分稅制20年：評估與改革

摘 要：分稅制改革已經走過了20年，制度的基本效果已經完全顯現，新一輪的改革基本會堅持分稅制。本文將分稅制改革的目標界定為穩定的中央地方財政分配關系、提高財政收入占國民經濟比重和中央財政收入占財政收入總量比重、建立全國統一市場經濟、促進區域財力均等化、國家財政職能的轉變和國民經濟健康發展六個方面，認為目前中央與地方分配關系基本理順，財政收入占國民經濟的比重和中央財政收入占財政收入總量比重不斷上升，全國統一市場經濟基本建立，區域財力均等化基本實現，國民經濟健康發展得到了基本保證，但是與市場經濟相適應的財政功能還未能建立，并應當成為未來改革的主要方向。

關鍵詞：分稅制改革；政府間關系；財力均等化

中圖分類號：F810.422 文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2014）06-0068-07

過去的20年時間，已經足以讓我們對分稅制有一個透徹的了解。

本文旨在對分稅制改革進行系統評估，我們的評估體系基于以下兩個層面：第一，分稅制改革的初衷是否已經達到？第二，在當前的宏觀經濟形勢下，特別是本輪經濟周期以來中國內外宏觀經濟和基本面發生巨變的情況下，原有分稅制的目標是否依然完全適用？如果不完全適用，新一輪分稅制改革的方向是什么？

對分稅制改革進行系統評估的首要步驟，是對分稅制改革目標的理解和定量分解。盡管關鍵文件已經明確說明了分稅制改革的目的，但是要真正用于評估時，我們才會發現文件體文字的魅力所在。

例如《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定（國發[1993]85號文件）》（以下簡稱《規定》）明確提出分稅制改革的目的，是“為了進一步理順中央與地方的財政分配關系，更好地發揮國家財政的職能作用，增強中央的宏觀調控能力，促進社會主義市場經濟體制的建立和國民經濟持續、快速、健康的發展”。這些文字讀來朗朗上口，乍一看似乎含義非常易于理解。但仔細想來其中的含義似乎又不是非常明確，文件語言背后的邏輯依然有待澄清。例如，該如何衡量中央與地方財政分配關系的“順”與“不順”？“更好的發揮國家財政的職能作用”是指什么“職能”？ “增強中央的宏觀調控能力”的含義，是增強中央財政收入比重，還是財政支出比重？“社會主義市場經濟體制”和國民經濟的“持續、快速、健康的發展”的真正含義是什么？

再如，分稅制改革第二階段，《國務院關于印發所得稅收入分享改革方案的通知（國發[2001]37號）》（以下簡稱《通知》）提到，“為了促進社會主義市場經濟的健康發展，進一步規范中央和地方政府之間的分配關系，建立合理的分配機制，防止重復建設，減緩地區間財力差距的擴大，支持西部大開發，逐步實現共同富裕，國務院決定從2002年1月1日起實施所得稅收入分享改革”。與分稅制改革最初方案相比，分稅制第二階段的改革是第一輪分稅制改革的延續和深化，表現為其中若干具有連接和遞進關系的論述，例如“進一步規范中央和地方政府之間的分配關系， 建立合理的分配機制”；還有遞進和成長關系的從“促進社會主義市場經濟體制的建立和國民經濟持續、快速、健康的發展”到“促進社會主義市場經濟的健康發展”，這部分可以歸結為原有分稅制目標的傳承。除此之外，分稅制改革第二階段還被賦予了新任務：“防止重復建設，減緩地區間財力差距的擴大，支持西部大開發，逐步實現共同富?！?，其中 “減緩地區間財力差距的擴大，支持西部大開發” 是非常明確的評估目標，但是“防止重復建設”和“逐步實現共同富裕”卻有多種含義，是防止市場重復建設還是公共部門重復建設，“逐步實現共同富?！彼复闹黧w是“區域間共同富裕”，“家庭間共同富?！保€是“個體間共同富?！?？

本文以上述兩個文件（即《規定》和《通知》）為基礎，系統評估分稅制。從評估的角度來看，明確的內容可以直接評估；具有前后邏輯一致性的內容，可以相互彼此印證而得以明確，從而進入評估目標。但是更多內容的明確，則需要把分稅制改革置于新中國成立以來的、更長期的改革與發展歷程，才能得到充分理解。

一、分稅制的由來：探索穩定中央地方關系的歷史進程

始于1994年的分稅制已經走過20個年頭，作為中國財稅管理制度的核心，分稅制改革對于中國經濟和社會產生了巨大影響。分稅制改革的核心是中央—地方關系的穩定化。在全面總結新中國第一個五年計劃建設經驗的《論十大關系》中，中央地方關系排在第五位。毛澤東認為中央地方關系的核心是要有利于發揮“中央和地方兩個積極性”。這個看法一直延續到了現在，直至十八屆三中全會。

