基于整體政府理念的行政審批制度改革

高婉珺

摘 要：由于我國的行政組織是按職責同構的原則建立的，因此，部門橫向分割的許可權配置導致職能部門的管制矛盾、信息碎片化與孤島現象凸顯、程序繁瑣以及市場準入壁壘的提高，造成審批的高成本、低效率。應借鑒整體型政府理論的理念，構建我國行政審批領域的整體性治理模式，即從部門、政策與信息、業務程序、服務與溝通渠道等方面加以整合來構建整體政府。

關鍵詞：整體政府；行政審批；整合

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）10-0072-03

一、整體政府理論

整體政府理論是20世紀90年代中后期西方國家針對傳統科層制的弊病以及新公共管理改革所帶來的碎片化進行深刻反思而提出的政府改革的新舉措，是21世紀政府改革的新趨勢。“整體政府”主張政府部門間必須跨越職能分工和部門本位主義，開展合作，以使部門間的目標及資源全面整合。

（一）整體政府的含義

整體政府理論是一個傘概念，有多種稱謂，如全面政府、協同政府、網絡化治理、跨部門協作等，盡管每一概念的含義和著眼點不同，但是，其共同點是為了增進政府工作的整體效益而強調制度化、經常化和有效化的“跨界”合作。

佩里·希克斯以目標和手段作為基本變量來區分不同類型的政府。碎片化政府對應于新公共管理改革的政府組織結構，它的目標是一致的，但由于對實現目標的手段缺乏共識，從而導致部門之間相互爭奪地盤和勢力范圍，進而產生機構分裂的困境；而整體政府則是要克服碎片化政府的不足，并取代之，通過達到目標和手段的一致性，來實現共同的目標，提高整體效能。希克斯認為，雖然碎片化的制度結構是由組織機構的專業分工帶來的，但是整體性治理的對立面并不是專業化而是碎片化。因此他主張“在不消除專業化分工、組織邊界的條件下，通過長期有效地制度化協作，促使社會管理各個主體，包括上下級政府之間、同級政府部門之間、公私部門之間建立多種協同行動，以達到發揮整體效能的作用”。①

波利特在綜合相關文獻的基礎上提出一個得到普遍認同的概念：“整體政府”是指一種通過橫向和縱向協調的思想與行動，以實現預期利益的政府治理模式。它包括4個方面的內容：排除相互破壞與腐蝕的政策情境；更好地聯合使用稀缺資源；促使某一政策領域中不同利益主體的團結與協作；為公民提供無縫隙而非分離的服務。

（二）整體政府的特征

整體政府理論采用跨界性合作來獲得政府活動的更高效率，“通過現有部門的分裂活動，以及通過建立一個‘超級管理機構不能實現公共政策的目標，實現公共政策的目標關鍵是在不消除部門邊界的條件下跨過部門邊界進行‘聯合的協同工作”，這是其基本邏輯。總的來說，主要包括組織機構、信息資源、文化和政策的整合。

1.組織結構的整合。整體政府理論并不否定分工和專業化，是在不消除組織邊界基礎上的整合。因此，整體政府的組織結構仍是官僚制的層級結構。整體政府的組織結構形式主要是等級式和協商式。等級式的組織結構突出強調組織中的領導權威和等級關系，其最大的特點就是上級機構對下層各部門施加壓力，以促進各個部門間的合作。協商式的組織結構則強調通過各部門間的協商達成一致的合作意見和方式，從而進行有效的合作。與等級式的組織結構相比，協商式的組織結構更注重為了共同的目標而自愿合作的傾向。

2.信息的整合。信息資源的整合是構建整體政府的技術保障。現代社會是一個信息化的社會，需要加強信息資源的共享。資源具有稀缺性和不對稱性，信息資源的不對稱將會影響各個部門間的有效合作。整體政府主張，以信息技術為依托，通過在不同部門以及部門內部建立整合的信息交流和匯報系統，實現各部門信息資源的共享和重新整合，以最大化地利用稀缺資源，實現效益的最大化。

3.政策整合。傳統的公共行政與新公共管理所采取的措施均屬于管理技術層次的改革，類屬于工具主義，目前政府部門的組織建設仍屬于按功能分工的層級節制的體制，因此，必然導致組織間協調和整合的困難，導致不連貫的政策。部門間進行有效合作的制度保障是政策整合。其理念是堅持合作主義的政策導向，致力于解決不同部門間的政策沖突，使各部門間的政策趨向整合。

4.文化整合。整體型政府強調一種合而不同的、和諧的行政文化。在組織層面，強調把整體價值觀納入主流文化，鼓勵多元化的價值觀、建立共同的規范和價值，強調團隊建設和部門間的信任關系。在個體方面，將公務員作為社會個體關注其需求，加強公務員培訓，注重在整體環境下公務員的自身發展，允許不同的文化價值觀存在。

