構(gòu)建境外重要礦產(chǎn)資源穩(wěn)定供應(yīng)機(jī)制的思路建議

劉伯恩，王海軍，黎 禹

（1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué) （北京）人文經(jīng)管學(xué)院，北京100083；2.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京101149）

礦產(chǎn)資源的持續(xù)穩(wěn)定供應(yīng)，直接關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)和民族復(fù)興。而全球經(jīng)濟(jì)一體化的深入發(fā)展和礦產(chǎn)資源分布的不均衡性，決定了礦產(chǎn)資源等生產(chǎn)要素要在全球范圍內(nèi)優(yōu)化配置。因此，充分利用“兩種資源，兩個(gè)市場(chǎng)”，構(gòu)建礦產(chǎn)資源穩(wěn)定供應(yīng)機(jī)制，是緩解我國(guó)礦產(chǎn)資源供需形勢(shì)日益嚴(yán)峻，降低境外資源取得成本持續(xù)增加的必由之路。集中在4～15年（表1）。部分礦種的保障能力相對(duì)較高，但由于這些資源用量大，國(guó)內(nèi)開(kāi)發(fā)規(guī)模相對(duì)偏低，尤其是鐵、銅、鋁資源以低品位礦居多。近年雖然由于礦產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)走高刺激采掘業(yè)投資力度增強(qiáng)，發(fā)現(xiàn)了許多大中型礦床，但詳查和勘探階段投資較弱，儲(chǔ)量升級(jí)緩慢，使得一些重要礦種的儲(chǔ)量呈下降趨勢(shì)。

1 我國(guó)礦產(chǎn)資源供需面臨的基本形勢(shì)

1.1 國(guó)內(nèi)資源儲(chǔ)量下降，保障能力略顯不足

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)鐵、銅等大部分礦產(chǎn)的儲(chǔ)量總體呈持續(xù)下降趨勢(shì)，靜態(tài)供應(yīng)保障能力主要

表1 大宗礦產(chǎn)儲(chǔ)量變化情況

1.2 資源需求急劇擴(kuò)張，供需矛盾突出

快速發(fā)展的國(guó)民經(jīng)濟(jì)，對(duì)大宗礦產(chǎn)資源需求增長(zhǎng)強(qiáng)勁。2000～2011年，鐵礦石消費(fèi)增加了6.0倍，銅增加了3.2倍，鋁增加了4.2倍。受需求拉動(dòng)，國(guó)內(nèi)礦山產(chǎn)量也呈持續(xù)擴(kuò)張趨勢(shì)。例如2000～2011年，鐵礦石、銅礦和氧化鋁產(chǎn)量分別增長(zhǎng)了4.9倍、1.2倍和7倍，產(chǎn)量增長(zhǎng)仍趕不上消費(fèi)增加，致使供需缺口逐步增大（表2），對(duì)外依存度不斷攀升。如2011年，我國(guó)鐵礦對(duì)外依存度達(dá)56.4%，銅的對(duì)外依存度超過(guò)70%，鋁的對(duì)外依存度接近60%。隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，礦產(chǎn)資源市場(chǎng)需求依舊強(qiáng)勁。

表2 我國(guó)大宗固體礦產(chǎn)產(chǎn)量、消費(fèi)量情況

1.3 礦產(chǎn)品進(jìn)口成本劇增，為經(jīng)濟(jì)安全帶來(lái)隱患

我國(guó)已成為國(guó)際市場(chǎng)上原油、銅礦、鐵礦、鉀鹽及氧化鋁等大宗資源產(chǎn)品的重要進(jìn)口國(guó)，個(gè)別礦產(chǎn)品的進(jìn)口規(guī)模甚至已經(jīng)占到世界貿(mào)易總量的50%。加之礦產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)走高，2002～2011年間，我國(guó)進(jìn)口鐵礦石用匯總額達(dá)3960億美元，按我國(guó)GDP增速折算鐵礦石進(jìn)口用匯總額約3151億美元，十年來(lái)鐵礦石價(jià)格暴漲使我國(guó)多支出了約809億美元（圖1）。國(guó)際礦產(chǎn)品定價(jià)權(quán)的缺失，加之缺乏充足穩(wěn)定的供應(yīng)基地，礦產(chǎn)品價(jià)格大幅上揚(yáng)直接增加了我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)成本。

