京津冀大棋局

文魁

摘 要：京津冀概念內含深刻矛盾，對其內涵的解析可以更加清晰認識京津冀協同發展的終極目標和現實矛盾。京津冀一盤棋的戰略構思，發現了京津冀的新關系。在河北大地棋盤上，各個城市猶如棋子一樣，組成了京津冀城市群。京津冀協同發展最終會表現為城市群的協同發展。棋子功能的借喻，為北京非首都功能疏解和京津冀城市群產業關聯的實現路徑提供了啟示。

關鍵詞：京津冀；協同發展；大棋局；城市群

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2014）06-0008-05

作為一名北京的學者，以往主要是從北京的角度去思考北京的發展。近年來，由于各種原因，有機會考察了天津市和河北省一些城市的經濟社會發展狀況，聽取了地方政府主要領導、政協經濟委和各部門對學習落實習近平總書記的“2·26”講話，推進京津冀協同發展的意見，同時深入一些企業進行調研。在調研過程中，在各方面不斷交流研討中，作為一名北京學者，也對京津冀協同發展不斷進行深入戰略思考，形成一些新的認識，借此機會，就教各方。主要是三個方面內容：一是破題先要解題，京津冀協同發展應把京津冀概念的內涵搞清楚，分離出“京·津·冀”的新內涵；二是就京津冀的核心內涵，以“京津冀大棋局”的比喻，提出一些戰略的構思；三是京津冀協同發展的實現路徑。

一、“京津冀”與“京·津·冀”

（一）京津冀的概念解析

京津冀概念，有著不同的內涵：其一，地域的概念，相當于長三角、珠三角；其二，行政區劃的集合，以簡稱概括北京、天津、河北。與其他經濟區域的命名不同的是，京津冀以行政區劃的稱謂代替了經濟區域的命名。長三角與“滬、蘇、浙”雖然指的是同一地區，但內涵顯然不同，而“京津冀”卻有著雙重內涵。為了敘述指向更加清晰，我們這里，把“京津冀”只理解為地域的概念，而把行政區劃意義上的京津冀，在文字表述上，剝離出“京·津·冀”。這樣，提到京津冀，就是指相當于長三角、珠三角的經濟區域；而京·津·冀則特指北京市、天津市和河北省的統稱?！熬┙蚣健笔且粋€整體、不可分割；而“京·津·冀”則是三個行政區劃主體的集合。

（二）京津冀概念背后的深刻矛盾

京津冀概念的解析并不是做文字游戲，而是為了暴露其潛在的深刻矛盾。若干年前，筆者曾以《行政區劃與經濟區域》為主題，提出“中國的區域經濟是行政區劃下的區域經濟。行政區劃是區域經濟一體化的制度背景，要跨行政區劃消除分割，卻又要在行政區劃的限制下行事，這就是我們推進區域經濟一體化的主要矛盾；由各個行政區劃的主體推進跨行政區劃的區域合作，是區域經濟一體化的主要任務?！眳^域經濟的協調發展最大的障礙和阻力是行政區劃與經濟區域的矛盾。跨界協調發展就是要突破行政區劃的藩籬，但中國的區域經濟發展又離不開行政區劃，京津冀地區最為典型，三個省級行政區劃，其中有兩個直轄市（兩個之一還是國家首都）、各自下屬還有三個級別的行政區劃。在現行制度背景下，“京·津·冀”行政區劃的藩籬是實現“京津冀”一體化面臨的主要矛盾，也是最大的難點。

（三）京·津·冀：協同發展的體制基礎和基本前提

京津冀協同發展這一主題，按照我們前面的解析，現實中，能入手的只能是“京·津·冀”意義上的協同發展。協同，本來就是指不同主體各方相互配合或一方協助他方做某件事。因此，協同的基本前提是不同主體的存在，北京、天津和河北就是協同發展既定的三個主體。國家主席習近平力促京津冀協同發展也是先找來三地最高領導聽取各自的匯報，再進行戰略部署，而落實部署的依靠依然是三地政府。因此，承認三個主體的存在，并依靠三個行政主體是協同發展的體制基礎和現實出發點。未來，京津冀協同發展會有新的不同主體，稍后我們會論及。但眼前，三個行政區劃是推動協同發展繞不開的主體?！熬そ颉ぜ健毙姓h的存在阻礙著協同發展，但我們必須依靠三個行政主體沖破這種利益藩籬。這里，必須全面、客觀地看待政府的作用，同時也要冷靜、辯證地認識政府與市場的關系。政府，在三地各自的發展中起著重要的作用，同時也阻礙著跨界的市場發展；市場，有沖破任何藩籬的內在動力，但在更大范圍合理進行資源配置同樣需要政府的協調和統籌。協同發展既需要市場，也不可能離開政府。