二、我國行政審批體制的碎片化

目前我國行政審批體制正處于“碎片化”之中，公民為了獲得某一行業的許可經營權往往需要跑十幾個部門，例如在上海市，一項建設工程的啟動涉及區級行政審批部門達17家，老百姓常常稱其為“拜碼頭”“跨橫欄”。在我國一旦出現無法取得其中一個部門的審批證照，帶來的就可能是整個準入過程的中斷，不僅會對申請人的權益帶來極大地損害，也是對政府社會公信力的極大沖擊。具體而言，我國行政審批領域的碎片化現狀主要表現在以下幾個方面：

（一）審批事權條塊分割于各職能部門導致管制矛盾

我國政府機構的設置采用層級制和職能制相互結合的形式。職能制指，政府為完成其目標而在橫向上設立負責具體事務的職能部門，各平行的職能部門作為政府的組成部分，專門處理某一方面的政府事務，職能部門在政府的統一指揮下各自獨立地去完成所負責的業務。但職能制往往會出現政出多門、目標分散的弊端，各職能部門各自為政，容易把組織的整體任務搞得支離破碎。并且各職能部門又是通過不斷細化上位法律、法規所賦予的權力制定各種約束社會主體的制度規范的，由此便形成了不同部門在實施許可和審批過程中各自獨立的政策規范體系。因此，當他們作用于同一審批項目時，必然存在各自為政、管制重疊、互為掣肘的問題。例如，國土資源部制定的《工業項目建設用地指標控制》（國土資發2008—24號）規定，工業企業內部一般不得安排綠地。但因生產工藝等特殊要求需要安排一定比例綠地的，綠地率不得超過20%；《杭州市城市綠化管理條例》對建設工程項目的配套綠地指標規定，一般工廠、大型煤場的綠化率不得低于20%；造紙、制革等排放有毒有害物質的工廠綠化率不得低于30%。對工業項目審批中綠容率的不同規范標準，造成環保部門和國土部門的的管制沖突，建筑公司更是感到無所適從。

（二）審批過程信息孤島與碎片化現象凸顯

在我國，一方面，政府在橫向上是由負責不同事務的職能部門組成，因此各自為政的組織運作體系和政策裁量以及相互獨立的部門管制目標，必然導致橫向上分段式的審批業務辦理流程；另一方面，在政府信息化的過程中，往往是圍繞本部門的業務而設計和引用應用程序軟件、只重視本部門內部信息化系統的建設，注重與本部門業務有關的信息采集和維護，并沒有從全局角度出發考慮統一的數據標準或信息共享問題。與各部門之間信息系統不相互連接、數據庫不銜接相對應，必然導致導致信息割據及分散管理的局面，從而形成了一個個所謂的“信息孤島”。各自為政的部門審批體制也造成了市場主體在行業準入過程中信息獲取的片段化，由于審批事項和標準等信息的公布是以單個許可為限，以各部門為主體進行的，相對人常常無法知曉整個行業的準入的過程，需要辦理的證照以及各項條件和標準的總和。例如，2010年某大型洗浴場在履行所有程序之后，由于消防設施沒有達到要求，在行將開業之際被迫停業，由于不同部門的不同規定導致業主無所適從，最后只能上訪。

（三）職能部門分工過細導致審批程序繁瑣

按照職能分工原則，地方政府的職能會分配給諸多不同的部門，每個部門從其承擔的職能出發各司其職、各管一事。適當的分工可以提高工作效率，但分工過細則會導致一項事項的審批會涉及眾多個職能部門的處理。因此一個完整、連貫的業務流程往往被分割成許多支離破碎的片段，導致部門之間的隔閡與沖突，增加各業務部門之間的交流，使得整個過程運作時間長、協調成本高，還容易造成多頭指揮，令下屬無所適從。我國的行政審批從縱向上來說是層層上報、層層審批；從橫向上來說，也涉及到眾多的行政主管部門。在我國每種審批項目均要求重復提供一些不重要的材料而且還要經過許多不必要的關卡，耗費過多的時間。這使得相對人把大量的時間和精力浪費在毫無效率的行政審批程序中。并且部分審批事項缺乏嚴格明確的審批標準和程序，甚至不公開與審批申請有關的審批條件、標準程序等信息。由于審批環節多，許多事項又沒有規定審批的時限，出現了項目多頭審批，“馬拉松”式的審批項目，導致企業經營成本的增加以及市場機遇的錯失。

三、行政審批的整體性規劃

整體政府理論在我國行政審批領域的應用的思路即以公民為主體，解決市場準入過程的碎片化問題，為公民提供一種整合性的公共服務，以克服條塊分割許可權配置帶來的市場準入的碎片化。

（一）強化行政服務中心的協調職能

整體型政府主張在跨部門之間成立協調機構或組織，以實現地方公共服務的聯合與合作，為實現“一站式”公共服務提供相應的權力和職能。行政服務中心創設的目的就是通過一個橫向協調的組織平臺將不同部門的審批事項集中起來統一辦理、聯合辦理，從而為公眾提供“一站式”的而非分離的公共服務。