1.4 境外資源來(lái)源地集中、運(yùn)輸通道單一，影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全

目前，我國(guó)境外礦產(chǎn)來(lái)源地相對(duì)集中（表3）。以鐵礦石為例，來(lái)自澳大利亞、巴西、印度三個(gè)國(guó)家的進(jìn)口量占鐵礦石進(jìn)口總量的80%以上，其中澳大利亞一家就占40%多。同時(shí)，從我國(guó)礦產(chǎn)資源供應(yīng)的運(yùn)輸通道來(lái)看，絕大部分為海上運(yùn)輸、路途遙遠(yuǎn)、運(yùn)輸周期長(zhǎng)，而且必須經(jīng)過(guò)一些海上運(yùn)輸要塞，如巴拿馬運(yùn)河、蘇伊士運(yùn)河、馬六甲海峽等。境外資源產(chǎn)地集中、運(yùn)輸渠道單一，給礦產(chǎn)資源的穩(wěn)定供應(yīng)留下了隱患，進(jìn)而影響到國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。

2 構(gòu)建境外重要礦產(chǎn)資源穩(wěn)定供應(yīng)機(jī)制的思路

貫徹落實(shí)國(guó)家“走出去”戰(zhàn)略，圍繞國(guó)家宏觀需求，根據(jù)不同礦種，在不同區(qū)域、國(guó)家或地區(qū)之間進(jìn)行合理配置和優(yōu)化布局（圖2），降低重要礦種產(chǎn)地集中、運(yùn)輸渠道單一的風(fēng)險(xiǎn)，建立穩(wěn)定持續(xù)穩(wěn)定礦產(chǎn)資源配置體系，初步建立我國(guó)利用境外礦產(chǎn)資源的新格局。

圖1 鐵礦石進(jìn)口金額匯總及按GDP增速折算進(jìn)口用匯（以2001年為基準(zhǔn)折算）

表3 2011年我國(guó)大宗短缺礦產(chǎn)品進(jìn)口量及進(jìn)口來(lái)源

圖2 境外重要礦產(chǎn)資源穩(wěn)定供應(yīng)機(jī)制

2.1 重點(diǎn)礦種

瞄準(zhǔn)當(dāng)前國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的發(fā)展趨勢(shì)，以我國(guó)緊缺礦產(chǎn)、能源礦產(chǎn)、戰(zhàn)略礦產(chǎn)、效益顯著礦產(chǎn)為核心，建立穩(wěn)定的礦產(chǎn)資源供應(yīng)基地。

一是緊缺急需的大宗礦產(chǎn)，包括鐵、銅、鋁、鎳、鉛、鋅、錳、鉻、鉀鹽等緊缺礦種。

二是能源礦產(chǎn)，包括鈾礦、石油等礦種。

三是新技術(shù)新材料戰(zhàn)略礦產(chǎn)，包括稀有礦產(chǎn)（鋰、鈹、鈮等）、鈷、石墨等重要戰(zhàn)略性礦種。

四是經(jīng)濟(jì)效益比較明顯的礦產(chǎn)，包括金、銀、鉑、金剛石等礦種。

2.2 重要區(qū)域布局

充分考慮監(jiān)管、主權(quán)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)考慮資源比較豐富、找礦潛力較大、開(kāi)發(fā)環(huán)境好、安全有保障、法律較健全的國(guó)家，同時(shí)，綜合考慮資源稟賦（成礦條件與遠(yuǎn)景、找礦潛力等）、礦產(chǎn)的可得性（地理區(qū)位、運(yùn)輸成本風(fēng)險(xiǎn)等）、礦業(yè)投資環(huán)境（政治穩(wěn)定性、地緣政治、外交友好程度等）。

一是加強(qiáng)周邊國(guó)家和地區(qū)合作。該地區(qū)具有找礦潛力大、運(yùn)輸成本低等優(yōu)勢(shì)，但是主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)較大。

二是強(qiáng)化與非洲國(guó)家合作。該地區(qū)優(yōu)勢(shì)在于資源豐富、外交友好，但缺點(diǎn)在于主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)較大、運(yùn)輸成本高。

