關于京津冀機場民航運輸協同發展的建議

董維忠

摘 要：京津冀機場發展中存在首都機場繁忙，但國際航空運輸業務較弱。天津機場和石家莊機場設計能力利用不足及空域緊張和新機場建成后新的不均衡可能會更加突出等問題。京津冀機場民航運輸協同發展要以首都機場打造世界一流的國際航空樞紐，天津機場建設具有優質服務品牌的區域性航空樞紐，石家莊機場著力發展低成本航空，共同為各類民航用戶提供更加多樣化、更加便捷的航空運輸服務。同時，要解決空域緊張和新機場建成后建立京津冀多機場系統共同發展的互補模式。

關鍵詞：京津冀機場；協同發展；航空樞紐；多機場系統

中圖分類號：F407.5 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2014）06-0019-05

一、京津冀機場民航運輸協同發展中突出的問題

目前，京津冀三地擁有北京首都、北京南苑、天津濱海、石家莊正定、邯鄲、秦皇島山海關、張家口寧遠、唐山三女河八座民航機場，其中北京首都、天津濱海、石家莊正定三大主要機場的業務量占99%以上。京津冀民航運輸協同發展的核心是這三個機場民航運輸之間的協同，但這三個機場發展失衡現象嚴重。

（一）首都機場的“馬太效應”顯著，區域間資源協同配置難以實現

首都機場是國內最繁忙的機場。2013年，北京首都機場旅客吞吐量、貨郵吞吐量、起飛架次分別為8 371.24萬人次、184.37萬噸、56.78萬次，在全國193個民航機場中分別排名第一、第二、第一。如果按照分鐘換算，不到一分鐘（0.92分）起降一次飛機。由于距離北京較近，首都機場的規模優勢、虹吸效應明顯，造成天津、石家莊機場旅客、貨郵吞吐量一直較小。2013年，兩機場的旅客吞吐量分別為1 003.58萬人次、511.05萬人次，貨郵吞吐量分別為21.44萬噸、4.30萬噸，起降架次分別為10.07萬次、5.20萬次，與首都機場差距較大。

首都機場的設計能力是年旅客吞吐量8 262萬人次，目前已經達到了超負荷運轉的程度，每天約有400個航班時刻需求由于機場保障能力不足而被拒絕。而天津機場和石家莊機場的擴建工程已接近完工。這些工程完工后，天津機場和石家莊機場的設計能力將分別提升到年旅客吞吐量3 000萬人次和2 000萬人次。即使根據天津機場和石家莊機場的“十二五”規劃，到2015年末，兩地機場的年旅客吞吐量分別增長到1 700萬人次和1 000萬人次，兩機場的設計能力利用率也只有57%和50%。由于地理位置和歷史原因，再加上缺乏溝通與協調，致使京津冀三地機場航空運輸服務產品缺少差異化，天津濱海機場、石家莊正定機場自然無法與首都機場競爭。“北京吃不動，天津吃不飽，河北沒得吃”，首都機場航班時刻成為極其稀缺的資源，而天津機場和石家莊機場航班時刻資源相對豐富，機場保障能力沒有得到充分利用。

（二）首都機場距真正的國際航空樞紐還有較大差距

從全球看，北京首都國際機場，飛機起降架次全球排名第6，旅客吞吐量全球排名第2，貨郵吞吐量全球排名第13。但國際旅客吞吐量和國際貨郵吞吐量均沒有進入全球30強。目前，北京首都國際機場的增長速度很低，國際航空運輸業務較弱。

現代意義上的大型國際航空樞紐，一般具有國際航班多、航班密度大、國際中轉旅客比率高等特點。2013年，在迪拜機場有150家航空公司運營，通航城市239個，全年起降架次37萬次，旅客吞吐量6 643萬人次，貨郵吞吐量244萬噸。迪拜國際機場旅客吞吐量全球排名第7，貨郵吞吐量全球排名第5。迪拜國際機場全年飛機起降架次低于北京首都國際機場，但國際旅客吞吐量和國際貨郵吞吐量均排名第2，且持續保持兩位數高速增長。在這方面，首都機場與上海浦東機場、香港機場，以及周邊國家的新加坡樟宜機場、韓國首爾機場都有差距。例如，在中轉旅客比率方面，首都機場僅為10%左右，遠遠低于大型國際航空樞紐一般在30%以上的標準。