首先，明確行政服務中心的地位。截止2010年，全國31個省份建立了2842個綜合服務中心，其中，省級10個，市級356個，縣級2467個。這項興起于浙江地區的改革經歷了從物理空間上的集中到化學上權力的整合，但其尚未完全走出“收發站”的功能定位，導致實質性聯合審批的運作缺乏有效的母體。這是因為我國并沒有出臺相關的法律來明確行政服務中心的協調監督職能，從而導致協調效能匱乏；執法主體資格在法律上的缺乏導致其不能承擔審批的法律后果，僅作為職能部門集中辦公實施聯合審批的場所，加之行政級別也與被協調的部門處于平級，便使其協調和裁決的權威性不足。因此，必須以立法的形式明確政務中心作為政府各職能部門政策協調機構的職能定位。

其次，各部門職能向行政服務中心的歸并。由于行政服務中心缺少相應的審批權，多個部門集中到一個場所辦公，往往僅是形式上的簡單組合，而不是審批權限、審批內容的有機結合。一些政府部門沒有向中心的工作人員充分授權，審批事項不能在一個場所內全部辦結，大多數需要拿回原部門審批，使窗口設置成了一個多余的環節。因此，必須將各部門審批權打包授權至政務中心，由行政服務中心對審批事項實行組織管理、監督協調和服務指導，并對進駐中心的各部門人員實施考核、獎懲。只有將各部門的職能歸并至政務中心才可能實現審批權的整合。

（二）建立網上聯合審批平臺

網絡技術的發展和應用，為整體型政府提供了技術平臺，為“一站式”公共服務提供了強大的技術支撐。網上聯合審批是一個集多部門為一體的政府業務系統，僅停留于將所有審批部門物理集中于一個辦公大廳并不能在實質上整合政府業務，能否在業務流程上實現一體化是網上聯合審批的關鍵。因此，要整合原來分屬于不同部門的業務應用系統，建成一個統一的受理平臺、項目審批管理平臺和對外交流平臺于一體的網上審批系統。一方面，需要對行政審批各環節的基本要素和相應材料，逐步實現電子化、信息化，相應流程網上運行，實行網上公開申報、受理、咨詢和辦復；另一方面整合互聯網、政務網和各職能部門條線的專業網資源，推進網上申報、政務外網審批等全過程信息化，原則上數據庫已有的數據不得再要求企業提供。整個系統開發的流程可由政務組和技術組獨立進行，在政務組作出相關研究成果后提交技術組做應用的開發。網上聯合審批平臺的建立既實現了各部門信息資源的整合，又實現了不同部門業務流程的整合。

（三）編制行業聯合審批標準

政策整合是部門間進行有效合作的制度保障。整體政府以合作主義為導向，致力于解決不同部門間的政策沖突，使各部門間的政策趨向整合。由于行業準入是一個復合許可的過程，是多個部門許可基礎之上的聯合，而不同許可背后，則代表了不同的法律管制目標及不同的部門利益。因此，要想有效的解決不同部門間規范和標準的沖突，必須在協商的基礎上建立聯合審批標準。

聯合審批標準以辦事指南形式為載體，將行業準入所涉各部門的法規、規章及文件進行梳理、整合。將行業準入的區域規劃標準、產業政策標準、城市管理標準、環保標準、消防標準、治安標準等方面的內容，一次性告知行政相對人。例如，“寧波市文化娛樂業辦理指南的設立，它依次分成申請導覽——重要提示——提出申請——審查受理——實質性審查、場所勘察公示和聽證——驗收階段——決定——送達——申請表格——附錄十個部分。每個部分分別從審批機關與申請人角度列明了申請條件、材料目錄、審查標準、聯合辦理流程等九個要素，詳細說明申請人從形成經營意愿到辦理全部證照的全過程”。

（四）重塑公務員的價值觀，培養以民為本的理念

整體政府理論要求各部門以解決公民的需求為導向，將協作的理念放在重要地位，并認為只有這樣才能實現部門間共享的價值觀，從根本上實現整體目標。我國的政府治理模式是管理驅動而非服務導向驅動的，公務員隊伍官本位思想仍然存在，責任意識淡薄、弄虛作假、奢侈浪費、效率低下。首先，政府必須維護公共利益需求，密切關注和認真回應人民群眾的愿望及要求。其次，要求公務員踐行組織價值的承諾，并服務于公眾，具有責任感，具有奉獻公共服務精神，政府各級官員必須堅持科學發展觀精神，以人為本，從實現社會公共利益最大化出發作出決策和執行政策。

注 釋：

①曾維和.后新公共管理時代的跨部門協同——評希克斯的整體政府理論[J].社會科學，2012，（5）.

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（責任編輯 姜黎梅）