三是深化與拉美國(guó)家合作。該地區(qū)資源豐富，找礦潛力大，是當(dāng)前礦業(yè)投資的熱點(diǎn)地區(qū)。部分國(guó)家對(duì)外國(guó)投資者持歡迎態(tài)度，如秘魯?shù)取５且簿哂幸欢ǖ牟淮_定性，如委內(nèi)瑞拉的主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)較大。

四是兼顧發(fā)達(dá)國(guó)家。該區(qū)域具有良好的法律環(huán)境、較低的主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)、良好的融資環(huán)境，但是對(duì)公司的治理結(jié)構(gòu)以及環(huán)境保護(hù)要求較高。

3 推進(jìn)境外重要礦產(chǎn)資源穩(wěn)定供應(yīng)機(jī)制的政策建議

圍繞重點(diǎn)礦種和重要區(qū)域，構(gòu)建“政府引導(dǎo)、地勘先行、企業(yè)跟進(jìn)、金融推動(dòng)、基礎(chǔ)支撐”的保障機(jī)制（圖2），降低企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)境外資源勘查開(kāi)發(fā)的重大突破，明顯提升我國(guó)礦產(chǎn)資源保障能力。

3.1 政府引導(dǎo)，營(yíng)造良好的走出合作機(jī)制

一是做好戰(zhàn)略研究和頂層設(shè)計(jì)。配合地質(zhì)找礦戰(zhàn)略行動(dòng)，在礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，加快編制實(shí)施境外地質(zhì)勘查戰(zhàn)略行動(dòng)實(shí)施方案，明確今后五到十年的境外工作目標(biāo)及重點(diǎn)。二是建立與資源國(guó)的協(xié)調(diào)機(jī)制。堅(jiān)持以國(guó)家利益為主，通過(guò)政府間合作協(xié)議等方式，協(xié)調(diào)我國(guó)與其他資源國(guó)的關(guān)系，特別是資源稟賦豐富國(guó)家。三是加強(qiáng)各部門(mén)之間的合作。如與發(fā)改委協(xié)調(diào)境外礦業(yè)項(xiàng)目審批，與商務(wù)部協(xié)調(diào)援外項(xiàng)目合作支持，與科技部深化成礦理論、勘查技術(shù)等方面科技合作，與外交部協(xié)調(diào)地質(zhì)儀器設(shè)備報(bào)關(guān)、項(xiàng)目人員出國(guó)等事項(xiàng)。

3.2 地勘先行，摸清區(qū)域地質(zhì)規(guī)律和礦產(chǎn)潛力

地勘工作是礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的前導(dǎo)，在重要區(qū)域開(kāi)展重點(diǎn)礦種基礎(chǔ)地質(zhì)研究和地質(zhì)調(diào)查評(píng)價(jià)工作，尤其是亞洲、非洲、拉美等工作程度低、勘查深度淺、資源潛力大的國(guó)家。一是加快全球地質(zhì)成礦規(guī)律研究。圍繞資源豐富、主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)低國(guó)家，開(kāi)展重要礦種全球分布規(guī)律研究，分析全球不同成礦構(gòu)造單元上述重要礦種的成因類(lèi)型和產(chǎn)出特征，總結(jié)重要礦種不同成因類(lèi)型和成礦地質(zhì)條件、成礦和找礦標(biāo)志，以及相適宜的勘查技術(shù)方法。二是做好礦業(yè)潛力評(píng)價(jià)。開(kāi)展重要礦種全球資源潛力研究，提出上述重要礦種的我國(guó)境外勘查、開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略選區(qū)建議，為后續(xù)勘查開(kāi)發(fā)打好基礎(chǔ)。三是加快境外地質(zhì)資料和地學(xué)信息的綜合集成。系統(tǒng)收集國(guó)外地質(zhì)資料，在綜合集成的基礎(chǔ)上形成地質(zhì)資料圖和數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)。

3.3 企業(yè)跟進(jìn)，多元化開(kāi)展境外礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)工作