1994年《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定（國發[1993]85號文件）》明確提出：“正確處理中央與地方的分配關系，調動兩個積極性，促進國家財政收入合理增長?！?013年2月28日通過的《中國共產黨第十八屆中央委員會第二次全體會議公報》提出“要深刻認識深化行政體制和政府機構改革的重要性和緊迫性，處理好政府和市場、政府和社會、中央和地方的關系，深化行政審批制度改革，減少微觀事務管理，以充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用、更好發揮社會力量在管理社會事務中的作用、充分發揮中央和地方兩個積極性，加快形成權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、法治保障的國務院機構職能體系，切實提高政府管理科學化水平?！痹谛轮袊闪⒑蟮陌雮€多世紀中，中央一直在調整政府間縱向分配關系，以探索一條適應中國國情并服務于工業化和趕超戰略的發展道路，但過程卻并非一帆風順。計劃經濟時期出現的“大躍進”和“文化大革命”，本質是體制內兩次大的政府間關系調整過程 [1]。 計劃經濟時期的政府間權力調整也被稱為是“行政性分權”，與改革開放以后以市場經濟為基礎的“市場性分權”相對應[2]。

隨后中國進入國民經濟調整時期，“調整、鞏固、充實、提高”成為經濟建設新的指導方針。1961年《關于調整管理體制的若干暫行規定》提出，最近兩三年內，將經濟管理的大權收歸到中央和中央局，將1958年以來下放不適當的人權、事權、財權、商權和工權一律收回。1962年1月，中共中央召開七千人大會，總結“大躍進”中的經驗教訓。隨后中央財經領導小組成立，統一管理全國財經工作。中央回收下放給地方的諸多權限，再度實行高度集中的管理體制，標志著第一次下放經濟管理權的實驗以失敗告終。中央重新掌握全部限額以上的建設項目審批和投資，實行專項撥款制度，嚴格限制地方預算外資金[5]。將一批下放的工業企業回收到中央，1958年權力下放后，中央直屬企事業單位只剩下1 200個。1965年調整期結束后，中央企事業單位增加到10 533個，各部直屬企業單位的產值占到全國總產值的42.20%，其中生產資料部分占55.10%.加強財政信貸、生產資料流通、勞動工資統一管理。經過國民經濟調整，工農業總體水平超過了1957年，國民經濟各項結構指標開始恢復正常，但是地方政府和農民的生產積極性受到了抑制。從數據來看，1958年的分權實驗，同時造就了中國自建國以來最快的經濟增長和最嚴重的經濟衰退（圖1）。

1983年和1985年兩步“利改稅”的實施，標志著中國開始正式告別以國有企業利潤為財政收入主要來源的計劃體制。從財稅制度上開始了從“自產國家”向“稅收國家”的漸進轉型之路，在基本制度上保證了中國市場經濟道路的穩定發展。 財政社會學將現代國家類型分為“稅收國家”、“自產國家”和“租金國家”三類，差別在于財政來源分別為私人部門稅收、國有企業利潤和自然資源租金[9]。1988年開始，中國開始進入多種形式“大包干”時代，各種頻繁變動的包干模式在不同省份和直轄市輪番上演。 1988年的六種模式是“入遞增包干”、“總額分成”、“總額分成加增長分成”、“上解額遞增包干”、“定額上解”、“定額補助”，到1992年已經變化為“固定比例留成”、“固定比例增長留成”、“定額上解”、“定額遞增上解”和“定額補助”五種形式[8]。財政包干模式和年限的多種復雜組合方式，是中央開始尊重地方利益的體現。 中國的地方利益集中體現為“塊塊”機制的形成，這也是造成中蘇轉型績效差別的重要原因[10-11]。但是這種多變的政府間制度安排，使經濟周期變短，宏觀經濟猛升驟降。 雖然相比計劃經濟時期已經有了一定程度的改善，但是這個時期的經濟波動幅度較大，最明顯的是經濟增長率從1984年的15.20%到1986年8.80% 的大幅升降和從1987年的11.60%到1990年3.80%的驟降。入不敷出的中央財政不得不依靠增發貨幣，來彌補規模和范圍越來越大的國有企業巨額支出，導致通脹率越來越高，并出現通脹長期化傾向。 1985—1994十年間，以CPI衡量的中國通貨膨脹率為年均11%。在財政包干制度下，“一放就亂、一亂就收、一收就死”的體制特征愈加明顯。

1994年分稅制改變了政府間收入關系不穩定的局面。以增值稅為主體稅種、消費稅和營業稅為補充的流轉稅制的設立、中央稅、地方稅和共享稅分成比例的基本穩定，國地稅兩套征收機構的確立，使得中央和地方的財政收入比例穩定在5∶5左右。中央政府直接調動地方財力的機制被割斷，地方自治導致財政收支與地方居民偏好之間的聯系明顯加強。稅收返還和轉移支付制度的設計，有利于地方財政支出得以保證，從而進一步保證了制度的穩定和可持續。在經濟效率不斷提高，收入分配得以改善的同時，政府宏觀調控能力不斷加強，從而促進了經濟周期變長、波幅變緩、中樞上移，實現了高位的平滑化 [12]。