（四）京津冀：協同發展的自然基礎和終極目標

京津冀山水相連、人脈相親，是這個地區的自然基礎和社會基礎。在企業層面，我們發現，河北的很多企業與北京、天津已經存在程度不同的聯系，雖然還不全面，但有的已經相當深入，年頭也已久遠。這既讓我們看到京津冀協同發展的基礎和發展趨勢，也使我們對京津冀協同發展的前景充滿信心。京津冀作為一個整體，有著悠久的歷史。京津冀的邊界沒有行政區劃那樣清晰明確，而其內部結構也歷經復雜的變化。同樣一個城市、一個州、一個縣，歷史上曾經有過不同的行政歸屬，甚至多次來回調整，但始終屬于京津冀。

同時，京津冀又代表著未來的方向，是京·津·冀協同發展的終極目標。京·津·冀進一步協同發展存在著廣闊空間、巨大潛能和互補優勢，調查中，我們發現河北地方很多部門詳細計算了土地等資源的開發潛力，展示了與京津合作的潛能和優勢。特別是河北每一個城市都有自己獨特的資源、生態、產業和文化優勢，在京津冀協同發展中，必然得到進一步釋放。可以預見，隨著京·津·冀行政區劃的淡化，京津冀協同發展，必然催生出城市、產業、企業新的不同主體之間的協同發展。

二、京津冀大棋局比喻的戰略構思

多次實地考察后，對京津冀協同發展有了進一步的新認識和新思考。過去，只是從北京的立場思考和研判；在實地考察的基礎上，從其他各方的立場再思考，形成對京津冀一體化整體的新認識，筆者用棋盤與棋子的關系比喻解釋這些新認識。當然，任何比喻都有其局限性，不可能完全揭示被比喻事物的全部聯系。我們只要能借比喻對事物之間的主要聯系有新的認識、新的感悟，就可以在認識上有所深化。

（一）京津冀一盤棋，河北大地是棋盤

京津冀的行政區劃，不但形成了對實際經濟聯系的羈絆，而且使人們在理念上也形成了一種根深蒂固的錯覺。說起河北的地域，似乎中間就有兩個窟窿。而我們看看京津冀的自然地理的地形圖，就會發現它的整體性，而霧霾的出現和不斷惡化的現實，一再提醒人們以氣候為代表的京津冀自然地理整體性的存在。如果我們以經濟聯系和我們所追求的京津冀意義上一體化的終極目標來繪就京津冀區域經濟地圖，就會發現：京津冀一盤棋，河北大地就是一面大棋盤。在這張棋盤上，北京、天津雖然體量大，但和石家莊、保定、邯鄲、邢臺等城市一樣，都只是棋盤上的棋子。以這樣的視角觀察京津冀，河北省地圖的兩個窟窿不見了，取而代之的是兩塊高地。（可以畫出一張形象的圖示）北京、天津是坐落在河北大地上的兩座特大城市。高地比窟窿更能形象而深刻說明京津冀之間應有的關系。行政區劃可以導致大量的“斷頭路”，卻無法切斷天然的河流；利益藩籬可以生成發展階段的差異和貧富差距，但未能改變共同的山脈。歷史上，天津曾經是河北的省會；北京雖為歷史上的皇城，但八個遠郊區縣，也是1958年一年之內，分兩次由河北劃入北京的。行政區劃會對經濟發展產生重要影響，但不應人為隔斷本來就有的經濟聯系。京津冀要協作，必須有共同的基礎和底盤（common ground），河北大地就是自然、歷史形成的共同基礎和底盤。所以筆者認為，河北必須建立“棋盤”的概念和意識，只有這樣，在京津冀協同發展中，河北才能克服在京津冀三角關系中，比兩個直轄市低人一頭的心理，提升自己的功能定位、提升協同發展的自覺自信，主動承擔起自己特有的歷史使命。