企業(yè)是市場(chǎng)的主體，也是境外礦產(chǎn)資源勘查和開(kāi)發(fā)的主體。一是支持走出去企業(yè)多元化。國(guó)企對(duì)外投資占到投資總額的75%，而民營(yíng)企業(yè)相對(duì)滯后。今后應(yīng)將重點(diǎn)放在如何推動(dòng)民營(yíng)企業(yè)走出去，將國(guó)內(nèi)異常活躍的民間資本引導(dǎo)到境外勘查開(kāi)發(fā)中去，進(jìn)一步為民營(yíng)企業(yè)爭(zhēng)取有利的政策環(huán)境。二是企業(yè)自主決定不同的境外勘查方式。企業(yè)根據(jù)自身特點(diǎn)，采用多種形式參與境外勘查。如境外并購(gòu)、長(zhǎng)期合同、參股，以及“以援助、貸款、設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施換資源”等多種途徑。三是對(duì)企業(yè)走出去進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示。國(guó)外礦業(yè)開(kāi)發(fā)與國(guó)內(nèi)差別巨大，項(xiàng)目投資不能簡(jiǎn)單套用國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)，一定要充分考慮項(xiàng)目所在地原住民問(wèn)題、勞動(dòng)力資源保障問(wèn)題，以及環(huán)境保護(hù)、社區(qū)要求、交通運(yùn)輸?shù)雀鞣矫嬉蛩亍?/p>

3.4 金融推動(dòng)，為境外企業(yè)提供資金保障

礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)具有周期長(zhǎng)、資金需求大等特點(diǎn)，境外礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的金融支持顯得尤為重要。一是繼續(xù)發(fā)揮境外礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)資金的作用。以重點(diǎn)區(qū)域?yàn)殚_(kāi)發(fā)重點(diǎn)，靈活采取多種方式，重點(diǎn)支持資源類(lèi)企業(yè)和地勘單位赴國(guó)外開(kāi)展重要礦種的勘查和開(kāi)發(fā)，通過(guò)穩(wěn)定支撐，構(gòu)建境外礦產(chǎn)資源穩(wěn)定供應(yīng)配置體系。二是探索建立境外礦業(yè)投融資的新機(jī)制。加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作，以礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量為基礎(chǔ)，綜合考慮社區(qū)、環(huán)境、政策風(fēng)險(xiǎn)等多方面要求，探索符合商業(yè)運(yùn)作規(guī)律和礦業(yè)活動(dòng)規(guī)律的金融支持政策，為“走出去”企業(yè)獲得全面高效的金融服務(wù)提供支持。三是充分利用境外資本市場(chǎng)。既能實(shí)現(xiàn)技術(shù)與資本對(duì)接，從市場(chǎng)募集勘查資金，也可減少?lài)?guó)別因素的影響，間接獲得世界各地的項(xiàng)目。

3.5 基礎(chǔ)支撐，做好經(jīng)濟(jì)規(guī)律和投資環(huán)境分析

做好目標(biāo)國(guó)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政策、文化等方面的前期研究，為我國(guó)企業(yè)開(kāi)展境外礦業(yè)投資提供服務(wù)。一是構(gòu)建世界礦業(yè)信息收集渠道。仿照加拿大MEG，建立與國(guó)際主要礦山企業(yè)的穩(wěn)定聯(lián)系渠道，系統(tǒng)收集世界重要礦業(yè)信息。二是加強(qiáng)對(duì)資源經(jīng)濟(jì)規(guī)律的理論分析。根據(jù)不同礦種，建立相關(guān)模型，深入研究世界礦業(yè)經(jīng)濟(jì)周期，分析經(jīng)濟(jì)規(guī)律背后驅(qū)動(dòng)力，指導(dǎo)國(guó)內(nèi)企業(yè)如何利用礦業(yè)周期，實(shí)現(xiàn)權(quán)益最大化。三是繼續(xù)深化國(guó)別礦業(yè)政策研究。包括國(guó)家層面的資源外交政策以及國(guó)內(nèi)走出去政策的制定和調(diào)整、金融機(jī)構(gòu)投資決策、企業(yè)項(xiàng)目階段、投資方式、礦種選擇等，完善國(guó)別研究的動(dòng)態(tài)信息庫(kù)。四是建立境外礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。如對(duì)重要資源國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治風(fēng)險(xiǎn)等方面進(jìn)行監(jiān)測(cè)、評(píng)估及預(yù)警，建立境外投資的風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，科學(xué)部署國(guó)外礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略布局，為我國(guó)企業(yè)“走出去”做基礎(chǔ)支持。

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