二、分稅制目標：從總體到分解

分稅制的六個目標穩定中央地方財政分配關系；這也是《決定（國發[1993]85號文件）》中“為了進一步理順中央與地方的財政分配關系”和《通知》提出“為了…，進一步規范中央和地方政府之間的分配關系，建立合理的分配機制”的具體體現。相對于分稅制之前復雜多變的中央地方財政分配關系來說，分稅制改革后的中央地方分配關系已經趨于穩定。本文按照分稅制第一階段（1994—2001）和分稅制第二階段（2002—2011）分析了分稅制改革以來中央地方財政分配關系的制度穩定化程度。我們的結論是，分稅制改革以來的縱向收入分配關系是穩定的，但是財政支出的分配關系卻沒有擺脫不穩定局面。完善分稅制改革的下一步，是確定穩定的政府間支出分配關系。

分稅制的第二個目標是提高財政收入比重和中央財政收入比重?！稕Q定》明確提出“更好地發揮國家財政的職能作用，增強中央的宏觀調控能力”，這一目標主要是為了解決“國家財力偏于分散，制約財政收入合理增長，特別是中央財政收入比重不斷下降，弱化了中央政府的宏觀調控能力”的問題，也就是要緩解財政收入比重和中央財政收入比重“兩個比重”連年下滑的問題，建立強大的財政和中央財政。

分稅制的第三個目標是建設全國統一的市場經濟?！稕Q定》提出，現行財政包干體制“弊端日益明顯，主要表現在：稅收調節功能弱化，影響統一市場的形成和產業結構優化”。 到了分稅制第二階段，《通知》提出“現行按企業隸屬關系劃分中央和地方所得稅收入，…，制約了國有企業改革的逐步深化和現代企業制度的建立，客觀上助長了重復建設和地區封鎖，妨礙了市場公平競爭和全國統一市場的形成”。全國統一市場經濟的建立，涉及到政府間橫向競爭關系的規范化。在改革開放早期，財政包干制促使地方政府千方百計保護本地稅源，其中重要的一條措施就是大量采用行政壁壘來阻止本區域之外產品的進入，為本地商品市場采用“與鄰為壑”的分割性政策，從而導致了“諸侯經濟”的形成[13]。

分稅制改革的第四個目標是促進區域財力均衡化。《通知》提出，分稅制第二階段改革的目標是“為了…，減緩地區間財力差距的擴大，支持西部大開發，逐步實現共同富裕，…，現行按企業隸屬關系劃分中央和地方所得稅收入的弊端…，是不利于促進區域經濟協調發展和實現共同富裕，…，通過實施這項改革，不僅有助于消除現行所得稅收入劃分辦法不科學給國民經濟發展帶來的消極影響，而且有助于縮小地區間發展差距，促進社會穩定、民族團結，實現國家長治久安。”這是分稅制第二階段后，針對第一階段由于經濟發展分化出現的地方財政收入差距拉大所采用的后續改革措施。

分稅制改革的第五個目標是促進國家財政職能的轉變。財政的職能存在很多種定義，其中重要的三個職能是宏觀穩定、收入分配和提供公共品，任何一個階段的政府職能都是這三者的某種復合形式[14]?！稕Q定》的核心是以提高財政收入比重，尤其是中央財政收入比重的形式加強財政宏觀調控職能，《規定》的核心是提高財政的收入分配職能，尤其是區域收入分配職能。但是對于共同富裕的強調，則不得不讓我們想到個人收入分配。分稅制所帶來的市場效應和財政效應對于收入分配的影響是不同的。對于不同階段政府職能的定量衡量，是分稅制評估的第五個內容。

分稅制改革的第六個目標是促進國民經濟健康發展?！稕Q定》提出，分稅制改革的目標是“促進…國民經濟持續、快速、健康的發展”。《通知》則提出，實施所得稅分享的目的是“為了促進社會主義市場經濟的健康發展”。國民經濟健康發展是每一輪經濟體制改革的目標，分稅制改革也不能例外。

以上是我們概括的1994年輪分稅制改革和2002年輪所得稅分享改革的評估目標：即理順政府間分配關系、提高兩個比重、建設全國統一市場經濟、區域財力均衡化、國家財政職能的轉變和國民經濟健康發展。本文的剩余部分是對這些目標進行定量評估，以衡量這些目標目前所達到程度的均衡狀況。可以肯定的是，有些目標是無法定量化的，我們只能采用文字評估。

二、分稅制評估內容

1.理順政府間分配關系

一個穩定的政府間財政分配關系，有利于緩解經濟波動對于政府間關系的沖擊，從而保持其可持續性和制度化，成為經濟增長和社會發展強有力的制度支撐。理順政府間分配關系，要注重國際經驗，尤其是財稅制度與經濟發展經驗的積累。更重要的是，穩定的政府間框架，必須植根于本國國情，尤其是本國的利益結構和權力配置。政府間關系的順與不順，很難直接衡量?；仡櫡侄愔埔郧埃g關系的不穩定性，尤其是多變特征，我們從結果的角度，用調整周期來對政府間分配關系加以評估。與改革開放初期頻繁的調整相比，中國的政府間關系調整在分稅制改革后呈現出兩個變化：一是周期明顯變長，二是以市場為基礎。

