應對我國地方政府債務風險的新思路

谷亞光+谷牧青

摘要：近年來，由于財稅體制改革方案貫徹不徹底，稅收收入大部分歸入中央財政，造成基層政府稅源分散和數量不足，導致各級政府之間的財權與事權劃分不匹配，地方財政創收能力下降，地方政府為了發展地方經濟，增加財力而大量舉債，形成地方債務的迅猛增長，積累了大量的金融風險，面臨著規模巨大、融資與投資期限錯配、信息披露和監管缺失、對土地收入和銀行信貸高度依賴等嚴重問題。針對以上問題，應采取加快發展市政債券、完善制度設計、建立健全債務問責和政績考核機制、合理調整債務結構等措施，有效化解地方政府債務中的金融風險。

關鍵詞：地方債務；金融風險；對策建議

中圖分類號：F832文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）10-0039-04

2014年6月，世界銀行和國際貨幣基金組織同時對我國過度依賴信貸擴張的經濟增長模式提出警告，指出地方政府存在借助影子銀行的高息貸款進行“借新還舊”來應對償債壓力的行為，積累了大量的金融隱患。據國家審計署的近期審計，截至2013年6月，我國省、市、縣、鄉四級地方政府的直接債務達10.89萬億元，占GDP的比重約為36.4%；如果包括或有債務，則地方政府廣義債務①高達17.89萬億元，占GDP的比重約為53.2%，政府債務風險基本可控。但由于時下國內經濟下行壓力未得到明顯緩解，財政收入增長緩慢，地方政府債務中的金融風險不容忽視。筆者結合對近幾年我國宏觀經濟形勢的分析，對地方債務的現實狀況、膨脹原因及蘊含的金融風險進行系統研究，并針對存在問題，提出化解地方政府債務風險的應對措施和建議。

一、我國地方政府債務的現狀

1.地方政府債務增速較快

為應對國際金融危機的負面影響，我國在2009年實行了一攬子經濟刺激計劃，財政政策由“穩健”轉為“積極”，地方投融資平臺在全國遍地開花，地方政府債務迅猛增長，融資規模幾乎翻了一倍。2010年，地方政府債務增速得到了一定控制，但2011、2012年仍保持較高增長速度。進入2013年，地方政府債務增速有所放緩，但由于基數較大，債務總量控制工作面臨形勢依然嚴峻。截至2013年6月，省、市、縣三級政府的各類債務之和比2010年末增長了63.52%，年均增速達21.17%，明顯高于社會融資和信貸規模的增速，債務總量和風險敞口繼續膨脹。在債務分布上，地方債務主要集中于市級（約占40%），其次是省級和縣級（鄉級債務微小），省、市、縣三級政府負有償還責任債務年均增長率分別為14.41%、17.36%和26.59%。可見，隨著財力層級和償債能力的降低，地方政府負有償還責任債務增長速度呈遞增態勢：層級越下沉，債務償還對財力的需求越大，這與當前基層地方政府財力吃緊局面恰成倒掛。

2.地方政府債務存在較大區際差異

作者簡介：谷亞光，男，山西大學商務學院特聘教授（北京100037）。

谷牧青，男，中共中央黨校經濟學部碩士生（北京100037）。

的債務分布。②在區際分布上，東部11省約占47.48%，西部11省約占28.72%；中部8省約占23.59%。在省際分布上，江蘇、廣東、浙江、四川、上海和山東是債務占比最高的6大省（市），合計占比約為33.88%。債務區際分布呈現出“東部占半壁，江蘇為群首”的態勢。在區際之間總體狀況的比較上，經濟發達地區的縣級負債比重較高；經濟落后地區的省級負債比重較高。③因此，發達地區由于負債較為分散且層級下沉，所以債務的管理和財力的縱向平衡應作為關注的重點；落后地區省級融資平臺所償還的資金來源和再融資能力則更需要關注。