（三）京津冀地區空域緊張

空域緊張是國內多數干線機場面臨的共同難題，在最為繁忙的首都機場表現得尤為突出。首都機場共三條跑道，高峰小時容量經常達92個航班，但由于空域制約，一個小時實際就88個航班。

中國僅20%的空域為民航使用，而在美國、日本等國家，民航可以使用80%的空域。雖然機場可以通過新建或擴建航站樓、增加跑道的方式擴容，但最終都會受到空域限制。2011年12月，華北地區空域進行了一次微調，在空域優化方案實施后，首都機場每周航班量增加近600架次，平均每小時增加5架次。但仍未解決空域緊張的難題。

（四）北京新機場建成后，京津冀機場民航運輸的不均衡可能會更加突出

北京新機場位于永定河北岸，北京市大興區榆垡、禮賢和河北省廊坊廣陽區之間，距首都機場約68公里。西距天津市中心約74公里，距廊坊市24公里、保定市86公里、石家莊市225公里、張家口市199公里、滄州市131公里、唐山市151公里、承德市218公里、秦皇島市276公里。

北京新機場即將開工建設。新機場2020年的旅客吞吐量預計達到4 500萬人次，2025年達到7 200萬人次，遠期達到1億人次。

隨著北京新機場的建成，北京機場的“虹吸效應”將會更加明顯。新機場投用后，勢必將有大量航班時刻放量，屆時不但會進一步加劇北京空域的緊張程度，而且可能導致天津、石家莊等地機場時刻放量的收減和旅客分流，北京、天津、河北機場民航運輸間不均衡發展的趨勢將會更加明顯。

二、北京新機場建成前，京津冀機場民航運輸協同發展的建議

（一）民航管理部門應強化京津冀地區機場民航運輸協同發展

應對北京首都機場、天津機場、石家莊機場科學定位、合理分工。首都機場全力打造世界一流的國際航空樞紐，天津機場建設具有優質服務品牌的區域性航空樞紐，石家莊機場著力發展低成本航空，共同為京津冀地區的各類民航用戶提供更加多樣化、更加便捷的航空運輸服務。

首先，在航班時刻的分配上，首都機場優先向國際航線傾斜。天津和石家莊機場通過主動承接首都機場的溢出需求，增加連通的國內外城市和航班頻次，進一步優化航線網絡。再加上河北省的多個支線機場，將為京津冀地區的航空用戶提供一個連通全國和全世界的高效的航空運輸網絡。

其次，調整首都機場的航線航班結構，有計劃地將首都機場航班轉至天津、石家莊機場。通過調整航班結構與挖掘內部潛力，首都機場的時刻使用效率進一步提高。天津機場逐步發展成為輻射東北、華北的環渤海地區的區域性航空樞紐。石家莊機場通過發展低成本航空服務實現超常規發展，步入千萬級機場的行列。

再次，發揮航空公司的作用，服務國際航空樞紐機場建設。韓國為了打造仁川機場的國際航空樞紐，韓國的航空公司一直在通過不計成本的低價、良好的服務以及優惠的過境免簽政策吸引中國乘客，甚至中國的航空公司也成為其輸送歐美客源的載體。

（二）加快空鐵陸聯運步伐，改善津冀機場分流首都機場旅客的通達條件

空鐵聯運是世界航空業發展的普遍趨勢，大型機場與高鐵車站緊密銜接，構建起空鐵聯運的硬件基礎，大幅度擴大機場的吸引范圍。天津機場T2航站樓于今年8月底投用，地下交通中心建設穩步推進，京津城際鐵路支線也將延伸至天津機場，從北京到天津機場預計只用45分鐘，同時連接天津站和天津機場的地鐵2號線也將通車。城市地鐵、城際交通、高速公路引入天津機場后，旅客可通過“高鐵+地鐵”、“高鐵+大巴”等方式經天津機場進出北京，京津之間構建起更為完善的現代交通網絡體系。石家莊機場的空鐵聯運政策也使北京等地旅客免費乘坐高鐵到石家莊乘機。

推動以京津冀機場為中心的綜合交通樞紐建設，建立起航空運輸與高速鐵路、高速公路、城市軌道交通等多種運輸方式協同運營的工作機制，逐步形成貨運無縫連接、客運零距離換乘的綜合交通運輸體系，使京津冀三地機場的“地盤界限”淡化，市場越來越融合在一起。旅客可以在北京首都機場、天津機場、石家莊機場選定航班，方便出行。