文革結束后，中國重新恢復了總額分成體制，周期為一年一變，具有明顯的過渡性特征。改革開放后，對于政府間財政分配關系調整的探索并不是一帆風順。資料顯示，從1978—1988年，中國共發生過6次明顯的政府間財政分配關系調整，平均不到兩年一次（如表1所示）。分稅制改革后，如果把2002年的所得稅分享改革看做是1994年分稅制改革的完善，則本輪財政分配關系調整的周期已經延長到了20年。財政分配關系的穩固，主要是得益于市場經濟的發展和由此帶來的稅收收入的穩定高速增長。

分稅制改變了“兩個比重”不斷下降的趨勢。首先是財政收入占國民經濟的比重不斷上升，分稅制改革后，財政收入占GDP的比重平均每年上升0.50個百分點。到2011年，中國的宏觀稅負已經達到21.97%?？紤]到政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障預算，全口徑的宏觀稅負已經達到GDP的35%。其次是中央財政收入比重從1993年的22%，上升到1994年的56%，目前穩定在50%左右。

3.建立全國統一市場經濟

如何處理“條條”和“塊塊”之間的關系，是中央向地方每一輪分權和收權的核心，計劃經濟的基本手段是用“條條”來制約“塊塊”，但又必須讓“塊塊”具有更多的活力。市場化改革開始后，隨著農村集體、鄉鎮企業和民營經濟等新市場主體的進入，財政管理的國民經濟基礎發生了明顯變化。原有按照分級管理國有經濟的體制，已經完全不能適應新生市場部門所帶來的沖擊，國務院部委“條條”體制已經難以對接市場基礎所發生的巨大變化，基本失去了原有的約束地方政府的能力，“塊塊”的權力開始膨脹。

財政包干制就是在對于“塊塊”能力和利益的承認與強調。“總額分成”和后續的各種分成措施，無疑從體制上強化了地方政府作為地方“總包工頭”的地位，也無形中加大了地方對中央的討價還價能力。中央對地方為保護本地稅源以完成財政收入任務而實施的各種市場分割和行政分割行為無可奈何，地方則將其作為向中央討價還價的砝碼。在改革開放初期，中國確實出現了地方政府主導下的嚴重的市場分割行為，“諸侯經濟”一度成為中國市場經濟發展的障礙[14]，某些市場保護特征甚至延續到了現在。

在1994年分稅制改革中，為了改革的順利推進，中央向地方在財政收入分成比例和基數上利益妥協的性質較濃，但是并沒有妨礙其在配套改革措施中推動建立全國統一市場的行為。為配合分稅制改革而實施的1993年工商稅制改革，就是通過統一稅制來促進公平競爭的改革措施。

見《國務院批轉國家稅務總局工商稅制改革實施方案的通知》（國發[1993]090號）。通過“統一稅法、公平稅負、簡化稅制、合理分權”，稅收立法權集中到中央，地方政府的“包稅”行為被制止，減免稅的權力受到極大限制，按稅率依法征稅逐步成為常態，財稅基本制度上的區域性市場分割已經不復存在。

為了建立全國統一市場，中央政府連續出臺《國務院關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定（ 2001）》和《國務院關于整頓和規范市場經濟秩序的決定（2001）》，并在20世紀90年代后期進行了大規模的整頓市場經濟秩序專項行動，對于消除地方市場格局，促進全國統一市場的形成起到了良好的作用。分稅制改革后，來自中央財政的巨額轉移支付，從一定程度上促進了國內市場的整合[15]。目前來看，全國統一市場經濟體制已經建立，并處在不斷完善中。

4.區域財力均等化

分稅制改革后，中央財政收入得到明顯保障，財政支出結構開始發生變化，突出表現為從城市部門財政走向城鄉全覆蓋的公共財政，民生支出和基本公共服務支出逐步成為政府支出的重點?！秶一竟卜阵w系“十二五”規劃》將基本公共教育、勞動就業服務、社會保險、基本社會服務、基本醫療衛生、人口和計劃生育、基本住房保障和公共文化體育等內容列入“基本公共服務均等化”綱要，將基本公共服務制度作為公共產品向全民提供。區域財力均等化目標是針對分稅制改革后區域間經濟發展差距和人均財力差距的擴大而設立的分稅制第二階段改革目標，突出表現為《通知》中明確提出“減緩地區間財力差距的擴大，支持西部大開發”。為了推進分稅制改革而允許的地方與中央討價還價，導致分稅制改革早期占轉移支付主體的稅收返還，在制度設計上并不是基于區域財力均等化考慮的結果，而是為了保護地方既得利益，這是分稅制改革所不得不承受的制度成本。

