新城鎮化對農產品質量的法律要求

王亞楠++趙德升

摘 要：農產品質量問題是關系我國國家安全和人民生活水平的重要問題。新城鎮化建設對我國農產品質量提出了更高的要求，因此，應借鑒發達國家的經驗，豐富和完善我國的質量安全法律法規體系，確立明確的監管目標，定義有效的實施手段，并適時調整和修訂法律法規，同時完善和落實農產品質量責任追溯制度，為提高我國農產品的質量提供法律支持。

關鍵詞：新城鎮化；農產品質量；立法要求

中圖分類號：F322 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）10-0067-02

一、新城鎮化產生背景

城鎮化就是農村人口轉化為城市人口的這一過程，其不僅表現為農村人口居住地向城鎮遷移，還表現為農村勞動力向城鎮第二、第三產業的轉移。城鎮化帶動城市經濟發展的同時，也為我國農業實現規模化生產提供可能。

新城鎮化是在社會快速發展、人口結構和經濟結構調整的背景下提出的，其內涵從過去片面追求擴大規模、擴張空間的物質導向型，轉變為提升城市精神文明建設、改善公共服務質量的精神導向型。建造更有品質，更有利于人類居住的新城市，用科學發展觀統領新城鎮化建設是主要宗旨。農產品質量決定居民生活質量，因此在新城鎮化背景下，務必要處理好城市與農村的關系，解決好農產品供需矛盾，保障好農產品質量。

二、新城鎮化背景下農產品質量面臨的問題

新城鎮化建設進程使得農民集中居住，農村基礎設施建設開展，大量農村土地被征用，農民賴以生存的土地減少。其中靠近城市的土地被劃為城市范圍。這種情況下，農民的身份隨著改變，由原來的農村居民轉變成城市居民，其生產生活方式也隨之改變。

首先，新城鎮化大部分農村人口轉變成城市人口，對農產品質量要求提高。我國目前城市中有2億多農民工常住人口，在今后7年里，這些農民工常住人口將逐步有序地實現城市化市民。城鎮化使得農產品的消費者群體發生結構性轉變，城市居民更注重農產品的綠色無污染，在農產品質量方面有著高要求及其較強的消費觀念、法律意識、環保意識、品牌意識、維權能力。在這種情況下，銷售者會更加自覺地注重自己銷售產品的質量。之前不符合安全標準的農產品將在這樣的背景下淘汰出市場，因此要求生產者提高產品質量。

其次，農村居民和土地減少，糧食等農產品的供給難以得到有效的保障，在供需矛盾前提下，農產品質量會隨著市場調節出現問題。我國現階段，以糧油為主的食品進口快速增長，如果不能保證農業的更快增長，不僅無法建設城鎮化，連社會正常有序的運行都會面臨挑戰，可見農產品在我國社會發展中的重要性。對農產品需求的增加是新城鎮化要解決的必然問題，因此新城鎮化建設要與農業現代化相輔相成，必要的時候適當增加進口。各種數據表示，近9年來我國糧食產量連續快速增長，從2003年的8600多億斤增加到2012年將近12000億斤。可是根據實際情況，這些產量遠遠趕不上社會對農產品的需求速度。城鎮化建設已經使得兩億多農民工走進城市，農產品的供給在這種情況下很可能會遭遇嚴峻的挑戰。

2011年城鄉農產品消費狀況統計中表明，城鎮居民的口糧消費僅占農村居民的3成左右，其余方面消費遠超農村：新鮮蔬菜高出將近30%，植物油高出近20%，肉類高出一半，家禽類消費高出一倍多，水產品比農民消費高出兩倍。通過這些數據我們可以預測，隨著城鎮化進程的推進，農民的消費結構也會改變。

過度進口農產品來保證人民的需求將會對我國國家安全造成威脅，所以國家會嚴格控制進口農產品的數量，在這種供不應求的情況下，為了滿足市場的需求，我國農產品的安全問題非常值得關注。市場調節存在一定的自發性和盲目性，因此需要國家干預保障農產品質量安全。

三、對海外農產品質量法的借鑒

第一，建立完善協調的法律法規體系。發達國家政府對農產品質量安全監管所制定的法律體系中不僅包括在基本法律法規之中，同時還包括相關專項法規，使法律法規體系完善協調。在畜牧業高度發達的澳大利亞，《食品安全法》作為第一法控制著大部分農產品的質量安全問題，同時輔以《農產品法》保障其法律體系的完善。此外，還設立《農藥管理法》《家禽屠宰商業控制和家禽檢查法》等針對性強的法律進行細致規范的管理。歐美國家也有很健全的食品安全法律體系，例如在加拿大就有《食品和藥品法》和《農產品法》等基本法律規范，也有諸如《化肥法》《飼料法》等專門性法律。

第二，行政立法與經濟立法相互補充。國外農產品質量安全監管的法律體系中既包括行政立法，還包括經濟立法。如加拿大、澳大利亞和美國都以監管農產品質量安全的法律法規為基礎，搭建了經濟制裁和處罰標準等法律上層建筑。此外，還通過經濟立法保障農產品質量安全監管資金的來源。加拿大政府設有質量檢測儲備金，以保障監控機構的運轉資金，并立法保證其有效性。國家殘留監測儲備金主要來自為某種農產品殘留監控設定的國家稅收。