（三）協調解決京津冀機場航空運輸的空域緊張問題

空域是重要的國家資源，應當得到合理、充分、有效的利用。在軍民航各單位的共同努力下，我國空域資源利用效率有所提高，運行管理環境有所改善。建議繼續推動空管體制改革，逐步建立國家統一管制雛形。從各國空域管理實踐來看，實施空管體制改革，統籌劃設相對固定的軍民航使用空域和臨時航線是提高空域使用效率的重要措施。

京津冀機場航空運輸協同發展，無法回避空域問題。從根本上改變空域緊張的狀況，需要三地政府和國家民航管理局向國務院申請，在空域管理體制上進行改革或調整。在兼顧軍航和民航利益、確保空防安全前提下，給民航更多的空域。而空域緊張等一系列問題的解決，將直接關系到未來三地機場航空運輸協同發展的現實格局。

建議以京津冀地區航空資源一體化為出發點，統籌考慮空域資源的合理分配。在京津冀地區實施大終端管制，結合空域扇區的重組，將北京周邊的石家莊機場、天津機場、唐山機場等統一歸并到北京地區的管制終端之中，以更好地協調各機場的航班運行。

全力支持楊村機場遷建，以徹底解決楊村機場與天津機場的飛行矛盾，改善首都地區軍民航飛行環境。在現有空域條件下，實現天津進近管制區內進、離港航線的初步分離，待周邊軍航空域調整后，實現進、離港航線的完全分離。

（四）大力發展低成本航空服務

低成本航空是通過降低航空服務成本來降低運價水平，從而刺激更多航空運輸需求的一種航空公司經營模式。自1971年美國西南航空公司首創這種經營模式以來，低成本航空在全球范圍內得到極大的發展。例如英國倫敦的斯坦斯特德機場通過發展低成本航空，成為歐洲客運業務增速最快的機場，2011年旅客吞吐量達到1 805萬人。同時，該機場也成為英國主要的貨運機場，近年來機場全貨機運行數量超過希思羅機場的兩倍。

大力發展低成本航空，以天津濱海、石家莊正定、邯鄲、秦皇島山海關、張家口寧遠、唐山三女河等作為環渤海低成本航空圈，打造區域低成本航空市場，強力輻射2小時左右飛行圈的華南市場、西南市場等境內市場，以及日本、韓國、臺灣等境外市場。根據國際航空市場經驗，2小時以內飛行輻射圈是低成本航空發揮相對優勢的區間市場，因此，特別是要打造石家莊、唐山及天津與大連1小時飛行輻射圈。

根據低成本航空公司的運營特點，要形成低成本航空服務品牌，應該重點抓好以下工作：（l）降低機場運營成本，打造機場收費價格優勢。（2）優化機場服務流程，提高機場運營效率。（3）強化市場營銷，吸引更多低成本航空公司駐場運營。目前除了正定機場中國聯合航空基地、河北航空本地基地航空，以及天津機場的天津航空外，還可以吸引更多的低成本航空公司進駐。

（五）津冀兩地機場應大力發展通用航空運輸

目前1萬米以上的空域非常擁擠。為此，天津、河北機場應該側重發展通用航空。通用航空主要使用4 000米以下的空域。隨著空管部門放開低空領域，通用航空將迎來最好的發展階段。

按照《通用航空經營許可管理規定》（民航總局令第176號）的規定，通用航空共四大類34項。作業項目覆蓋了農、林、牧、漁、工業、建筑、科研、交通、娛樂等多個行業。2012年全世界約有通用飛機36萬架，占所有民用飛機的90%。其中，美國擁有通用飛機22.3萬架，占世界總量的61.9%。隨著中國經濟的發展，公務飛行、商用飛行、空中游覽、私人駕照培訓，正受到越來越多人的青睞，有了足夠大的市場需求。

民航總局下發《關于加快通用航空發展的措施》，構建功能完善的通用航空體系，到2020年初具規模，2030年發展環境根本改變。未來十年中國通用航空飛機需求量復合增長率超過20%。