整個20世紀90年代，各省之間的財力差距持續擴大，并且影響了社會服務開支。富裕地區的居民享受到了數量更多、質量更好的服務，而貧困地區的居民享受的服務質量較差，甚至經常得不到服務[16]。截止到2003年，來自上級部門的轉移支付，不但沒有縮小縣級財力差距，反而拉大了區域差距，尤其是以地方財政增長為基準數字的稅收返還部分。分稅制改革后的轉移支付，造就了近一半的縣級財力差距，而專項補助、專項轉移支付和稅收返還是非均等性最強的轉移支付。2002年稅制改革后，中央集中了更多財力，對地方轉移支付的力度不斷加大，稅收返還在中央地方縱向轉移支付中的相對規模不斷下降，一般性轉移支付和專項轉移支付成為2012年高達4.50萬億的轉移支付的主體。相對于專項轉移支付的“項目法”分配規則而言，一般性轉移支付已經明確以 “要素法”進行分配，測算的基準就是落實“基本公共服務均等化”目標。盡管實際的區域差距并沒有縮小，但所得稅分享和西部大開發政策，使轉移支付正在對平衡地區間財政能力發揮著越來越大的作用[17]。

從市場效應和財政效應兩個層面上理解分稅制改革對區域財力均衡化所產生的動態影響。分稅制改革和后續的入世等改革措施，促進了中國以國際市場為導向的工業化進程，東部地區獲得了相對更快的發展，從而發展差距拉大（至少在本次金融危機之前[18]），從而產生了擴大區域間財力差距的制度效應。在分稅制改革初期，以稅收返還為主體的轉移支付并沒有起到縮小地區差距的作用，這就是財政效應。隨著西部大開發政策和所得稅分享改革，意在從市場效應和財政效應兩個層面分別縮小地區財力差距，目前來看市場效應并沒有發生明顯變化，也就是區域發展差距并沒有發生明顯改變，但是以一般性轉移支付和專項轉移支付為主的財政效應為正，對地區財力差距的縮小起到積極作用。

值得注意的是，我們僅僅采用了區域財力差距的投入指標，而不是采用了以居民效用來衡量的產出指標。同時，現有的研究基本都采用了財力數據，與基本公共服務均等化要求的公共服務及其分類支出依然相去甚遠。在縮小區域財力差距和實現基本公共服務均衡化目標上，財政依然有很大的作用空間。

5.國家財政職能的轉變

經典的馬斯·格雷夫財政學將市場經濟條件下的財政職能總結為資源配置、收入分配和宏觀穩定。改革開放初期的財政收入比重下降，并不是政府主動的精簡機構、保護產權或者放松管制的結果，而是因為在國有企業利潤大幅度下滑的背景下，財政管理體制不能適應新的市場基礎。這個時期，兩個比重的下降，對應的是政府通過正規渠道籌集資源能力的下降和預算外收入與嚴重的亂收費問題。政府支出越來越多的依靠商業收入或者使用者付費，政府財力的嚴重不足，對改革的深度和進度都形成了阻礙[18]。

首先一是中央的宏觀調控能力受到了嚴重限制。1986—1993年連續的財政赤字，促使中國走向了依靠發行貨幣來實現赤字融資的道路，基礎貨幣的膨脹又引發了改革開放以來最嚴重的通脹。財政赤字和貨幣增發，使財政或者貨幣政策都已經沒有了政策空間，政府的宏觀調控能力受到了限制，不但不能平抑宏觀經濟波動，還成為宏觀不穩定的制度根源。

圖6 財政承擔的國有企業虧損補貼

說明：單位：億元。資料來自《中國統計年鑒2000》。

二是中央的收入分配調節工具也不能適應市場基礎的變化。在舊有的計劃格局下，財政承擔者扭曲資源價格和籌集社會生產資金的重要作用，突出表現為計劃經濟時期國有和農村部門的低工資、國有企業高利潤和國民經濟高積累。隨著民營經濟的興起，國有企業的低工資等歷史欠賬需要彌補，國有企業虧損需要補貼，中央對于貧困地區的補助規模明顯下降，中央政府1987年宣布，對貧困省份的“定額補貼”在未來幾年將凍結在1986年的86億元的名義規模。按照可比價格計算，1994年時的86億元僅相當于1986年的35億元。當然，更多再分配工具的缺失，體現在了“稅收返還”的討價還價中[18]。

在計劃經濟時期，財政是整個國民經濟再生產流程的一環，承擔著為國民經濟統配資金的職能。在以重工業來實現經濟趕超的背景下，財政資金的配置成為決定整個國民經濟消費率和積累率的關鍵所在。從歷史數據來看，整個計劃經濟中財政掌握的資源大致穩定的占年度新產值的1/3左右。財政的主要職能是獨立以個體和企業之外的國家層面上資本強制形成機制。

目前來看，市場經濟所需要的財政功能還沒有完全建立起來。雖然政府收入相對于1994年已經大幅增加，政府籌資能力增加，提供公共服務能力加強，但是宏觀調控并沒有明顯改善，尤其是近年來財政支出長期保持赤字，順周期特征明顯加強[19]。在收入分配上，個人所得稅的納稅人數僅為2 400萬左右的工薪階層，并且采用分類計征，個人收入的稅收調節面過窄。財政在實現職能轉變上依然有很長的路要走。

