城鄉統籌破解用地壓力

作者系北京大學城市與環境學院教授

大國首都效應促使北京人口、經濟快速增長，土地資源保障壓力持續增大。從世界和中國的城市化規律看，人口、經濟向大都市、大都市區集聚的特征非常突出。

北京作為高度城市化地區，伴隨著社會經濟的迅速發展，正面臨著嚴峻的人口快速增長、資源環境約束的壓力。2000-2013年間，北京市常住人口以年均近60萬人的規模在增長，2013年人口突破2100萬，超出城市總體規劃2020年的人口規模目標；城鄉建設用地規模快速增長，已突破土地利用總體規劃確定的2020年的規劃目標，各類開發區和農村集體建設用地利用效率不高，國土空間節約集約利用水平有待提高；水資源短缺、空氣污染、交通擁堵等問題令全社會頭疼。目前，北京市城市總體規劃的修改工作已經全面啟動，促進人口、資源和環境相協調成為規劃修改的關鍵，其中土地利用和人口、經濟發展相協調至關重要。

土地資源利用面臨的挑戰

大國首都效應促使北京人口、經濟快速增長，土地資源保障壓力持續增大。從世界和中國的城市化規律看，人口、經濟向大都市、大都市區集聚的特征非常突出。首都往往是大都市區的中心城市，在一國社會經濟發展中有著舉足輕重的地位，首都的土地資源具有全國性乃至全球性的戰略價值；北京土地資源供應服務于全國、服務于全球的態勢日益凸顯，其資源價值受到全中國乃至全世界的青睞。而北京土地資源的先天條件不佳，致使后備土地資源不足、城市發展空間回旋余地小。北京市域范圍內地形以山地為主，人口、經濟活動主要集中不到市域國土面積40%的北京平原地區，該區域的建設用地占比超過40%，未來進一步擴展的空間十分有限。

中心城地區人口和資本的持續集聚，多中心的空間結構有待全面實施。世界各國首都在人口快速向中心城區集聚時期，普遍采用了多中心的城市空間布局模式，來應對主城蔓延引發的城市臃腫和效率降低等問題；通過積極構筑多中心之間的快速聯絡體系和綠色隔離體系，形成網絡化發展空間，北京近年來的用地投放也主要傾向于城市發展新區，以培育多中心。但是，由于北京城市發展的慣性和中心的強大吸引力，人口的機械增長仍然集中在中心城地區，主要在四六環之間，加上中心城地區邊緣城鎮異軍突起，導致原有市域城鎮體系結構被突破，形成一個更大的中心區域，多中心格局亟待完善。

城鄉建設用地效率呈現圈層遞減趨勢，農村集體建設用地效率尤需提高。北京人口與經濟活動高度集聚在城六區，以28%的建設用地承載了60%的人口和77%的經濟產出，而城市發展新區、生態涵養發展區的土地利用效率逐次降低。在北京全市建設用地中，集體建設用地比重超過40%，但布局較為分散、用地效率低下等問題突出，成為北京城市空間蔓延的重要因素之一。

破解用地壓力需要城鄉統籌

在全面深化改革和推進新型城鎮化的歷史條件下，北京城市總體規劃修改必須落實好中央嚴格控制特大城市規模的要求，合理控制人口規模，積極應對由于人口總量增加引發的資源環境、公共服務和社會管理等方面的壓力；提高土地利用效率，嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率，切實提高城鎮建設用地集約化程度。因此，化解土地資源保障壓力，北京城市總體規劃修改在土地利用上應該把握以下幾點：

一是變城市規劃為城鄉統籌規劃。加強對城鄉建設空間的統籌規劃，嚴格控制城鄉建設用地總規模，優化城鄉建設用地結構。首都城市的發展有著自己的特色，作為一個高度城市化地區，尤其在經濟社會活動較為發達的平原地區，“城”與“鄉”的建設空間界線實際上很難準確界定。在這種情境下，北京必須統籌謀劃城鄉建設空間，充分利用好存量建設用地資源，通過城鄉建設用地結構性調整緩解城市發展的不協調、不平衡，緩解人口資源環境矛盾，保證城市運行效率，提高城市發展效益，以空間結構優化來適應人口增長的合理需求。

二是優化生產、生活、生態空間格局。加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制是國家全面深化改革的重要內容，也是北京城市總體規劃修改的重要方向。在長期的實踐探索中，北京城市總體規劃提出的“兩軸兩帶多中心”、土地利用總體規劃提出的“三圈九田多中心”以及主體功能區規劃明確的四大功能區，都為“美麗北京”建設和城市總體規劃修改奠定了重要的空間管治基礎。站在建立系統完整的生態文明制度體系的新高度，“美麗北京”建設需要進一步建立健全目標明晰、保障有力的國土空間管理機制。一方面，全面確立“生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”的首都國土空間利用總目標。另一方面，健全用途管制制度，劃定土地生態保護紅線，探索建立適合首都特點的“三生”空間規劃管理體系，推進各級各類規劃協同編制、協同實施，使城鄉“三生”空間管治全面落地、深入人心。

三是健全完善規劃實施保障體制機制。再美好的藍圖，也要有實施手段來保障。北京城市總體規劃修改是在“多規合一”背景下開展的。實施美好的藍圖，需要積極探索適合首都發展特點、適應“多規合一”要求的規劃實施管理體制機制。只有這樣，才能真正意義上保障規劃意圖的有效落實和順利實施。