京津冀三地警方今年4月23日簽訂警務航空合作機制框架協議。協議主要建立了京津冀地區警航合作日常指揮機制和重大安保期間聯勤指揮機制、北京警航協助津冀公安機關在津冀地區執行警務飛行任務和開展社會救援工作機制等五大合作機制。警務飛行合作是利用通用航空的合作。京津冀機場應圍繞低空空域管理改革、促進通用航空市場發展、通用航空引入等進行協商，共同促進津冀通航產業發展。

（六）將天津機場建成北方航空物流中心

機場的另一核心任務是航空貨運。我國國內大型航空貨運樞紐少，目前貨郵吞吐量超過百萬噸的大型機場只有上海浦東機場和北京首都機場。民航“十二五”規劃明確提出引導形成環渤海地區以北京、天津為主，大連、青島、濟南、石家莊為輔的國際航空貨運樞紐群。要統籌考慮京津冀地區機場分工協作，充分發揮天津機場的優勢最大程度吸納首都機場因流量飽和帶來的貨物，努力將天津機場建成北方航空物流中心。

將首都機場寶貴的時刻資源留給國際和國內的優質客運航線航班，建議將高峰時間段的貨運航班分流到天津機場。目前，天津機場現有7.4萬平米的貨庫，年貨運保障能力為60.5萬噸。至“十二五”末期，天津機場的貨庫面積將達到13.4萬平米，年貨運保障能力為110萬噸。貨運保障能力遠未得到充分利用，完全有條件承接首都機場分流的貨運航班。應將全貨機航空公司向天津集中，強化重要貨源地的遠程大型貨機始發運營網絡。加強與快遞公司的合作，加快貨運轉運中心建設。支持擴大天津航空樞紐航線網絡覆蓋面，增加國內外貨運航線，構建以天津為中心的航空物流網絡。

建設天津航空物流園，要促進航空物流的信息化。天津航空物流區位于天津濱海國際機場西側，總規劃面積7.5平方公里，目前已有中外運、海航物流、中遠空運、康捷空、順豐等眾多知名物流企業入駐。引導建立航空物流公共信息平臺，支持航空公司建立貨運信息系統和電子商務平臺，支持航空運輸企業加快物流信息化步伐，全方位提高信息化水平，以信息化實現集約化，以信息化支撐航空物流的現代化。實現對物流各環節進行適時跟蹤、有效控制和全程管理。

整合機場、航空公司、物流企業信息資源，按照統一規范的數據交換標準，構建航空樞紐物流信息平臺。推進物流信息平臺與海關、檢驗檢疫、金融等部門信息系統互聯互通，為國際貨運樞紐的高效運營提供有力支持。

以自貿區帶動航空物流發展。在《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》中與航空運輸和機場相關的改革試驗任務有近20項。天津自貿區的批準，將在包括機場增加國際中轉貨運航班，轉變口岸監管模式，促進航空貨運樞紐建設，探索海空聯動的航運運作模式，鼓勵跨境貿易電子商務發展，鼓勵飛機融資租賃，境內外高技術、高附加值的維修業務發展等方面獲得更多的政策，進一步改善通關環境，提升通關效率，優化功能布局，為貨航、集成商、貨代、貨主在天津機場發展提供政策服務。

（七）建立權威的組織領導機構

國內外經驗表明，跨區域的多機場協同運營經常會遇到各種矛盾糾葛，需要建立權威的組織領導機構，負責指導各機場的協同運營，協調各個方面的關系。建議民航局牽頭，地方政府、相關機場、航空公司、空管等單位參加，設立負責協調京津冀主要機場協同運營的組織領導機構。

京津冀三地政府和民航管理部門共同介入機場的協同發展。三地政府應介入航權協議、航線增辟和代碼共享等的直接談判，協調改善機場條件，共同促進機場的費用降低。

應推動京津機場實行過境免簽政策。2013年1月，72小時過境免簽政策在首都機場實施。而東京成田機場早已經實行過境3日免簽，香港機場7日免簽，新加坡機場4日免簽，韓國仁川機場則為30日免簽。建議放寬免簽政策，實行京津機場過境7日免簽政策，增強首都機場作為國際航空樞紐的競爭力。

三、北京新機場建成后，應建立京津冀多機場系統共同發展的互補模式

北京新機場建成之后，在北京形成北京新機場、首都國際機場“一市兩場”的格局。在京津冀范圍內形成北京新機場、首都國際機場、天津濱海國際機場、河北石家莊機場“三地四場”的格局。京津冀機場民航運輸協同發展，關鍵是處理好北京新機場與首都國際機場、天津濱海國際機場三者如何分工協作的問題。