（二）京津冀城市群的棋子功能及其布局

在河北大地這個棋盤上，各個城市猶如棋子一樣，組成了京津冀城市群。京津冀協同發展最終會表現為城市群的協同發展。

京津冀的各個城市有不同的棋子功能。中央政府無疑是盤棋上的“帥”（當然，這個“帥”的功能是全國的統帥，只能居于九宮之內的中軍帳之內，所以首都核心功能是面向全國的功能），北京作為首都，是中央政府所在地，其核心功能就是“士”和“相”的功能，“士”只能在九宮之內走斜線，走斜線可以說是一種特權，但其全部功能就是保衛和服務“帥”，不可離其左右；首都還可以拓展出“相”的功能，“相”比“士”活動空間要大得多，但仍不能過界，其主要功能不能離開保衛和服務“帥”。作為一種比喻，“士”的活動范圍不出九宮，好比北京中心城（東城、西城）的首都功能核心區（其實，東西城可以進一步合并，形成首都特別行政區的九宮）；“相”的活動范圍則是北京城市功能拓展區（朝陽、海淀、豐臺、石景山）；北京的城市發展新區和生態涵養發展區及北京域外的其他大中小城市，則主要承擔著非首都核心功能。大中城市承擔著“車、馬、炮”的功能、小城鎮承擔著“卒”的功能。北京的城市病，就在于中心城區承載了大大超過“士”“相”的非首都核心功能，干了過多“車、馬、炮”的事。所謂疏解非首都核心功能，我以為就是疏解“車、馬、炮”的功能。這種功能比喻不能絕對化，實際生活的“士”與“相”，也會有部分“車、馬、炮”的作用；而京津冀城市群的“車、馬、炮”，與其他區域城市不同，也必然有程度不同的“士”和“相”的功能元素，如張家口和承德。但城市的主要功能分工應該是清晰明確的。

（三）大中型城市：提升“車、馬、炮”的戰斗力

如果我們對京津冀大棋局的比喻成立，那么，天津以及河北的大中型城市就是棋盤上的“車、馬、炮”。雖然棋局的核心和決定輸贏的最終因素在于“帥”，但“車、馬、炮”始終是最具戰斗力的棋子，不但各具自己的競爭力優勢，相互配合，還可以衍生出無限奇妙的組合和絕殺。所以，天津和河北的大中型城市，應該放手打造并提升城市的“車、馬、炮”功能，使天津和河北的每一座城市都有自己獨特的核心競爭力，再加上城市間的合理分工和協作，成為京津冀城市群的主體組成部分，而不必追求“政治副中心”一類的“士”和“相”的功能。天津和河北的大中型城市必須建立“車、馬、炮”的理念和意識，而我們考察的幾個城市完全具備這樣的資源稟賦和發展潛能。所謂承接首都疏解的非核心功能，不應該理解為只是簡單地承接北京不要的淘汰產能，而應該把北京的疏解看作是天津和河北的發展機遇。北京限制和控制發展的產業，恰恰可以成為天津和河北新的增長點，天津和河北要積極主動作為，而不能被動的守株待兔；就是接受北京輸出的產業，也必須先治理、后疏解，在疏解過程中完成升級換代；北京現在尚無法治理的項目，只能就地淘汰。河北在京津冀協同發展中的目標應該是河北發展方式的轉變，河北發展質量的提升，縮小與京津的差距。關鍵在于高標準制定發展標準、利用北京天津的優勢，完成河北在發展方式的轉型和產業上的升級換代，提升車馬炮的戰斗力。

河北的大中城市在中國城鎮化進程中必然進一步發展，應該汲取北京城市發展的教訓，該做大的順應規律做大，但要從自己的資源稟賦出發，劃定城市開發邊界、制定系列的底線、紅線，防止超出資源承載能力的無序擴張；不能做大的，要保持城市的適度規模，做強、做精，突出特色；每一座城市都要找準自己在京津冀城市群中的功能定位，與其他城市的協作關系，制定京津冀統籌下的城市發展規劃。

（四）小城鎮：過河小卒頂大車

京津冀三地發展的共同缺陷是忽視了小城鎮（包括小城市）的發展，與長三角和珠三角形成鮮明的差別，也是特大城市出現城市病的重要根由之一。棋盤上的小卒，雖然地位不及士、相，但可以越界作戰；作用不及車馬炮，但數量多，一旦過河，其戰斗力不可小視，堪比大車，特別是兩個小卒并肩作戰時，更能表現出特有的不可戰勝性。北京、天津和河北都應該把小城鎮的發展，作為新型城鎮化的重要戰略安排，打造出各具特色的現代小城鎮，在京津冀城市群中，成為耀眼的群星。

