我國國有財產分類及其法律性質之探討

趙自軒

摘 要：國有財產作為我國公共財產的一項重要內容，在我國社會經濟中占有重要地位。但是，長期以來我國國有財產處于混沌一體狀態，缺乏對其法律性質的分析和合理歸類，從而不利于國有財產社會功能的有效發揮。因此，有必要借鑒國外的國有財產分類經驗對我國國有財產進行二元劃分，通過賦予其不同的法律地位從而實現國有財產社會價值的充分實現。

關鍵詞：國有財產；分類；性質；共益性國有財產；商業性國有財產

中圖分類號：D923.99 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）10-0121-03

一、對我國國有財產分類的必要性

國有財產是指由法律規定財產所有權只能由國家享有，各級政府機關或事業單位依照法律規定進行使用，并且其使用目的受到特定限制的公共財產。國有資產在我國經濟生活中占有重要地位，并且在我國以社會主義公有制為基本經濟制度的社會背景下，國有財產不僅直接關系著我國政治經濟建設的進一步發展，更與每一個公民的生活息息相關。但是，近年來隨著商品經濟的發展，在國有財產領域出現了一系列問題，使我們越發認識到對國有財產進行合理分類的必要性。

（一）國有財產過分商業化

自上世紀80年代以來，改革開放的大潮席卷了中國社會的方方面面。在經濟領域，以國有企業改制為中心，進行了一系列的改革措施。其中，最引人矚目的就是對一大批的國有資產進行破產出賣。以此作為讓利于民、搞活市場經濟的重要手段。但是，由此導致的一個重要問題是，一些直接關系著國計民生的工廠企業被廉價出賣。造成了國有資產的嚴重浪費，并且也成為個別當權者貪污腐敗的溫床。更嚴重的后果是，由于失去對重要國有資產的支配，從而使國家失去了相當程度的市場調控力度。在這樣的社會背景下，對國有財產進行分類管理，理清國有財產的性質顯得尤為重要。

（二）民眾對國有財產的使用利益難以得到保護

國有資產中有相當的一部分由于其本身的性質決定了其對一般民眾的生活具有重要的意義。因此，必須要對民眾的使用利益進行保護。例如，道路、公園、博物院、國家圖書館等。但是，現實生活中有不少的道路、公園、國家體育館被私人所承包，從而成為對人民收費的私人牟利的工具。并且，由于國有財產分類的缺失以及對其性質認識的不到位，直接導致了民眾的合法利益無法得到公權力機關的保護。國有財產之所以被稱為國有財產，其中就隱含了其存在目的的社會公共利益性，因此必須在商業化與民眾公共利益保護之間尋求一個合理的平衡點。這也是國有財產分類勢在必行的一大原因所在。

二、對我國國有資產的二元劃分

我國關于國有財產范圍的規定主要體現在《物權法》當中，《物權法》從第四十五條到五十二條詳細規定了國有財產的范圍：“礦藏、水流、海域、城市的土地、屬于國家所有的自然資源、野生動植物資源、無線電頻譜資源、屬于國家所有的文物、屬于國家所有的資產和基礎設施。”并且在五十三、五十四、五十五條分別規定了國家機關、事業單位以及國有企業對國有財產的使用權。但是，遺憾的是在以物權法定為基本原則的《物權法》沒有明確規定該種權利究竟為何種權利。歸根結底，是由于對國有財產這種特殊財產的忌諱。但是，國有財產不是一種神話。在社會主義市場經濟條件下，要想充分發揮社會主義國有財產的作用，必須針對其不同的性質進行有效的分類，從而使其在社會主義現代化建設中充分發揮自己的作用。

