底特律破產對我國城鎮化的警示

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本文擬以20世紀雄霸世界汽車業的底特律市為例，循其盛極一時直至在新世紀破產的歷史軌跡，追蹤美國從制造業為王遞進到創新引領世界、現代服務業勃興背景下，“底特律隱喻”的警示與啟發。

一、對底特律從“汽車之都”到“破產城市”的反思

底特律市1701年由法國人建立。1896年，亨利·福特在底特律生產了他的第一輛汽車，1908年，福特T型車下線，標志著底特律已逐漸成為世界“汽車之都”。后來，全球排名前六位的汽車企業中，就有通用、克萊斯勒、福特三巨頭在此設立總部，鼎盛時汽車年產量占全國的1/4，從業人員近20萬，占全市職工總數的40%以上。但從60年代開始，美國本土汽車工業衰退、種族矛盾加劇，底特律開始走下坡路：人口排名從美國第4位降至第18位；市郊大片區域荒蕪破??；失業率居高不下，平均每5人中就有1人失業，全市1/3的人口生活在貧困線以下，兇殺案高發；負債率高企，稅收下降，財政沉淪。2013年12月4日，底特律市終因積弊叢生、收不抵支而宣告破產，成為“美國最悲慘城市”。世界“汽車之都”從輝煌到敗落的運勢逆轉令人唏噓，基本原因有以下四點：

依賴單一汽車產業，抗危機能力低下。底特律破產，直接原因是政府財政危機，根本原因是不合理的產業及企業結構。汽車制造曾為底特律的支柱產業，產業鏈完整，80%的產出都來自于此。城市發展固然要突出專業特色，發揮比較優勢和規模效益，但若形成單一產業依賴，忽略多元發展要素，一旦經濟環境變化，就會喪失轉型再生能力，陷入困境。

城區人口大量外遷，房地產市場崩潰。汽車業曾創造大量就業崗位，移民紛至沓來。1940年，底特律人口占密歇根州總人口的1/3，到1950年達到峰值185萬，2010年卻只剩71萬人，60年間人口流失了61.4%。人口大量外遷與汽車業萎縮、就業機會銳減有關，也與民權運動引發的種族騷亂有關。美國許多城市都受種族主義困擾，底特律的遭遇尤其慘痛。1943年和1967年分別發生過全美規模最大、破壞性最強的血腥動亂，“犯罪之都”惡名遠揚。2011年，底特律每10萬人中就有48.2人死于謀殺，59.8人遭受性侵，695.6人被搶劫；每1000名居民里就有62.18人有犯罪前科。種族關系緊張引發了以白人為主的中產階級百萬人逃離，住房空置率達25%，房地產市場崩潰。

城市稅基嚴重萎縮，公共服務系統癱瘓。底特律財政收入大部分來自汽車制售，隨著汽車業走低和海外布局，底特律稅基嚴重萎縮；政府的另一部分收入來自房產稅，但隨著大量人口外遷，房屋廢棄，房產稅源也幾近枯竭。此外，居民中黑人和低學歷者占多數，退休人口超過活躍勞動人口一倍多，人口數量與質量齊降，加上不少企業遷往郊區，政府稅基愈加萎縮。財政吃緊時不僅無法保障警察、消防、公交、學校、清潔等公共服務，甚至不得不中斷一些街區的道路照明，不得不將廢棄住房夷為平地，種上樹和草。

主政者缺乏戰略眼光，謀求經濟轉型舉措失當。底特律的沒落雖然有產業枯萎的客觀原因，但城市主政者缺乏戰略眼光也難辭其咎。當經濟增長遭遇瓶頸時，當局并沒有展現出匹茲堡那種把握機會的能力，而是采用了“發展主義”的陳舊方式，大興土木，甚至上馬一些炫酷項目刺激經濟、更新城市。事實證明，這種基礎設施先行的手法，除了給政府增加新的負擔外，未能促進轉型，反而由于巨大的財政壓力，舉步維艱，難以自拔。例如，1970年，政府耗資5700萬美元建造了喬路易斯球館，最后卻不得不以折扣價租給球隊使用；1987年以2億美元建造的“人民運載”，運力極大過剩，票價卻高于地鐵和公交，只得由政府補貼；“文藝復興中心”是當時世界上最大的私人商業項目，旨在再造市中心商業區，但該項目只起粉飾作用，難改頹勢。2000到2010年間，人口銳減25%，官方意識到離開的人們不會再回來，復興之夢終告破滅。