（五）城鄉一體化：打造升級版棋盤

河北大地作為京津冀城市群的棋盤，是中國東部沿海地區城市群上演改革發展大戲的舞臺，是大中小城市生存發展的環境，城鄉差距的縮小、城鄉關系的和諧是京津冀協同發展的基礎。中央要求北京要在全國率先實現城鄉一體化，我以為，在京津冀協同發展成為國家戰略時，應該明確提出京津冀區域整體應該成為全國城鄉一體化的示范。河北在城鄉一體化上，尤其要走在前面。北京疏解非首都核心功能，其效果必須體現在人口、交通、資源巨大壓力的緩解上。河北把升級版的棋盤打造好，就會使大中小城市、小城鎮增強吸引力，不但可以就地吸收農村不斷釋放出的剩余勞動力，生機勃勃、充滿活力的棋盤，還會使已經在京城就業的人口返回家鄉發展，使越來越多的高端人才離開京城創業，帶動京津冀城市群的整體繁榮，這樣才能真正達到疏解首都功能的目標，實現京津冀協同發展的共贏。

三、京津冀協同發展的實現路徑

京津冀協同發展的關鍵有兩個：頂層設計和高端協調，學界多年呼吁，中央也在緊鑼密鼓謀劃，在此不再贅述。這里，僅從三地各自對京津冀的協同發展應該采取的態度和著眼點談一些認識。

響應習總書記的號召，首先三地都要打破“一畝三分地”的狹隘思維，為官一任，造福三方，著眼于“三畝九分地”的整體和全局。不必糾纏經濟區域的命名，其實三地可以從各自視角命名，但關注的是同一塊地域。以北京為觀察點的首都經濟圈，要著眼于整個京津冀地區進行布局；以天津為觀察點的環渤海經濟區也必然囊括京津冀地區；河北的戰略設計更應該是京津冀的大棋盤。北京要謀求更大的發展空間，天津和河北則要借助北京的首都優勢，為此，提出以下建議：

（一）尋找高于行政區劃的區域共同利益

發展京津冀區域經濟（或首都經濟圈）的共同利益是我們學界多年的努力方向，也是實現跨區域城市協調發展的根本。但我認為，首先發現和尋找在這個區域中更高一級的國家利益，可能更容易突破固化利益的藩籬，而且力度更大、阻力更小。然后，以區域中的國家利益帶動潛在的區域共同利益，形成跨區域城市協調發展的共識。

《全面深化改革的決定》第51條指出，“健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責”，這就為跨區域發展提供了自然資源共同所有的經濟基礎和協調使用的管制機制，為破除自然資源的地方壟斷和對其使用的地方保護提供了法理依據；同時，在財政體制改革上（第19條）指出，“跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區域性公共服務作為地方事權。中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。中央可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔。對于跨區域且對其他地區影響較大的公共服務，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任。”又如“建立國家公園體制”（第52條），這些財政和其他體制的國家共同利益的制度，為跨區域協調發展的實現打開了通道。

既然是國家的，就不能只服務于本行政區劃，首先，要惠及周邊。我們應該盤點一下京津冀地區的所有國家級項目，如中關村科技園區等，充分發揮它們對區域的帶動作用。同時爭取更多、更大的國家項目，像中國（上海）自由貿易區，冠名為中國（京津冀，或北京、天津等）自由貿易區等。其次，要探尋專屬京津冀地區的共同利益，取得三方共識。

（二）尋找鏈接行政塊塊經濟聯系的介質

有了各方都自愿、自覺維護的國家利益，就有了跨區域協調發展的抓手，但行政區劃仍然是我們無論如何也繞不過去的現實制度基礎。我們只能在行政區劃基礎上加強“塊塊”之間的協調和有機聯系，追求由“塊塊”組成的區域經濟一體化的馬賽克圖畫式的整體性和完整性。

我曾把中國的區域經濟一體化比作“馬賽克藝術”，是指在行政區劃經濟塊塊的基礎上，通過一系列的介質，將彼此割裂的經濟塊塊拼裝或編織為一個一體化的經濟體。這就需要上一級的行政區劃給下一級行政區劃更多的決策權，而且各級行政區劃之間、不同行政區劃下的子行政區劃之間需要協調。需要一個總體設計、總體指導。中國區域經濟一體化實際上是一種馬賽克的藝術。