對于國有財產的分類，不管是在國外還是在我國理論界都有不同的分法。在法國分為國家公產和國家私產。國家公產進一步分為（1）公眾直接使用的財產；（2）公務作用的財產，但該財產的自然狀態或經過人為的加工以后的狀態必須是專門地或主要地適用于公務所要達到的目的[1]。在日本，國有財產分為行政財產和普通財產。行政財產又分為公用財產、公眾用財產、皇室用財產及企業用財產；行政財產直接用于公用目的，最根本的特征是不可交易，盡量排除私法干擾。而普通財產是可以處分和交易的財產，除適用《國有財產法》特別規定外，可適用私法[2]。在意大利國有財產也分為國家公共財產與普通國家財產。國家公共財產不得用于經營和盈利，而普通國有財產可以參與市場流通。我國的學者也從自己的思路出發對國有財產進行了劃分，如張建文博士在其博士論文中就把國有財產進行了公共國有財產與普通國有財產的二元劃分。以上關于國有財產的各種分類都各有其合理之處。但是，在當下商業化浪潮的沖擊之下，有必要就某種國有財產能否被商業化，即能否成為交易的客體進行劃分。因此，本文建議將廣大的國有財產依照其本身的性質進行商業性國有財產和共益性國有財產的二元化分。

（一）商業性國有財產

商業性國有財產是指，以自己的交換價值間接服務于社會大眾，可以作為民事交易客體進入市場領域，由此所產生的法律關系受私法調整的國有財產類型。此種國有財產最大的特征在于其可交易性。如國家以國有財產出資設立的國有獨資公司或者作為投資者在混和所有制企業中的出資。此種國有財產一旦進入市場，國家即失去了對它的所有權。此時國家或者其他公法人主體作為投資者參與民事活動與其他民事主體具有平等的法律地位。所產生的民事法律關系也只受市場法則的調整。在我國國有財產的種類主要應該包括國家作為投資者的身份投入到國有獨資公司或中外合資公司中的以營利為主要目的的資本和實物。

（二）共益性國有財產

共益性國有財產是指，以自己的客觀存在直接服務于社會大眾，在不損害該國有財產設置目的的前提下任何人可以免費地進行使用的國家不得隨意進行處分的國有財產類型。該種國有財產類型如道路、公園、檔案館，由于其本身具有的共益性屬性，客觀上不允許它成為市場交易的客體。所以，作為現代國家行政給付的一項內容，國家負有維持共益性國有財產公共服務功能的義務。在我國目前共益性國有財產的類型應包括以下幾種類型：（1）公用性國有財產，主要是指國家行政機關為了履行國家職能的需要所使用的國家財產。（2）公眾用國有財產，主要是指直接提供供人民平等、非排他、免費使用的國有財產，如國家修建的公路、公園、海水浴場等等。原則上對于這些公共設施的使用是免費的，即使在一定條件下國家出于管理的需要對公眾收取一定的費用，但此時也不應理解為出于營利性目的。（3）事業單位用國有財產，主要是指學校、博物館、醫院等單位出于社會公共利益而使用的國有財產[3]。（4）特殊企業用國有財產，主要是指那些擔負特定國家安全或服務職能現階段還不能實行公司制面向市場開放的國有企業。

將國有財產進行商業性國有財產與共益性國有財產的二元劃分，有利于人們清楚地認識到兩種不同性質的國有財產類型。進而能夠自覺地把握國有財產參與商品經濟的界限。

三、不同類型國有財產的法律性質

（一）共益性國有財產的法律性質

1.共益性國有財產原則上不具有可流通性，也就是說原則上不得被私有化。由于共益性國有財產其本身對于廣大民眾的生活和生產經營具有重要意義，如果允許其自由流通、交易必然給人民的生存利益帶來極大的損害。

2.共益性國有財產原則上不得為強制執行的標的。也就是說，即使在共益性公共財產的所有人或者管理人被依法強制執行時，公物不得成為強制執行的對象。在理論上，公法學也是承認政府債務享有不受普通法執行手段約束的優先權。享有這種優先權的原因在于公共行政部門中事務的運作不能操縱在債權人手里。在保證公務運行和維護國家信用之間，應以前者為重。因此可知共益性國有財產享有私法豁免權。