6.國民經濟健康發展

促進國民經濟健康發展，是分稅制所確立的財稅制度作為國家基本經濟制度所必需實現的功能，也是下一輪財稅體制改革的主要目標。在所有評估目標中，國民經濟健康發展是最難定量評估的。從幾個主要宏觀經濟指標來看，分稅制改革以來的中國經濟發展比之前更加健康。需要強調的是，這些宏觀經濟變化在很大程度上與當時的國際經濟環境一致，并不僅僅是分稅制改革所帶來的，但是中國的轉變確實發生在分稅制改革之后。

一是經濟增長加速。分稅制改革后的時期是中國經濟增長最快的時期，若采用GDP來衡量，增長率平均增加了0.20個百分點（9.88—10.07），相當于加速2%；若采用人均GDP增長率來衡量，則經濟增長加快了0.93（8.25—9.93）個百分點，相當于加速11%。人均GDP增速高于GDP增速意味著資源配置效率更高，從而帶來了收益遞增。從趨勢上來看，分稅制以后的人均GDP增速上行趨勢明顯高于改革前。

二是經濟波動變緩，通脹更加溫和，宏觀經濟形勢總體可控。盡管受到了1998年東南亞金融危機和2008年美國金融危機的影響，分稅制改革依然帶來了宏觀經濟形勢的好轉。表現為：經濟波動更加平緩，GDP的波動幅度下降了一半（50.83%），人均GDP波動幅度下降更多（51.31%）；物價變動趨于平穩，CPI指數均值從分稅制改革前的9.72%下降到改革后的4.31%，下降了55.71%。經濟波動變緩和物價變動平穩的背后，是經濟形勢的總體可控，財政制度作為國家基本經濟制度的核心地位得到了鞏固，財政政策從國家強制資本形成機制開始逐步向社會安全網過渡，盡管還沒有實現發達國家的完全逆周期調控[19]。

三是公共部門運轉更加健康。公共部門是現代市場經濟運行的重要依托，一個運轉良好的公共部門，對于經濟穩定增長和社會健康發展具有尤其重要的意義。隨著分稅制帶來的政府財力、尤其是中央政府財力的增加，成為公共部門改革的重要依托，中國的公共部門運轉日益健康，并且向現代公共治理轉變的趨勢更加明顯，各級政府間界限、政府與市場界限、公私之間的界限日益分明。

四是經濟體制和政治體制改革取向更加明確。分稅制確立了中國財政以稅收為主的政府收入結構，打破了原有的以國有企業利潤為主體的財政收入模式，切斷了向計劃經濟復歸的后路。市場經濟與公共財政的互補性特征日益明顯，《決定》和《通知》從“促進社會主義市場經濟體制的建立和國民經濟持續、快速、健康的發展”到“促進社會主義市場經濟的健康發展”就是例證。在經濟體制市場化改革的同時，推進上層建筑改革以適應市場基礎的變化，就成為政治體制的長期目標。

三、分稅制改革與完善的原則

按照世界銀行的數據，1994年分稅制改革時，中國是全球第四大經濟體，現價美元衡量的產出占全球的2%。但卻是國際市場的價格接受者，屬于國際經濟學領域的小國經濟范疇。盡管我們的產業處在微笑曲線的下方，主導產業在國際價值鏈的前后兩端備受夾擊。2012年中國是全球第二大經濟體，現價美元衡量的產出占全球GDP 10%，采用購買力平價的產出則占到全球20%左右，已經變成了世界上絕大部分工業品的價格制定者，在機電和服務領域尤其如此， 20年中國從國際經濟學中的小國經濟模型轉變為大國經濟模型。幾乎可以肯定的是，十年后中國將成為全球第一大國。

以改革促發展，讓市場釋放更多活力，在更深層次的范圍內配置資源，是當前中國政府推動未來中長期經濟增長的基本方針。首先是財稅制度的全球化視野。作為全球最大的經濟體之一，財稅制度和財政政策的國際協調似乎應該成為這一次稅改的重要內容。中國的稅制、稅制結構和財政支出結構應該向全球絕大部分國家靠攏，間接稅的比重趨于下降，直接稅的比例要提高，財稅制度應該更加穩定、透明、可持續。這一方面要求加大預算部門權力，使宏觀稅負總體可控，另一方面更要推進政府信息公開，使納稅人可以監督財政資金的使用，使中國政府沿著服務型政府改革的方向不斷推進。其次，改革財政功能似乎是沿著分稅制改革軌跡必須要求的一步，針對國內收入差距不斷拉大的事實，收入再分配政策上稅收和財政支出發揮更大的作用。從稅收層面上來看，現有的扣除額和稅率一刀切的制度是明顯不合適的，應當逐步的允許以家庭為單位，將個人消費信貸等納入扣除標準，以期稅收制度更有人性化。從個人所得稅來看，綜合和分類相結合的方式應當是替代現有分類征收方式的過渡，盡管在未來不一定要完全走向綜合征收，但是個人征信綜合信息平臺的建設已經刻不容緩。再次，在財政支出方式上，應當減少以項目法分配的專項轉移支付，增加以要素法分配的一般性轉移支付；減少項目支出比重，加大轉移性支出?，F有的財政支出過多的依靠項目支出方式，尤其是在專項轉移支付領域，項目支出規模小，覆蓋面廣，與轉移支付接收方原有的財政支出范圍幾乎完全重疊，失去了專項資金應有的意義，也嚴重擾亂了地方支出系統反映當地居民偏好的信息系統，降低了財政資金的使用效率，使得財政支出增長并不能帶來居民效用的增進和幸福感的增加。

參考文獻：

[1] 張五常.中國的經濟制度（神州大地增訂版）[M].北京：中信出版社，2009.