3.巨額債務對政府財政構成巨大壓力

過去幾年中，地方政府借助投融資公司構建了有效的舉債平臺，為經濟發展籌集了大量資金，但規模不斷擴大且結構日益復雜的地方政府債務最終仍要由地方財政來償還，對我國的財政收支和金融穩定構成巨大壓力。當前地方債務融資雖然來源不一，但最終仍來源于銀行貸款。一旦地方財政出現資金鏈條斷裂，就會對銀行資產產生劇烈沖擊。我國現存的地方融資平臺大多存在違規擔保、投資經營不善等問題，諸多風險最終會通過融資平臺向銀行轉嫁，從而對我國金融體系和國民經濟造成負面影響。

二、我國地方政府債務膨脹的成因分析

1.財稅體制改革貫徹不徹底

1994年，我國進行的分稅制改革在財政收入上規范了中央與地方之間的分配關系，實現了稅收規模的快速增長，有效解決了中央政府財力缺乏難題，并為分稅制財政體制的建立奠定了基礎。④但由于財稅體制改革不徹底導致很多遺留問題。首先，分稅制改革造成稅收收入大部分歸入中央財政，而基層政府稅源分散和數量不足，地方財政創收能力下降。其次，中央與地方的事權分配不明，大量基礎設施建設、公共服務和社會保障事務均由中央和地方共同承擔，且需要地方政府提供的配套資金有增無減，造成“財權重心上移”而“事權重心下移”結果。

2.投融資體制與債務資金監管體制存在缺陷

當前，我國經濟體制正處于轉型時期，過去的政府性投融資體制逐漸被打破，但新的投融資體制尚付闕如。地方政府受到“政績考核”和“經濟利益”的雙重驅動，紛紛拓寬投資領域，存在著過度投資行為。這導致資金運作效率低下和資金來源相對不足，致使政府運用土地抵押等方式取得項目資金，而項目的投資收益卻難以按期償還債務。最終，為應對償債壓力，部分地區又被迫借助于“影子銀行”的高息貸款進行借新還舊，積累了巨大的潛在風險。此外，在債務資金的運用方面，很多地方政府的投資項目缺乏科學規劃，地方融資的審批程序不規范，投資項目建設缺乏有效的監督。同時，地方債務核算體系尚未完全建立，地方政府債務底線不明，導致地方財政“入不敷出”。在債務資金的監管方面，我國尚未設立規范的債務管理機構，中央政府和地方人大對地方政府債務都缺乏有效的監管約束，而且各級政府間的債務責任邊界模糊，地方政府認為局部債務問題最后總會有中央政府“兜底”，最終釀成嚴重的“道德風險”。

3.經濟刺激計劃的負面影響

2009年，我國出臺了“4萬億元”的經濟振興計劃，通過加大公共投資和財政擴張拉動經濟增長，有效應對了金融危機對我國的沖擊。但在4萬億元刺激計劃中，中央政府出資1.18萬億元，而地方政府需要出臺自己的刺激方案而且要承擔配套資金高達近2.8萬億元，由此掀起了地方性基建投資的熱潮。然而，在既有財政體制下，地方政府能夠支配的財政收入無法承受大規模的基建投資對資金的高額需求。因此，投融資公司和影子銀行就成為各級地方政府完成投資的主要資金來源，最終導致地方融資平臺數量急劇增加。同時，面對金融危機的壓力，相關部門放松了對樓市的調控和地方融資平臺的監管，為城投債的高發創造了條件。

三、當前地方政府債務面臨的金融風險

1.地方政府債務信息披露缺乏透明度

就國際經驗而言，“市政債”在地方政府債務中具有最高的透明度。“市政債”在發行前首先要經地方議會批準，并且在發行過程中，債務發行的三大要素（發行主體、發行數量、發行目的）都必須在資本市場進行妥善披露。反之，銀行和信托貸款、向上級借款等舉債方式透明度較低。當前，我國透明度較高的地方政府債在地方債務余額中的比重僅占10%左右；而在歐美等發達國家，高透明度的地方債務占比高達50%—60%。我國地方政府負債的透明度偏低，導致債務在融資過程中難以得到合理有效的控制，極易造成過度負債。這不僅會造成社會輿論壓力，而且會影響自身的舉債能力，進而累積巨大潛在的金融風險。