綜上所述，汽車產業衰敗、社會矛盾激化、居民遷移與人口紅利消失、房地產崩盤及強大工會疊加了產業和社會成本、政府入不敷出、借債度日、施政無方、轉型失敗是底特律破產的幾大因素。在中國推進城鎮化戰略時，這些弊端與誤區正是值得我們汲取的深刻教訓。

二、底特律破產對我國城鎮化的重要警示

自“城鎮化”上升為國家戰略以來，成為我國各界熱議的話題，其內涵也有諸多討論。筆者認為，這一巨型社會變遷的路徑是通過經濟結構轉型和城市功能提升，突破舊式城市化的生產要素約束；目標是消除城鄉二元結構，資源平等共享和集約利用，縮小階層差別，強化社會融合，逐步實現社會長治久安和公民自身解放。城鎮化“是什么”需要進一步探索，但城鎮化“不是什么”卻應當先有共識。

城鎮化要控制缺乏產業支撐或單一產業依賴的結構性風險。底特律的破產說明，沒有產業支持，城市就如一個巨人卻患有軟骨病，終究難免潰敗。城市化是生產要素和資源的空間聚集，沒有產業集聚和轉移就沒有城市化現象。底特律的命運還告訴我們，城市產業獨木難支。現代城市必須有多元產業，特別是高新技術產業和現代服務業的科學整合與有效分工，才能構建可持續發展的產業生態。工業化國家中，除了美國底特律，英國利物浦、德國萊比錫、俄國伊萬諾沃等城市都以近似軌跡衰落。這些城市的興衰，無不印證了單一產業城市經濟的生命周期律。

沒有工業，沒有商業，沒有貿易，就無法穩定城市人口，“筑巢”也引不來“鳳凰”，這樣的城市化就是一種災難。據稱，中國目前的“鬼城”已有12座之多，這無疑都是無視市場規律而好大喜功，追求硬件占位和外延式擴張的結果。城市化是經濟發展的結果而不是原因。如果違背經濟規律，熱衷政績工程，另起爐灶強行造城，不僅會造成大量投資浪費和城市基礎設施的低效運行甚至虛置，而且新建城市也必然會因為“產業空心化”而事與愿違。政府必須意識到不能再走投資驅動和房地產拉動進行造城運動的老路，而是必須從經濟社會發展的可能與需要出發，通過科學規劃和市場主導的有機結合，堅定推進“產業和城鎮融合發展”，促進城鎮健康成長和做優做強。endprint

目前在我國內地，用行政力量推動城市化，依賴單一產業片面增長的城市比比皆是。諸如所謂皮革城、紡織城、汽車城、化工城、商品中轉城、出版城、金融城等。如此發展方式，一旦支柱行業出現頹勢，就會危及整個城市經濟。區域發展不可能“一招鮮，走遍天”，要考慮經濟結構的均衡，才能具有抵御危機的彈性與能力。多元發展是健康經濟形態共有和顯著的特征。一方面，指產業結構的多元化，大中城市要圍繞支柱產業，實現適度多角增長；另一方面，也是指企業結構的多元化，一定要培育大量結構多樣、經營靈活的小微企業，增加城市抗沖擊的“受力點”。

城鎮化要控制大量人口遷徙的流動性風險。底特律破產事件中的人口因素是一個重要警示：城市發展的關鍵不僅在于多元產業支撐，還需要有很強的人口集聚能力。城鎮化引起的人口大量快速出入，帶來的可能是繁榮，也可能是破產。在此過程中，必須要對人口再分布做更精細化的預估，采取相應的配套措施，避免政策實施目標與人口流動方向悖逆而出現巨大風險。