第三，確保法律法規的有效實施。國外政府注重制定農產品質量安全監管體系的同時也非常注重農產品監管法律法規的實施效果。當監管目標、條件和社會環境發生變化的時候及時調整和修訂相關法律，以適應市場的需求。以歐盟國家為代表，就建立了獨立的機構監管法律的實施。而亞洲國家，比如日本也有專門的部門對法律的實行情況進行調查和監管，并搜集詳細的相關信息，立法機構根據最新的信息所反映的問題對法律進行適時的修訂。法律制定的再完善也要符合現實的情況，在適用過程中要經過不斷調整才能存在更長久。

第四，執法程序可操作性強。要使執法程序變得容易操作就要讓程序變得清晰、簡單。國外農產品的質量安全法律具備很強的操作性，其實施效果也相對顯著。這一成果得益于他們有著清晰的執法程序。一是執法對象明確。例如，加拿大食品安全執法對象界定在“經過登記和注冊的實體企業”未登記和注冊的食品企業不得經營，也不涉及執法問題。二是執法程序容易操作。例如，加拿大有明確的法律對食品企業駐場檢察員的執法權限和執法程序等進行規定。這樣，執法人員明白自己的權利，可以合理利用，而且實施過程中不會遇到不必要的麻煩。食品檢驗局對企業檢查的清單，都會注明檢查的程序和步驟，使檢驗的過程一目了然。這樣一來被執行人也可以清晰看到自己的義務，對于有異議的地方也能得到答案。執行人和被執行人明確自己的權利和義務，執法程序才具有較強的可操作性。

四、新城鎮化背景下提高我國農產品質量建議

第一，豐富和完善我國的質量安全法律法規體系。《農產品質量安全法》作為我國農產品質量的重要法律，為其他相關法律的發展奠定了堅實的基礎。但是關于農產品質量安全監管的專項法律法規明顯缺位，這種情況就加大了監管的難度。唯有在《藥品安全法》《農產品質量安全法》等專門性法律的支撐下，結合我國農產品質量問題的實際情況，全面開展相關風險分析。不僅如此，還要加強對農產品生產過程的各種環節進行監控。農產品的質量問題是具有一定連帶屬性的，具體表現在從農業投資到農業銷售的整個生產流程中，任何一個環節出現問題都會導致整個商業鏈的脫節。初級農產品有問題，深加工的農產品質量一定也不合格。因此需要建立明確的法律法規，對農產品的產出進行嚴格并且明確的規定，以使得生產者有法可依。確保相關部門能夠明確自己的職責，做到有法必依，有法能依。

第二，確立明確的監管目標，定義有效的實施手段。明確的法律監管目標是法律監管能否成功的基本前提，而強有力的監管手段是實現監管目標的重要保障。我國農產品需求的高速增長迫使其產業結構快速轉型，必須及時控制農產品的質量安全才能維持社會的穩定。農產品質量安全問題處于高發和矛盾凸顯時期，特別是規模化、集約化的生產方式，會運用許多現代科技手段到農產品生產加工過程中，更加加重了農產品監管的負擔，對于技術上的要求提高，增加了監管的難度。所以我國農產品質量安全監管的專項法規中，要對監管的目標以及監管手段做出明確規定。監管目標與監管機構相對應，遇到問題不至于相互推脫。對于已經出現的質量問題，必須用強有力的法律手段予以處罰，將農產品質量問題的苗頭扼殺在搖籃里。

第三，適時調整和修訂法律法規。新城鎮化背景下，伴隨農村以及城鎮生產生活結構的變化，是否要規范或者提高農產品質量安全標準，以及對于即將面臨現代化農產品生產方式，是否建立標準的生產體系，這些都要用新的法律法規來進行規范。借鑒國外經驗，法律要根據社會的變化做出適時的調整，以適應和規范社會中新出現的問題。因此要在完善我國現有的綜合性法律和相關性法律的同時，頒布新的法律法規來適應市場需要。整理我國之前法律相關規定，對于不適應社會需要的法律進行清理，將不利于農產品質量安全的法律法規廢除、調整或者重新修訂，建立不僅適合我國現代國情更加與國際接軌的新時代農產品質量安全監管法律法規體系。

第四，完善和落實農產品質量責任追溯制度。追溯制度在農產品質量法律法規中是一項獨具特色的要求，其可根據農產品的生產流程，逐步對質量問題進行追查。但是該制度在現實實施中還存在很多問題。比如，質量責任追溯制度并未全面、強行推行，以至于很多地方的農產品質量責任追溯制度“徒有虛名”，因此應該從以下幾個方面完善和落實農產品質量責任追溯制度。例如：按照農產品差異，確定產品種類及實施地區；政府法律部門加大管控力度，并給與經濟支持；通過市場機制，鼓勵消費者參與農產品追溯機制；嚴格把關化學添加劑的使用門檻，把握滋生質量問題的根源。新城鎮化的展開，人們的法律意識也會隨之增強，在遇到農產品質量問題的情況下，追溯的途徑比較明確，手段比較多樣，可以通過銷售者或者生產者或者相應的賠償，在這種背景下，農產品質量責任追溯制度相對以前更容易實施。

參考文獻：

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（責任編輯 姜黎梅）