從《決定》中可以發現，我們探索跨區域協調發展介質的線索。特別是中央著眼于全國的系統性、整體性、協同性的改革舉措，以及“清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法”的決心都可以成為這樣的介質。如“優化行政區劃設置，有條件的地方探索推進省直接管理縣（市）體制改革?！保ǖ?6條）還提出，“完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市。對吸納人口多、經濟實力強的鎮，可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權?！边@就為通過行政區劃調整為跨區域協調發展、實現區域經濟一體化開辟了新的通道。又如，在科技體制改革方面，《決定》（第13條）提出：打破行政主導和部門分割，建立主要由市場決定技術創新項目和經費分配、評價成果的機制。科技體制的改革，也會催化行政利益的固化。再如《決定》（第32條）提出的“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施”。不但在司法管轄上為跨界城市協調發展提供司法保證，而且和軍隊體制改革提出“戰區聯合作戰指揮體系”一樣，給我們建立統一的市場體系以深刻的啟示。為了保證全國市場的統一性，我們可以探索與行政區劃適當分離的區域經濟或城市群的協調制度。

（三）搭建京津冀公共平臺

在信息化、網絡化時代，在京津冀地區搭建多方面共建、共享、共用的公共平臺，是京津冀系統發展十分必要的基礎平臺，也是比較容易實現的互利共贏。我們欣喜地看到，三地已經在教育、醫療衛生、生態文明建設上，為推進《決定》（第42條）提出“逐步縮小區域、城鄉、校際差距”的方針，對跨區域人才交流提供良好環境?！俺浞掷眯畔⒒侄?，促進優質醫療資源縱向流動。加強區域公共衛生服務資源整合?！薄巴苿拥貐^間建立橫向生態補償制度”（第53條）“建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制”（第54條）都開始了跨區域協調發展的積極探索。

我們要充分利用這一難得的歷史機遇，以三地公共平臺的建設催化利益固化的藩籬，如成立京津冀銀行、京津冀協同發展基金、京津冀財政聯盟以及在水資源、生態環境、氣候等方面以京津冀命名的機構和組織，自覺推動跨區域協同發展的歷史進程。

（四）營造京津冀共同文化，提升區域治理能力

文化，既可以自發形成，也可以自覺建設和營造。首先我們應該承認，京津冀雖然地理上緊密相鄰，但歷史造就了三地顯著的文化差異，如北京自古以來的皇都文化、天津近代以來由租借帶來的外向文化、河北自身由歷史進程和地理位置形成的冀文化，這些文化差異尚需進一步挖掘、總結、概括，但文化差異的存在，是地域協同可以優勢互補的重要文化資源。協同還必須發現文化的共同點，京津冀本來就有著共同的北方古老文化傳統，收集、整理京津冀文化，在傳承中進一步創新，營造新的京津冀文化，一定可以對京津冀協同發展起到不可估量的作用?！稕Q定》（第39條）提出“促進文化資源在全國范圍內流動?！苿游幕髽I跨地區、跨行業、跨所有制兼組，提高文化產業規?；?、集約化、專業化水平”，文化的跨區域發展也會對割裂的利益起到融合作用。建議可以創造一些諸如京津冀運動會、京津冀文化節等不斷強化京津冀意識、張揚京津冀精神的文化形式。

《決定》關于“加強干部跨條塊跨領域交流”（第59條）的決策更是為突破利益固化藩籬、實現跨區域合作、經濟一體化發展提供了有決定性意義的干部保證。建議京津冀加快、加強三地之間的干部交流，為京津冀協同發展做好組織準備和干部儲備。

責任編輯：張 然

The Grand Chessboard of Beijing-Tianjin-Hebei

——Strategic Thinking of Collaborative Development in Beijing-Tianjin-Hebei

Wen Kui

（Capital University of Economics and Business， Beijing 100026， China）

Abstract： The concept of Beijing-Tianjin-Hebei contains profound contradiction， analysis on its connotation can be more clear understand the ultimate goal and the realistic contradiction of their coordinated development. The strategic idea of their game of chess discovered the new relationship of them. In the land of Hebei on the board， each city， just like chess， consists of Beijing-Tianjin-Hebei city groups. Collaborative development of Beijing-Tianjin-Hebei eventually appears as the collaborative development of city group. The metaphor of chess offers enlightenment to the realization path of untwining for Beijing non capital function and the Beijing- Tianjin-Hebei Urban Agglomeration Industry Association .

Key words： Beijing-Tianjin-Hebei； Collaborative development； Grand Chessboard； City group