[2] 吳敬璉.當代中國經濟改革：戰略與實施[M].上海：上海遠東出版社，1999.

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[4] 金太軍，汪波.經濟轉型與我國中央—地方關系制度變遷[J].管理世界，2003，（6）.

[5] 倪家鑄，嚴英龍，陳升，章壽榮.地方政府投資行為研究[M].北京：中國經濟出版社，1993.

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[7] 高培勇.共和國財稅60年[M].北京：人民出版社，2009.

[8] 高培勇.中國財稅體制改革30年研究： 奔向公共化的中國財稅改革[M].北京：經濟管理出版社，2008.

[9] 馬駿.稅收、租金與治理：理論與檢驗[J].社會學研究，2012， （2）.

[10] Xu，C.G.，Qian，Y.Y.Why Chinas Economic Reforms Differ：The M Form Hierarchy and Entry Expansion of the Non-State Sector[J].Economics of Transition，1993，1（2）：135-170.

[11] Qian，Y.Y.，Roland，G.，Xu，C.G.Why Chinas Different from Eastern Europe？ Perspectives from Organization Theory[J].European Economic Review， 1999，43（4-6）：1085-1094.

[12] 劉樹成，張曉晶，張平.實現經濟周期波動在適度高位的平滑化[J].經濟研究， 2005， （11）.

[14] 高培勇.中國公共財政建設指標體系研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2012.

[13] 楊志勇，楊之剛.中國財政體制改革30年[M].北京：格致出版社，2008.

[14] 沈立人，戴園晨.我國“諸侯經濟”的形成及其弊端和根源[J].經濟研究，1990，（3）.

[15] 范子英，張軍.財政分權、轉移支付與國內市場整合[J]. 經濟研究，2010，（3）.

[16] 黃佩華.中國能用漸進方式改革公共部門嗎？[J].社會學研究，2009，（2）.

[17] 尹恒，朱虹.中國縣級地區財力缺口與轉移支付的均等性[J].管理世界，2009，（4）.

[18] 孫久文，胡安俊.中國區域經濟發展報告：從不平衡到相對均衡的中國區域經濟（2012）[M].北京：中國人民大學出版社，2013.

[19] 付敏杰.中國財政政策的周期特征研究[R].博士后研究報告，2013.

（責任編輯：巴紅靜）

四是經濟體制和政治體制改革取向更加明確。分稅制確立了中國財政以稅收為主的政府收入結構，打破了原有的以國有企業利潤為主體的財政收入模式，切斷了向計劃經濟復歸的后路。市場經濟與公共財政的互補性特征日益明顯，《決定》和《通知》從“促進社會主義市場經濟體制的建立和國民經濟持續、快速、健康的發展”到“促進社會主義市場經濟的健康發展”就是例證。在經濟體制市場化改革的同時，推進上層建筑改革以適應市場基礎的變化，就成為政治體制的長期目標。

三、分稅制改革與完善的原則

按照世界銀行的數據，1994年分稅制改革時，中國是全球第四大經濟體，現價美元衡量的產出占全球的2%。但卻是國際市場的價格接受者，屬于國際經濟學領域的小國經濟范疇。盡管我們的產業處在微笑曲線的下方，主導產業在國際價值鏈的前后兩端備受夾擊。2012年中國是全球第二大經濟體，現價美元衡量的產出占全球GDP 10%，采用購買力平價的產出則占到全球20%左右，已經變成了世界上絕大部分工業品的價格制定者，在機電和服務領域尤其如此， 20年中國從國際經濟學中的小國經濟模型轉變為大國經濟模型。幾乎可以肯定的是，十年后中國將成為全球第一大國。

以改革促發展，讓市場釋放更多活力，在更深層次的范圍內配置資源，是當前中國政府推動未來中長期經濟增長的基本方針。首先是財稅制度的全球化視野。作為全球最大的經濟體之一，財稅制度和財政政策的國際協調似乎應該成為這一次稅改的重要內容。中國的稅制、稅制結構和財政支出結構應該向全球絕大部分國家靠攏，間接稅的比重趨于下降，直接稅的比例要提高，財稅制度應該更加穩定、透明、可持續。這一方面要求加大預算部門權力，使宏觀稅負總體可控，另一方面更要推進政府信息公開，使納稅人可以監督財政資金的使用，使中國政府沿著服務型政府改革的方向不斷推進。其次，改革財政功能似乎是沿著分稅制改革軌跡必須要求的一步，針對國內收入差距不斷拉大的事實，收入再分配政策上稅收和財政支出發揮更大的作用。從稅收層面上來看，現有的扣除額和稅率一刀切的制度是明顯不合適的，應當逐步的允許以家庭為單位，將個人消費信貸等納入扣除標準，以期稅收制度更有人性化。從個人所得稅來看，綜合和分類相結合的方式應當是替代現有分類征收方式的過渡，盡管在未來不一定要完全走向綜合征收，但是個人征信綜合信息平臺的建設已經刻不容緩。再次，在財政支出方式上，應當減少以項目法分配的專項轉移支付，增加以要素法分配的一般性轉移支付；減少項目支出比重，加大轉移性支出?，F有的財政支出過多的依靠項目支出方式，尤其是在專項轉移支付領域，項目支出規模小，覆蓋面廣，與轉移支付接收方原有的財政支出范圍幾乎完全重疊，失去了專項資金應有的意義，也嚴重擾亂了地方支出系統反映當地居民偏好的信息系統，降低了財政資金的使用效率，使得財政支出增長并不能帶來居民效用的增進和幸福感的增加。

