土地市場化路在何方？

黃礪+張梁

摘要：本文運用制度變遷理論，通過對2003—2008年23個省（市、自治區）面板數據進行經驗分析，發現地方政府的土地財政模式嚴重阻滯了土地市場化進程。在土地財政模式等相關制度安排下，地方政府不僅無法承擔起制度變遷的“第一行動集團”角色，其具體行為模式還會使土地市場化改革面臨著更大阻力。中國土地市場化進程的根本出路在于由強制性制度變遷向誘致性制度變遷轉換，這能否實現主要取決于微觀土地市場主體的自身努力程度。

關鍵詞：土地市場化；制度變遷；諾斯悖論；微觀土地市場主體

中圖分類號：F293.21文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2014）06-0003-08

一、文獻綜述

1978年以來，中國以市場化改革為取向的經濟體制轉型已進行了三十余年。這一體制轉型進程雖然給中國帶來了舉世矚目的經濟成就，但中國的市場化轉型任務還遠未完成[1]。一方面，市場化轉型進程存在著巨大的區域不平衡，在部分地區，經濟中的非市場因素仍然占據著主導地位；另一方面，由于市場化改革主要集中在產品市場層面以及對經濟主體的經濟激勵方面，從而導致了要素市場的市場化進程滯后于產品市場的市場化進程，各級政府仍保持著對各類要素資源定價權、分配權和管制權的絕對控制。在存在著制度缺失和市場發育本已不足的要素市場中，土地要素的市場化進程更是嚴重滯后于資本、勞動力等其他要素資源的市場化進程。基于中國轉型發展進程中的這一特殊現象，靳相木提出了“地根經濟”這一概念，即在市場化轉型永往直前發展的形勢下，產品市場、資本市場和勞動力市場逐步趨向于成熟和完善，但國家壟斷和控制全國土地資源的格局幾乎還沒有出現大的松動，中國政府在土地市場上仍然擁有充分的發言權、決定權和審批權。靳相木通過對中國現行的、獨特的土地產權制度的細致解析，樂觀地認為“地根經濟”不是中國社會主義市場經濟走向成熟的常態，它不過是中國市場化轉型進程中土地市場化和“行政經濟”殊死搏斗的一個歷史階段，最終必將隨著中國市場化轉型任務的完成而走向終結。根據靳相木的研究預測，到2020年中國將建成完善的社會主義市場經濟體制，基本實現土地的市場化配置，市場機制在中國城鄉土地資源配置中將發揮重要調節作用，“地根經濟”亦將功成身退，自然退出歷史舞臺。但將這一預測結果與中國現實中的土地市場化進程相比照，不免過于樂觀。由于中國土地所有權是二元的，土地市場也相應地被分割為城市土地市場和農村土地市場，

市場機制只有在一個完整的市場體系中才能充分發揮作用，而中國相互割裂的土地市場極大地抑制了市場機制的作用，也就起不到優化土地資源配置和優化生產力布局的作用。城鄉土地市場一體化雖然已被普遍認為是中國城鄉一體化的重要內容，但在現實推進過程中，障礙重重，鮮有進展。

自1979年開始萌芽以來，中國城市土地市場經歷了從無到有、從艱難起步到初具規模的過程。根據趙云泰等[4]的研究分析結果，2003—2009年間，城市土地市場化程度提升了約4722%—17374%，城市土地市場建設取得了良好績效。但在城市土地市場化指數穩步上升的表象之下，無法掩蓋城市土地市場秩序混亂[5]、供求失衡、尋租盛行[6]、灰市泛濫 [7]、土地儲備功能異化、低水平重復建設仍在各個行業和全國各地區廣泛蔓延和擴散[8]等一系列頑疾。從表面來看，造成上述頑疾的原因較為復雜，如城市規劃體系不健全、地方官員的“晉升錦標賽”、國有企業改制的特殊背景等，但若深究其因，可以發現上述頑疾主要是由于市場機制無法發揮對土地資源配置的基礎性作用所致。一方面，由于政府對土地一級市場的完全壟斷，使得城市土地市場不能提供合理的價格信號，從而使得市場機制無法有效發揮配置土地資源的核心作用。鄒秀清和黃礪[9]將有效市場假說應用于中國城市土地市場中，通過實證檢驗發現城市地價是無法預測的，市場機制不健全和缺乏公平高效的市場環境導致了城市土地市場的無效。另一方面，各級政府在“經營城市”的思路下，通過各類投融資平臺間接參與到土地經營領域

目前，學界通常認為中國的城市土地二級市場是一個相對完善的市場，交易雙方之間自由協商以達成交易，相對接近于完全的市場化機制，但將地方政府投融資平臺因素考慮進去的話，這一結論恐值得商榷。，并借助現行的土地政策運行體系主導和直接決定土地資源配置的大格局。因此，城市土地市場化指數的逐步提高絕不意味著政府開始從城市土地市場中全面抽身，現實的情景是政府依然牢牢掌握著城市土地資源配置的主導權。