3.共益性國有財產原則上不適用取得時效的規定。通常認為國有財產既然供公共使用，則作為一種取得所有權方法的取得時效制度適用于國有財產就會導致國有財產所有權或者其他財產權利的移轉，會危及到國有財產所負擔的公共使命，危害公共利益，使得國有公共財產可以通過私法方法逃避為公共使用的目的限制。共益性國有財產的該種法律性質在實質上還是由其擔負的特殊的社會共益性目的所決定的。如果適用取得實效，也可能導致國有財產失竊、流失的風險極大增加，助長國有資產管理者監守自盜的行為的發生。

4.共益性國有財產原則上不得公用征收。對于共益性國有財產的征收必須要先通過法律廢除其負擔的公益性目的。這明顯與征收的目的相違背，因為征收的目的本來就是為了公共利益的需要。因此，對于以征收之名廢除某項共益性國有財產的用途時必須要對兩種利益進行衡量，并通過嚴格的法律程序進行公用廢止。必要時，還要召開聽證會聽取利益相關人的意見，合理處理征收后的補償事宜。

除此之外，共益性國有財產的特殊法律地位還體現在不得被扣押、凍結、不得在共益性國有財產上為他人設定負擔性權利。

（二）商業性國有財產的法律性質

與共益性國有財產相反，商業性國有財產在原則上可以作為市場交易的客體，具有流通性、可交易性，可得強制執行，可以為他人設立負擔性物權。但是，對于個別特殊國有財產的轉讓需要特別關注，如土地和礦產資源。在我國，城市土地和礦產資源屬于國家專有，但是為了市場資源的合理配置對國有土地和礦產資源實施所有權和使用權的二元分離。所以，我國在此轉移的僅僅是國有土地的所有權和資源的使用權，而且這種使用權的轉移往往是附帶有一定時間和限制性條件的限制的。質言之，這是由于土地和自然資源對我國政治和社會生活的重要性決定的。

四、對國有財產進行分類和性質分析的意義

依據國有財產的不同性質對國有財產進行共益性國有財產與商業性國有財產的二元劃分不僅是學術研究的需要，更是充分發揮國有財產對社會建設推動作用的現實需求。

（一）有利于對民眾共益性國有財產使用權利的保護

由于我國國有財產分類的缺失，所以在客觀上并不承認民眾對于國有財產的使用權利。民眾對于道路、廣場、公園的使用長久以來被作為一種反射利益，不構成法律意義上的權利[4]。國家與個人之間似乎僅僅是一種恩施關系，國家可以隨意廢除國有財產的使用而不負任何的補償責任。這種國家至上的權力觀極度漠視公民生存利益的渴求，已經越來越為現代社會所摒棄。在我國當下公民權利理念逐漸蘇醒的今天，承認民眾對共益性國有財產的使用權利并采用法律途徑對其使用利益的侵害進行救濟，不僅是我國人權理念不斷進步的標志，也有助于人民權利理念的加強，加快我國法治建設的步伐。

（二）有利于遏制國有財產領域的過度商業化傾向

在強調充分發揮市場作用的今天，國家作為市場主體參與民事交易活動越發頻繁。但是，越來凸顯的一個問題是國家愈發地偏離其社會公共服務的角色設計而蛻變成為一個逐利的經濟人。這樣的直接后果就是導致了大量非商業性國有財產的流失。對國有財產根據其不同的法律性質區分為共益性國有財產與商業性國有財產，通過賦予共益性國有財產以不可處分性并配套以相關的監管措施能夠有效地抑制各級政府機關隨意處置國有財產的行為。

參考文獻：

〔1〕德洛巴德爾.行政法論（第二冊）.1980.131；王名揚.法國行政法[M].北京：中國政法大學出版社，1988.306-307.

〔2〕高富平.建立國有資產分類規范的法律體系[J].華東政法大學學報，2000，（5）：34.

〔3〕張建文.市場經濟背景下國有財產結構的二元化設計[J].政法論叢，2009，（3）：69.

〔4〕（日）鹽野宏.行政組織法[M].北京：法律出版社，1999.157.

（責任編輯 孫國軍）