2.地方政府債務來源集中度較高

由于財政制度和相關政策的限制，我國的地方債市場規模較小。因此，作為地方主要融資渠道的“融資平臺”雖然數量巨大，但其運作資金最終主要來源于銀行系統（目前地方債務余額中銀行貸款約占60%）。而發達國家銀行貸款占地方債務余額的比重極低：在英國和澳大利亞約為10%—20%，而美國約為8%。同時，美國的“市政債”持有比例中，個人所持份額約占50%，其余的50%分散在銀行、基金、保險等機構投資者之間。投資主體的分散化，有利于降低由于地方政府違約而導致的系統性風險的概率。目前我國地方政府債務來源集中度較高，而且財政部在2009年代理發行的地方政府債券中，5年期債券總額約達620億元，這部分債務將于今年集中到期，同時地方融資平臺貸款也將迎來還款高峰，增加了地方政府債務面臨的金融風險。

3.地方政府債務和投資收益的期限嚴重錯配

眾所周知，發達國家的地方政府債務期限多高達10年，而我國地方財政由于過度依賴銀行融資，地方政府債務平均償還期限較短，多數在3年以內。這是因為銀行負債的期限大約在半年以內，所以難以向地方政府提供規模巨大的長期貸款。地方政府的投資項目一般需經10年以上的收益累積才能徹底還本付息，因此地方政府債務面臨嚴重的期限錯配風險。為了應對追加投資的壓力，地方政府常常被迫為所投項目進行反復融資。一旦宏觀經濟或資本市場出現較大波動，所投項目就可能無法獲得再次融資。同時，在當前地方政府資產中，變現能力較弱的非金融資產約占80%。地方政府一旦出現償債危機，利用變現資產來償債的途徑亦困難重重。

4.地方政府債務的償還對土地收入的依賴加劇

1988年我國將“土地使用權可依法轉讓”納入憲法修正案，標志著土地有償使用制度的確立，此后我國土地出讓收入逐年遞增。目前，土地收入已成為地方政府收入的主要來源。我國地方債務一般以財政作擔保，在土地出讓收入占據地方財政收入近一半情況下，以地方財政作保在一定程度上可以說是以土地收入作保，地方政府和銀行都以地價上漲作為債務履約的期望。但我國土地資源相對有限，土地的稀缺性決定了以土地財政作為創收來源的不可持續性。自2014年第二季度以來，房地產市場疲軟，房企購地更加謹慎，但地方政府供地欲望卻依然強烈，導致我國一、二線城市的土地溢價率降至最近兩年的最低水平。⑤受經濟增速放緩和房地產市場疲軟的影響，今后我國土地溢價率繼續下滑的可能性很大，各地政府面臨的財政壓力可想而知，以土地為主要擔保對象的地方債務風險重重。

四、應對地方政府債務金融風險的措施

1.逐步放開地方債券發行權，積極發展市政債券

2014年，財政部開展了地方債自發自還試點工作，一定程度上有助于促進融資與投資期限的匹配，緩解地方債務壓力，從而使地方政府逐步擺脫對銀行信貸和土地收入的過度依賴，避免出現系統性風險；其次開展“自還”，可以對地方發債沖動形成抑制，無疑為地方債務管理開辟了一條捷徑。今后在地方政府相關經濟指標經審核后符合“自發自還”要求的前提下，要逐步把具有高隱蔽性且高風險性的“地方融資平臺”模式，轉變為以市政債券為主體的融資模式，避免地方債務風險在銀行體系內過度集中。對于已經存在的融資平臺，中央政府要進行及時妥善地處理，嚴防融資平臺進行變相借債。通過不斷深化財政體制改革，充分發揮市場機制的資金運作效率，增加地方融資的透明度，使債券利率更好地反映違約風險，最終實現地方債務管理正規化、社會化和透明化的目標。

