也積極銜接和落實，但由于有些部門未能同步或協同下放權限，旗縣區發改部門還必須時常到市直部門協調手續辦理，造成發改系統審批改革的掣肘和梗阻，甚至使個別項目、某些環節的審批改革只能流于名義上的下放。

為切實解決改革進程中的問題和矛盾，進一步深化和完善發改系統行政審批制度改革，結合本次專題調查研究情況，提出以下三點建議：

1.加快軟硬件建設和機構調整改革。以市政務服務中心行政審批大廳為樣板，盡快完成旗縣區市民大廳建設，配備必要設施并提供必要條件，抓緊投入使用。加快行政審批軟件系統、市與旗縣區聯網平臺等軟件開發，盡早完成互聯網接通和軟件安裝調試，實現網上辦公、網上審批。研究解決旗縣區發改部門機構設置和人員配備問題，考慮行政審批改革需要，適當增加職能科室、人員編制和干部職數，同時給予業務經費保障。

2.加快推進部門行政審批協同改革。繼續深入落實國家、自治區和包頭市關于加快行政審批制度改革的各項政策措施，在上半年改革取得顯著成效的基礎上，結合包頭實際，大膽探索，勇于突破，敢于創新，全面推進市直各部門審批事項改革，聚焦實現部門間改革的協同和共進，簡化部門間的審批關聯，進一步提升行政審批的整體效能。

3.加快推動審批制度改革的深化和完善。行政審批制度改革的根本目的和判斷標準，是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。發改系統行政審批改革完成階段性任務后，應當馬上著手，深入研究全市經濟運行發展的成績、形勢和走向，分析主要經濟指標、重點領域、重點任務的變化情況，研判改革的影響和成效，找出深化和完善改革的路徑、節點、突破口，推動全系統改革循著正確的軌道，走向更大的成功。

本次調研充分表明，以市發改委為主導，全市發改系統行政審批制度改革已經獲得重要的階段性成功，為下一步的改革發展開啟了新的局面。站在發改部門行政審批工作的角度，我們完全可以說，項目業主和投資方在包頭的事業已經開始進入“結束跑手續、走向市場化”的良好狀態，這正是包頭全體發改人努力的初衷，是全面深化改革至高的期望。

發展沒有止境，改革仍在路上。我們完全有理由相信，在不斷的學習、總結、探索、創新中，全市發展改革系統的行政審批制度改革將進一步推進和深入下去，發改系統也將為包頭市全面深化改革、實現新的跨越和發展做出更多更大的貢獻。

（執筆：任翠玲、崔林）

責任編輯：代建明