參考文獻：

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[8] 高培勇.中國財稅體制改革30年研究： 奔向公共化的中國財稅改革[M].北京：經濟管理出版社，2008.

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[13] 楊志勇，楊之剛.中國財政體制改革30年[M].北京：格致出版社，2008.

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[18] 孫久文，胡安俊.中國區域經濟發展報告：從不平衡到相對均衡的中國區域經濟（2012）[M].北京：中國人民大學出版社，2013.

[19] 付敏杰.中國財政政策的周期特征研究[R].博士后研究報告，2013.

（責任編輯：巴紅靜）

四是經濟體制和政治體制改革取向更加明確。分稅制確立了中國財政以稅收為主的政府收入結構，打破了原有的以國有企業利潤為主體的財政收入模式，切斷了向計劃經濟復歸的后路。市場經濟與公共財政的互補性特征日益明顯，《決定》和《通知》從“促進社會主義市場經濟體制的建立和國民經濟持續、快速、健康的發展”到“促進社會主義市場經濟的健康發展”就是例證。在經濟體制市場化改革的同時，推進上層建筑改革以適應市場基礎的變化，就成為政治體制的長期目標。

三、分稅制改革與完善的原則

按照世界銀行的數據，1994年分稅制改革時，中國是全球第四大經濟體，現價美元衡量的產出占全球的2%。但卻是國際市場的價格接受者，屬于國際經濟學領域的小國經濟范疇。盡管我們的產業處在微笑曲線的下方，主導產業在國際價值鏈的前后兩端備受夾擊。2012年中國是全球第二大經濟體，現價美元衡量的產出占全球GDP 10%，采用購買力平價的產出則占到全球20%左右，已經變成了世界上絕大部分工業品的價格制定者，在機電和服務領域尤其如此， 20年中國從國際經濟學中的小國經濟模型轉變為大國經濟模型。幾乎可以肯定的是，十年后中國將成為全球第一大國。

以改革促發展，讓市場釋放更多活力，在更深層次的范圍內配置資源，是當前中國政府推動未來中長期經濟增長的基本方針。首先是財稅制度的全球化視野。作為全球最大的經濟體之一，財稅制度和財政政策的國際協調似乎應該成為這一次稅改的重要內容。中國的稅制、稅制結構和財政支出結構應該向全球絕大部分國家靠攏，間接稅的比重趨于下降，直接稅的比例要提高，財稅制度應該更加穩定、透明、可持續。這一方面要求加大預算部門權力，使宏觀稅負總體可控，另一方面更要推進政府信息公開，使納稅人可以監督財政資金的使用，使中國政府沿著服務型政府改革的方向不斷推進。其次，改革財政功能似乎是沿著分稅制改革軌跡必須要求的一步，針對國內收入差距不斷拉大的事實，收入再分配政策上稅收和財政支出發揮更大的作用。從稅收層面上來看，現有的扣除額和稅率一刀切的制度是明顯不合適的，應當逐步的允許以家庭為單位，將個人消費信貸等納入扣除標準，以期稅收制度更有人性化。從個人所得稅來看，綜合和分類相結合的方式應當是替代現有分類征收方式的過渡，盡管在未來不一定要完全走向綜合征收，但是個人征信綜合信息平臺的建設已經刻不容緩。再次，在財政支出方式上，應當減少以項目法分配的專項轉移支付，增加以要素法分配的一般性轉移支付；減少項目支出比重，加大轉移性支出?，F有的財政支出過多的依靠項目支出方式，尤其是在專項轉移支付領域，項目支出規模小，覆蓋面廣，與轉移支付接收方原有的財政支出范圍幾乎完全重疊，失去了專項資金應有的意義，也嚴重擾亂了地方支出系統反映當地居民偏好的信息系統，降低了財政資金的使用效率，使得財政支出增長并不能帶來居民效用的增進和幸福感的增加。

參考文獻：

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[4] 金太軍，汪波.經濟轉型與我國中央—地方關系制度變遷[J].管理世界，2003，（6）.

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[14] 高培勇.中國公共財政建設指標體系研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2012.

[13] 楊志勇，楊之剛.中國財政體制改革30年[M].北京：格致出版社，2008.

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[19] 付敏杰.中國財政政策的周期特征研究[R].博士后研究報告，2013.

（責任編輯：巴紅靜）