在中國現行的土地制度安排下，農村土地市場大致可分為農用地使用權流轉市場和農地非農化市場兩部分。就農用地使用權流轉市場而言，由于當前全國各地農村經濟發展很不平衡，不少地區農村產業結構調整還剛剛起步，土地規模經營尚不普遍，農業經營的比較收益還比較低，加之農用地使用權市場流轉的相關制度、程序和管理還不完善規范，因此，當前農用地使用權流轉市場還僅是剛剛起步，尚處于初始探索階段[10]，各地區農用地的配置仍以行政配置為主

2013年中央一號文件明確提出鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營，這為農用地使用權流轉市場的進一步發育創造了良好的政策環境，有助于促進農用地有效供給的形成。。就農地非農化市場而言，根據《土地管理法》的相關規定，目前中國農村集體建設用地使用權不能直接進入市場流轉，但在土地非農化的巨大增值收益激勵下，農村集體建設用地的直接入市流轉早已自發存在，甚至在數量、規模及地區覆蓋面上有不斷擴大之勢[11]。雖然現行限制農村集體建設用地直接入市的相關法律制度已被實踐證明陷入制度危機之中，各地也都在積極開展農村集體建設用地使用權流轉的試點工作，但就總體水平而言，農地非農化市場大多還處于自發、隱形的狀態，不僅缺乏明確的、可供遵循的法律法規[12]，還面臨著權屬不清、供地渠道不規范、流轉收益分配不合理、流轉糾紛頻繁發生等諸多現實難題。由此可見，中國農村土地市場僅就開放方面而言，都還只是局部性的，更遑論具備土地市場機制能夠正常運作的最基本條件

結合中國農村土地市場培育與發展的客觀環境，土地市場機制能夠正常運作的最基本條件至少應包括：良好的市場經濟外部環境、明晰的土地產權、相對健全的土地法律法規、優質的中介服務組織等。。

基于以上分析，可知中國土地市場發育遲滯、綜合水平較低且內部相互割裂，因此，筆者將著力討論中國土地市場化進程因何嚴重滯后，以期能夠對準確認知和理解中國土地市場化有所裨益。在文章的以下部分，筆者作出如下的結構安排：第二部分，將通過相關文獻的回顧、分析與述評，初步歸納出中國土地市場化進程滯后的原因；第三部分，將對土地市場化進程中政府所需承擔的制度變遷成本進行實證分析，以期能夠離析出中央政府和地方政府相異的行為效果；第四部分，將以“中間擴散型制度變遷方式”為研究切入點，探討地方政府的利益及偏好與土地市場化進程之間的內在關系，以對第三部分的實證分析結果給出理論上的解釋；第五部分，將討論如何實現土地市場化改革的制度變遷方式轉換，從而完成土地市場化改革的歷史任務；第六部分，是簡要的研究結論及后續研究的展望。

二、中國土地市場化進程滯后原因的初步探討：基于文獻綜述的視角

關于市場化，樊綱等[13]將其定義為一種從計劃經濟向市場經濟過渡的體制改革，并不是簡單的一項或幾項規章制度的變化，而是一系列經濟、社會、法律乃至政治體制的變革，或者說是一系列的大規模制度變遷。國外已有一些列的相關研究，從不同角度證明市場化程度的提高，可能會導致資源配置效率的提高與經濟的增長。在資源配置效率方面，Wurgler[14]在對股票市場的研究中發現，隨著經濟市場化程度的提高，股價信號將更為真實和靈敏，能夠及時反映出各行業的供求狀況，從而更為有效地引導資本在各行業間的配置。Adbul[15]以5個新興市場化國家為研究樣本，實證研究發現當金融部門變得更為自由時，公司間的資本邊際回報分布將趨于集中，即資本配置效率將顯著提高。在經濟增長方面，Falcetti等[16]發現，隨著東歐原計劃經濟國家經濟自由化和產權改革進程的深入，市場化對經濟增長的促進作用逐步凸顯出來。

具體到

在土地市場化方面，國外很多學者就土地配置中所涉及的問題進行了多方面的理論和實證研究，如Palumbo和Patrici[2]就城市中心區土地配置機制進行了研究，Messner[3]就城市土地資源的優化配置與土地利用效率的提高進行了有益討論。但國外相關研究大多將市場經濟體制作為直接給定的外生變量，而中國的土地市場化進程卻表現為逐步萌芽和發展的漸進式過程[4]。在這一漸進的土地市場化進程中，高度分散的微觀土地市場主體處于相對弱勢的地位，缺乏相應的討價還價和集體行動的能力，其對于土地制度創新的現實需求往往無法轉變為現實的土地制度安排。在“自下而上”的誘致性土地制度變遷面臨著一系列障礙的現實背景下，