北京新機場與首都國際機場距離68公里，與天津濱海國際機場距離92公里，也就是說，以北京新機場為中心100公里范圍內布局了三個大型機場。應突出北京新機場的區域引擎作用，繼續發揮北京首都國際機場優勢，用好天津濱海國際機場。并在此基礎上，形成優勢互補、資源高效利用的京津冀機場群，建立京津冀多機場系統的運行模式。

京津冀多機場系統的協調發展模式應是互補模式。即其中的一個或者幾個機場為主導機場，其他機場各有分工，功能定位不同，對主機場在功能上起輔助作用。這種模式的優點主要是有利于資源的有效利用，最大程度地滿足旅客對航空運輸的需求。倫敦機場系統是比較典型的“一主多輔”模式的機場系統。各個機場在系統中的功能定位各不相同，實現了機場功能之間的協調和互補，是比較成功的多機場協調發展的案例。在整個機場系統中，希思羅機場是主機場，是整個英國最繁忙的機場，也是世界范圍內比較繁忙的機場之一。希思羅機場主要服務于國際長途旅客和中轉旅客，蓋特威克機場定位于部分國際旅客和長途運輸、包機及低成本業務，斯坦斯特德機場主要服務于低成本航空運輸以及航空貨運，盧頓機場主要定位于低成本航空公司、包機、商務以及私人飛行業務，而倫敦城市機場則主要用于商務旅客及私人飛行。這五個機場統一由英國機場管理集團管理，方便實現機場之間功能的清晰定位，交錯互補，避免了重復建設以及資源浪費的現象，同時規避了惡性競爭。在航班時刻和航線網絡等方面統一合理規劃，加上地面交通的無縫銜接，實現了最大程度地利用資源滿足旅客的航空需求，方便旅客的快速便捷的出行要求。是比較成功的多機場系統協調運營的案例。

在已建立起的京津冀機場民航運輸協同發展的基礎上，形成京津冀多機場系統的協同發展的互補模式，需做好以下工作：

一是做好北京新機場和首都國際機場的分工。由于兩個機場最終都將成為國際樞紐機場，考慮到樞紐機場對中轉聯程的需求，應該是一個機場以國際運輸為主兼營部分國內運輸，另一個機場以國內運輸為主兼營部分國際運輸。

二是京津冀機場在分工協作上，應在已形成的優勢上進一步放大。同時，應將以洲際網絡、區域和低成本為主體的三種航空公司布局在不同的機場，使天津機場和河北機場，與北京新機場和首都國際機場錯位發展。

三是新機場建成后，建議在首都國際機場、天津機場和北京新機場之間建設互通的軌道交通線路。應在政府的引導支持下，修建并形成比較完善的軌道交通和高速公路等地面交通系統，不但將機場緊密地聯系起來，同時機場與市區的交通連接也要十分方便。

同時，建議應將在北京新機場建設國家級“臨空經濟區域合作示范區”，列入國家京津冀協同發展戰略的國家級新區。

（感謝中國民航科學技術研究中心、中國民航大學和天津濱海國際機場同志的大力支持。）

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責任編輯：高鐘庭

The suggestions of Collaborative Development of Beijing-Tianjin-Hebei

Airport Civil Aviation Transportation

Dong Weizhong

（Research Office， Tianjin Port Free Trade Zone， Tianjin 30008， China）

Abstract： The development of Beijing-Tianjin-Hebei airport of capital airport is busy， but the international air transport business is weak. Tianjin airport and Shijiazhuang airport and airspace design ability insufficient， space tension and the completed the new airport inequilibrium may become more prominent problems. To build a world-class international aviation hub airport in the capital airport aviation collaborative development of Beijing-Tianjin-Hebei regional aviation hub， with excellent service brand construction of Tianjin airport， Shijiazhuang airport will focus on the development of low cost airline， common for all kinds of civil aviation users with more diverse， more convenient air transportation service. At the same time， to solve the complementary pattern airspace tension and after the completion of the new airport building of Beijing-Tianjin-Hebei multi airport system and common development.

Key words： Beijing-Tianjin-Hebei airport； Collaborative development； Aviation hub； Multi airport system