當然，這并不是說國家要控制人口的流動，恰恰相反，我們首先要做的是讓城市居民，特別是兩億多農民工，非歧視性地享有平等權益。同時，保證城鄉居民有自由遷徙的權利。過去30年，由于價值取向偏差，曾經以各種歧視性政策限制大城市的人口增長，但在市場洪流沖擊下，人口向大城市聚集的趨勢不可阻擋。2000年到2010年間，北京、上海、天津、廣州這些超大城市，常住人口分別增加了45%、37%、29%、27%。隨著未來城鎮化提速，產業牽動人口向大城市流動的遷移率依然會上升，為了順應這一趨勢，不應通過戶籍管理等“堵”的方式抬高門檻，阻止人們進入大城市，限制城市規模，也不能單靠大規?；A設施建設去營造缺乏功能和內涵的“鋼筋水泥森林”，而是要“反彈琵琶”。應把集中在大城市的學校、醫院、圖書館、演出場所等優質公共資源向城市外圍及中小城市輻射，以公共服務的外向拓展帶動城鎮化，實現資源高效開發與共享，形成大中小城市功能互補、相得益彰的城市格局。這樣，雖然中小城市缺乏大城市的某些高端創業機會，但卻以適宜人居、通勤便利、文化獨特、生活成本低廉等優勢，吸引特定人群，從而構成大城市和衛星城人口在產業、年齡、職業和居住結構上的梯度錯落配置，這是城鎮化的可行路徑。

城鎮化要控制負債過高的財政和金融風險。高債務是底特律破產的直接原因。中國城鎮化戰略的實施需要巨大的資金投入。據財政部財科所的研究顯示，城鎮化率每提升1%，地方政府公共投資需求將增加5.9%，并認為“十二五”期間城鎮化催生的地方政府公共投資規模將達30萬億元；麥肯錫的預測規模更大，認為僅城市化直接帶動的基礎設施投資，累計將達到74萬億元；中國社科院《中國城市發展報告（2012）》測算，為了使農民工市民化，所需人均公共支出至少10萬元。按照2015年市民化率達到54%的目標，所需的公共支出累計將達到20萬億元左右。此外，“十二五”期間，我國3600萬套保障房建設所需要的資金也相當可觀。

按當前的城鎮化趨勢，相較于城鎮化新增的巨量公共投入，地方政府可用財力的增長空間卻是有限的。根據財政部財科所的測算，在GDP平均增速為7%的情況下，“十二五”時期地方政府的財政總收入約為70萬億元。但是，這些收入并非只用于城鎮化，它們還將被用于支付各項政府消費性支出，以及償還已有的地方政府性債務。事實上，當前地方政府已經面臨巨大的財政收支缺口，而且地方債增速、規模、融資方式，特別是賣地還債的模式都已集聚了較大風險。

繼2010年審計署對全國地方債進行全面審計后，2013年6月10日，國家審計署再次摸底，并發布了《36個地方政府本級政府性債務審計結果》。報告顯示，2012年底36個地方政府債務余額共計3.85萬億元。如果換算成美元，那么36個地級市中平均每個城市的負債是174億美元，這和底特律欠債水平是接近的。如果把全國330個地級市的負債加起來，其數額之巨將是驚人的。這次“抽查”警示，如果對地方政府融資風險沒有足夠的重視，并在制度層面盡快加以化解，那么，政府主導的快速城鎮化或將迅速招致系統性和區域性金融風險。在美國，城市財政崩潰，尚有破產機制，有法可依，民眾的基本權益也能得到保障，而我們的城市缺乏破產機制。因此，城鎮化建設應該在規劃和操作中，始終堅持質量優于數量的宗旨。“借錢搞建設”需要統籌考慮地方政府償還能力，建立適度舉債和良好償債機制，合理控制債務規模，降低城鎮化面臨的巨大財政與金融風險。

城鎮化要控制產業升級換代的轉型風險。底特律城市更新改造的敗績說明，城市從來不是建造出來的。如果沒有產業和人才集聚，即便聘請超一流的設計師，建造最好的政府大樓和別墅，也不過是一座“鬼城”。當城市衰敗、空間剩余時，試圖以大興土木和城市更新將它激活，結果不過是更多空間的閑置，更多土地以及基礎設施的浪費，最后必然是房地產大幅貶值和政府債務不堪重負。由于中國制造業基礎已被削弱，很多地方特別是單一產業城市、老工業基地、資源枯竭型城市的轉型發展迫在眉睫。目前，僅資源枯竭型城市已有118個，涉及3400多萬人口。這警示我們，在推進城鎮化過程中，要前瞻性地著力培育新型替代產業，而不能只在原有產業上做文章，更不能反射式地通過基礎設施擴張以維持GDP增長的表面風光，而必須根本轉變城市發展方式，由長期的外延增長真正轉向提升質量效益的內涵式增長。其中，關鍵在于注重人力資本積累，提升人的創造力；不斷尋求經濟社會新增長點，培育城市綜合發展能力和自我更新能力。

