德績并重 綜合考量
——中國古代政府績效管理的啟示

《支點》記者 何輝

德績并重 綜合考量
——中國古代政府績效管理的啟示

《支點》記者 何輝

不管哪個朝代，朝廷對官員的考核都不是單一指標，而是綜合考量。

“史者，所以明夫治天下之道也。”唐宋八大家之一的曾鞏用這句話告訴我們，歷史是最好的教科書。

一個國家，該怎樣考核官員？用什么指標考核官員？不妨看看歷史。中國上下五千年，王朝更迭，制度更新，古人用智慧與心血創(chuàng)造并延續(xù)了中華民族的文明史，無論是盛世還是亂世，在治國方面總有一些值得今人思考和總結的經驗教訓。

華中師范大學歷史文化學院副教授張達志認為，若仔細研究中國歷朝歷代對政府官員的考核制度，確實會發(fā)現一些很有意思的規(guī)律。

秦漢∶重結果輕過程

中國古代對官員政績的考核，最早可追溯到夏禹時代。但真正對當今有參考意義的，要從統(tǒng)一中國后的秦漢時期開始。

“秦漢對官員的考核，說來復雜，但最核心的只有五個字——功、治、行、能、勞。”張達志說，雖只有五個字，但足以左右地方官員的升遷。

“功”，即功績，官員實際做出的政績，可用數字統(tǒng)計，與現代的GDP有些類似，但不完全等同；“治”，即治安，強調社會和諧；“行”，指德行、品行，如質樸、孝悌、廉公等；“能”，泛指行政能力；“勞”，即工齡。

雖說這五個字都是考核內容，但它們的重要性是不相同的。秦漢時期，朝廷對地方官員的考核重點按上述排序遞減，即更看重官員的“功”與“治”，其中以人口有無增加、賦稅有無增多、盜賊有無減少等為考核重點，這幾項易量化，易統(tǒng)計，直觀明了地展示官員的功績。同時，考評時也會綜合考慮品行、行政能力等主觀性更強、不太容易量化的部分。

秦漢的這種考核方式，強調實在的功績，但這種功績并不只是強調以“錢谷出入”為代表的經濟發(fā)展，而是因時、因地制宜，采取“具體情況具體對待”的原則，比如有的地方側重于斷獄和盜賊，有的則以“勸民農桑”或以組織軍事征調和漕運的績效為主。

隋唐∶結果過程同等重要

在魏晉南北朝時期,因長期戰(zhàn)亂及政治體制的急劇震蕩，極不利于考核的開展，這個時期的考核制度沒有太多亮點。直到隋唐時期，考核制度再次得以創(chuàng)新。

相對于秦漢側重于“功”、“治”等結果類考核指標，隋唐時期增加了“行”、“能”等過程類考核的比重，對地方官員來說，功績與品行的表現同等重要。

唐代對考核的分類較為詳細，將品行與功績按“四善”、“二十七最”為標準來評定。“四善”是對官員個人品德、工作作風、工作態(tài)度等官德方面的總要求：即德義有聞、清慎明著、公平可稱、恪勤匪懈。“二十七最”則是根據被考官不同的工作性質與職責，定出不同的要求，偏重行政能力和績效。如“牧官”之最是“收養(yǎng)肥碩，蕃息孳多”，“屯官”之最是“耕耨以時，收獲成課”。

除了以“四善”、“二十七最”考核標準之外，還有一些補充政績條件，最典型的是據戶口、墾田增減、租庸增減來升降州縣長官考等的規(guī)定。

“可見，唐代對官員的考核，不單是跟經濟有關的指標，也是綜合考核。”張達志認為，但考核中增加“行”、“能”的比重后，因其不易量化，實際操作中往往只能以官僚的過失為基準來展開，其導向不利于激發(fā)官員的主觀能動性。

宋元明清∶重過程輕結果

相較隋唐將“功”、“治”與“行”、“能”并重的考核體系，從宋朝起，考核進一步突出對官員品行的比重，而易量化的政績要求被弱化，顯得更為籠統(tǒng)。

這不只是考核側重點發(fā)生了變化，在張達志看來，還帶來了一系列更為嚴重的社會問題。“功”與“治”，看的是官員管理轄區(qū)的最終結果。以稅賦為例，朝廷更注重的是地方官員對朝廷上交稅款的多少，所以地方官員必須努力發(fā)展經濟；“行”與“能”的考核，看的是官員在管理過程中的品行素質，朝廷更注重的是地方官員有無過錯，有錯就可能會被撤職，而無過就會沒事。這種導向下，官員出現了不作為、無過即是功的傾向。而正因行能素質的主觀性太強，又易引發(fā)貪腐之風。

到明清時，吏治腐敗嚴重，貪污受賄盛行，甚至將考核當作清除異己、爭權奪利的手段。特別是晚清，基本上對官吏政績的考核只能是名存實亡了。

得失∶單一指標易出問題

盡管中國歷朝歷代的考核體系不盡相同，但有一點卻讓張達志感慨良多：“不管哪個朝代，朝廷對官員的考核顯然都不是單一指標，而是綜合考量。”

無論是秦漢，還是后來的宋元明清，雖然他們對考核的側重各有不同，但基本都綜合考慮“功”、“治”、“行”、“能”、“勞”這五個方面的能力，即便是“功”的考核，又分戶口、墾田、錢谷等多項指標，可以說古代考核體系中，既注意全面性，又突出重點，既考察經濟和社會指標，又注重對道德才能的評判，不是只看類似GDP單一指標的成績。

“這不是說考核GDP就大錯特錯。”張達志說，GDP易于量化，便于上級掌握下級的功績，但GDP過于籠統(tǒng)，不能真實反映出地方經濟的發(fā)展狀況，特別是不能很好地體現百姓的生活水平，這一點確是遺憾。今后若要完善考核體系，可以考慮增加一些易于量化但又能真實反映企業(yè)景氣度、居民幸福等之類的指標。

另一方面，古代官員考核制度及操作實踐中也有非常明顯的問題值得警惕。對官員的考核，重結果輕過程的方式不好，容易導致急功近利的心態(tài)，比如有些地方為了發(fā)展經濟而不顧資源環(huán)境的保護；重過程輕結果也不好，易讓官員產生不求有功、但求無過的消極心態(tài)，同樣也不利于地方經濟發(fā)展。應該建立一套更科學的考評體系，把結果與過程的考核統(tǒng)一協調起來。