在土地產權關系，特別是農村集體土地產權關系尚未厘清的條件下，土地市場上的微觀主體一方面因環境的不確定性而無法及時捕捉到土地制度變遷可能帶來的獲利機會，另一方面因搭便車效應的存在亦多不愿從事風險性和交易費用都極高的土地制度創新活動。在中國現行的體制框架下，微觀土地市場主體更是難以承受進入政治體系和建立新制度的高額成本。因土地征收而頻發的群體性事件，充分反映出微觀土地市場主體既希望實現自身利益最大化，又無力進行制度創新活動的兩難境地。具備優勢政治力量與資源配置權力的政府順勢擔當起土地制度變遷的“第一行動集團”，持續進行的土地市場化改革因而具有了鮮明的強制性制度變遷特征，政府制度供給的意愿與能力決定了土地制度變遷的方向、深度、廣度與形式[5]。王玉堂[6]以灰色土地市場為研究切入點，認為微觀土地市場主體對于有效土地制度安排的迫切需求導致了土地市場化進程中制度的供需失衡，而灰色土地市場交易就源于此，他認為只有以國家的強制性制度變遷來規范和發展公開土地市場，彌補現有的制度供需缺口，才能使制度結構重新達到均衡。

現階段土地市場化進程嚴重滯后的客觀事實清晰地表明由政府主導的土地市場化改革方式與其他強制性制度變遷方式一樣，皆受制于“諾斯悖論”的存在。“諾斯悖論”闡釋了權力中心進行制度創新時的雙重目的，即權力中心不僅具有降低交易費用以促進經濟增長和提高規模效益的動機，而且總是力圖使權力中心的壟斷租金最大化。但是，這雙重目的并非總是統一，“在使統治者租金最大化的所有權結構與降低交易費用和促進經濟增長的有效率體制之間，存在著持久的沖突”[7]，從而權力中心在競爭約束和交易費用約束下，能夠容忍低效率產權結構的長期存在。因此，借助“諾斯悖論”的研究視角，土地市場化進程滯后的原因直接表現為土地市場化改革目標與土地市場化改革方式之間的沖突。土地市場化的目標是要使市場機制在土地資源配置中能夠發揮基礎性的作用，擁有土地產權的各類經濟主體能夠從追求自身利益最大化出發自主決策、公平競爭，在市場力量的支配和指引下實現土地資源的帕累托最優。而土地市場化的方式卻是由政府主導的強制性制度變遷，政府推進土地市場化固然能夠通過變革土地產權結構，從而降低交易費用，提高土地資源的利用效率，但與此同時，政府亦將承受極高的制度變遷成本。在由政府主導的強制性制度變遷方式之下，只有當政府預期其所可能獲得的制度變遷收益大于其所需要承擔的制度變遷成本時，

政府在進行制度創新時，其預期可能獲得的制度變遷收益和需要承擔的制度變遷成本包括經濟、政治等各個方面，對政府的行為選擇進行全面的探討恐將偏離主題，因此本文簡化了相關的分析工作。但值得注意的是，中國政府在過去三十余年的市場化改革過程中，充分展現出了“中性政府”的特質，其對各個社會集團不偏不倚的態度，在相當程度上決定了中國強制性制度變遷方式的成功。政府才會主動進行制度創新。結合具體國情來看，土地市場化進程中政府需要承擔的制度變遷成本主要包括以下兩個：一是耕地保護，二是土地財政。

為遏制耕地資源持續減少的勢頭，維系社會穩定和國家安全，中國政府提出并踐行了世界上最為嚴格的耕地保護制度。對此，國內有部分學者認為現行的耕地保護制度在一定程度上阻礙了土地市場化進程。如劉憲法[8]認為當前土地市場化改革出現的困境是土地產權交易的合約安排使然，只有調整現行的耕地保護制度，才可能改變這種產權交易的合約安排，否則土地計劃管制就不可能放開，對耕地保護念念不忘的也只會是中央政府。誠然，市場機制能夠對一定范圍內的資源發揮自動、高效地配置作用，但若離開特定的交易范圍，市場機制產生的交易費用也可能很大。譚榮和曲福田[9]就認為現階段土地市場對土地資源的治理績效只是體現在城市范圍的土地資產的交易上（尤其是城市土地二級市場），而土地非農化市場既沒有產權的保障，更面臨著巨大且未知的環境、生態和社會外部性，因而在現階段的土地非農化市場上，單純的市場并不是適宜的治理結構。不論學術界對這一問題的爭論如何，但有一點是可以達成共識的，即推進土地市場化的制度安排會造成對現有耕地保護制度的沖擊。并且需要注意的是，雖然具體的耕地保護政策由地方政府負責執行，但耕地流失的社會成本和生態環境成本通常不在地方政府考慮的效用函數之內，土地市場化進程中政府所需承擔的制度變遷成本將主要由中央政府承擔。