城鎮化要控制“城鎮收縮”的房地產泡沫風險。隨著人口遷出，底特律房地產市場崩潰，直至政府破產。目前，我國有20%的小城鎮無集中供水，86%的小城鎮無污水處理設施，人均市政公用設施投入僅為大中城市的20%，加上教育、衛生、文化等公共服務的相對不足，承載力和吸引力有限。所以，小城鎮人口遷出后，必然面臨房地產市場停滯的風險，因為房地產價格背后是人和貨幣的支撐。在那些就業減少、人口外流的城鎮，房價自然下跌，銀行抵押資產整體貶值，地方政府借新還舊的融資鏈條就會局部斷裂，這將是資產泡沫破裂必須付出的代價。我國內陸一些地區現已開始步入發達國家所謂“再城市化”后的衰退之路。因此，在新一輪城市化過程中，有些中小型城市，特別是小城鎮可能會由于“去工業化”、人口老齡化、高失業率、資源枯竭等原因，經濟活動衰退，就業機會匱乏，人口減少，成為“收縮的城鎮”，結果是人去樓空，房價下跌，房市崩潰。因而，要推進城鎮化，地方主政者首先需要回答的問題是：本地區是否已經不適合進行大規模房地產建設了？endprint

城鎮化要控制開發強度過高的生態風險。底特律從夷平廢棄住房向綠地回歸的無奈轉變，給以土地快速擴張為先導的城市化敲響了警鐘。新一輪城鎮化，很多城市出于政績考量擴張沖動強烈，即使是一些人口只有幾千人的建制鎮也都想加大開發強度，結果到處都有房地產項目，到處需要建污水和垃圾處理廠，到處都要修高速鐵路。但是我國適合人居住的國土空間資源和水資源其實是嚴重不足的。

第一，以傳統城市化方式高強度開發，所面臨的生態風險首先表現為水資源的安全問題。有資料表明，我國人均淡水資源僅為世界平均水平的1/4、名列世界110位；全國400多個城市供水不足，其中嚴重缺水的城市達110個；全國城市缺水總量為60億立方米。世界著名投資人羅杰斯說：如果不及時解決中國的水資源問題，水資源的數量、質量和供應能力將會終結中國的未來。所以，大城市集群發展的城市化才是解決水資源安全問題的必由之路。因為，人口大規模集聚，組團搶水是最高效、節約的用水方式。而在全國建設或擴大更多的市鎮，把人口滯留在嚴重缺水的地區，不僅不可行，也是水資源的極大浪費。

第二，高強度開發面臨的是耕地無法保障的問題。我國60%的陸地國土空間是山地和高原，不宜人居。如果扣除這些不適合城鎮化開發的土地之后，我國總的開發強度就超過了8%，這已大大高于一些發達國家和地區。開發強度高，意味著農業發展和生態空間的減少。

第三，高強度開發模式下，建成區面積的擴張和工業的無序增長，也會帶來嚴重的環境污染。據不完全統計，2006年至2012年間，全國共有近10萬個工業搬遷場地。600多座大中城市中，有2/3垃圾圍城。隨著城市不斷擴容，不少垃圾場將難以避免地置身于城鎮中間。土壤、地下水污染問題既因城鎮化的推進而產生，又反向惡化和阻礙城鎮化的效果與進程。

自然安全的生態環境和健康宜居的生活環境是城鎮化的必然要求，推進城鎮化建設要在戰略層面合理控制開發強度，學會做“減法”和“留白”。如果城鎮化立足于占地賣錢，人與環境就會喪失緩沖余地，割斷生態鏈環，破壞大自然的多樣性，危及人類生存本身。同樣是在美國，走出城市就是一個大花園，鬼斧神工的原生態與繁榮發達的城市人文景觀相映成趣，得力的環境保護和先進的國土規劃與整治值得借鑒。片面追求經濟增長的城鎮化是人類文明的倒退。我國必須堅持走集約化的城市發展道路，提高城市資源利用率和共享度，努力達致生態、經濟和社會的良性循環。

城鎮化是具有劃時代意義的社會系統工程，是改革深化乃至社會化蛹成蝶的重大歷史性機遇。這一戰略的導入，既要汲取先發國家城鎮化的經驗教訓，趨利避害少走彎路，更要遵循市場規律，優選成長路徑，保證資源共享，權利平等，讓城鎮化造福全體民眾。

（作者單位：中共江蘇省委黨校世界經濟與政治教研部）

責任編輯：高 莉endprint