2.完善制度設計，加強對地方政府債務的制度約束

針對現存的地方債務問題，應從行政、立法和體制改革三個方面多管齊下。首先，盡快建立統一的地方債務管理機構，促使地方政府舉債行為規范化。其次，建立對地方債務的立法監督機制，嚴格限定地方政府債務的擔保來源、籌集上限和用途，逐步擺脫對土地收入的依賴，并遵守“政府債務黃金法則”，政府發債所籌資金必須用于地方投資建設，不得隨意用于經常性支出。地方人民代表大會也應當立法，將本級政府債務限制在一定的償債指標之內。市政債券在發行前必須經過地方人大批準，且財政部門必須及時客觀地公示財政收支和償債能力等信息，進而提高信用評級的可信度，實現市政債券風險定價的準確性。最后，進一步深化財稅體制改革。地方政府債務管理制度的完善要同分稅制改革相對應，明確中央政府和地方政府在地方債務運行過程中所行使的權利。一方面要適當上移部分事權和支出責任，同時也要向下釋放財力到市縣級政府，并適當逐步提高增值稅、企業所得稅等共享稅中地方政府的占比。

3.探索建立有效的“債務問責”和“政績考核”機制

長期以來，我國主要運用GDP等指標對官員進行政績考核，而忽視了債務風險、施政成本、公共服務等。因此要在地方政府治理層面上建立合理有效的債務問責機制，應從兩個方面同時展開：一是建立和完善地方官員個人層面的問責機制，把債務管理決策的成效納入主政官員政績考核內容；二是建立有效的“集體決策”問責機制，債務集體決策必須遵循合理的預算程序，使“預算問責”成為“債務集體問責”機制發揮作用的首要平臺，最終實現個人責任和集體責任的均衡。⑥同時在“政績考核”上，相關部門應全面貫徹中組部《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，并積極借鑒發達國家的考核方法，結合各地自身的經濟、社會、文化情況對地方官員政績進行客觀公正的評價。

4.調整債務結構，進行適度的外債融資

隨著我國資本市場的逐步開放，境內機構對境外資金的需求動機也逐漸增強。據國家外匯管理局統計數據，截至2014年3月，我國外債余額約為5.4萬億元人民幣。相對于我國當前近4萬億美元的外匯儲備來說，外債規模依然相形見絀，融資空間尚待開發。目前，相對國內政府債務融資利率不斷攀升的趨勢而言，海外發債利率低于4%，可大大降低未來的償債成本；其次，海外發債期限高達5—10年，期限優勢較為明顯，且沒有中央政府托底的風險，能夠激勵地方融資平臺提升自身的風險調控能力。當然，海外發債所要求的標準要比國內發債更為嚴格，地方政府應充分衡量自身的債務資金運作和償還能力，切勿盲目跟風。相關部門也應在資金的籌集、使用和償還等環節加強管理。總之，海外發債能降低我國基建融資的成本，地方融資平臺進行外債融資，是我國政府債務融資的一種有益探索，但要在探索中不斷規范和完善融資行為，維護好融資平臺和地方政府的信用。

注釋

①包括直接債務（負有償還責任債務）以及或有債務（負有擔保責任債務和可能承擔一定救助責任債務）。②數據來源：2013年各省審計局政府債務審計報告。③浙江、內蒙古、四川、重慶等地區縣級債務占比在50%以上；而山西省級債務占比約62%，位列全國之首。④賈康、程瑜：《新一輪稅制改革的取向、重點與實現路徑》，《中國稅務》2014年第1期。⑤中原地產市場研究部的統計數據顯示：2014年6月，我國一線城市土地出讓平均溢價率僅為2.3%，而最近一年約為30%；二線城市土地出讓平均溢價率5.8%，此前一直保持在15%左右。⑥王雍君：《用制度管控政府債務風險》，《中國金融》2014年第7期。

責任編輯：曉立瑜言中州學刊2014年第10期地方政府債務異化的風險與矯正2014年10月中 州 學 刊Oct.，2014

第10期（總第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10