新型農村社區協同治理模式的構建

董進才

摘 要：城鎮化和新型社區建設、戶籍制度改革、社會組織發展和農業稅費的取消，大大改變了農村基層社會的治理基礎，農村社區治理方式需要創新。新的協同治理模式，要吸收社會組織參與到決策、執行、監督和服務機構中來，并且要結合農村社區的自身特點來規劃實施途徑。

關鍵詞：社會治理；新型農村社區；協同治理

中圖分類號：F321 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2014）06-0034-04

新型農村社區建設轉變了我國農民的生活方式，也改變了基層農村社會結構。“鄉政村治”治理模式不再適合農村社會經濟發展，農村社區治理制度需要創新。

一、農村基層社會治理環境的變化

（一）新型農村社區建設動搖了“鄉政村治”的治理基礎

以改善農民居住環境，提高農民生活水平為目的的新型農村社區建設正在快速推進。浙江、山東、江蘇等比較發達的一些省份，主要通過村莊合并、集約發展的方式，大力推動農民的集中居住，組建新的生產生活共同體，加快了農村城鎮化建設進程，比如山東諸城市用208個新型農村社區取代了1 249個行政村，農民將逐步搬進新建的樓房里。新型社區成為農村最基本的社會治理單元，打破了農村固定的行政地域邊界、人員邊界、經濟邊界、產權邊界，打亂了農民多年的生活方式，農村社會的開放性、流動性和異質性不斷增強，村落共同體在快速消失，傳統意義上的村莊社區逐漸失去了其應該承擔的管理及服務職能，社區治理制度愈發滯后，由此帶來了一系列矛盾與問題[1]。

（二）新型戶籍制度改革將使大量“外來人口”融入新型農村社區

2014年7月國務院發布了《關于進一步推進戶 籍制度改革的意見》，提出到2020年，基本建立新型戶籍制度，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。取消農業戶口與非農業戶口性質區分，居住證持有人享有與當地戶籍人口同等的勞動就業、基本公共教育、基本醫療衛生服務、計劃生育服務、公共文化服務、證照辦理服務等權利；以連續居住年限和參加社會保險年限等為條件，逐步享有與當地戶籍人口同等的中等職業教育資助、就業扶持、住房保障、養老服務、社會福利、社會救助等權利。戶籍制度改革前農民工之所以沒有成為城鎮的戶籍居民，并不是自己的意愿，而是社會制度環境的阻礙[2]。相關調查顯示，55.14%的農民工表示只要外部環境允許就愿意成為永久的城鎮居民，只有28.55%的人表示在賺錢或學到技術后愿回農村[3]。根據國家統計局的數據，2013年全國農民工總量為26 894萬人，其中在戶籍所在鄉鎮地域外從業的外出農民工為16 610萬人，這些人多數是1980年以后的新生代農民工，有著更強烈的愿望留在東部地區及大中城市，而2 609元的平均月收入也使他們有能力在新型城鎮的落戶。成為社區“居民”后，必然要求參與社區治理。

（三）合作社的快速發展為農村社區實施多元主體治理創造了條件

合作社成為最重要的一種農村社會組織形式。根據工商總局發布的全國市場主體數據，截止到2013年12月底，我國農民專業合作社已經多達98.24萬家，實際入社的農戶達7 412萬戶，約占全國農戶總數的28.5%。2014年以來，隨著工商注冊登記制度的改革，專業合作社注冊數量再次迎來大幅度增長。新型農村社區打破血緣和地緣關系為紐帶的農村社會結構，大量的新型農村社區居民，不再僅僅依靠農業為生，而是在其他產業工作。而且，合作社這樣的組織把農民通過業緣的方式聯系了起來。同一個社區內，聯系最為密切的是業緣而非地緣或者血緣，依靠業緣關系參與農村社會的治理，維護自身利益，成為一個重要的途徑。在許多地方，合作社成為農民最信任的組織，成立新型社區后，原來行政村的局限被打破，合作社的輻射范圍會迅速擴大。

（四）農村稅費制度改革呼喚農村社區出現新的治理模式

2003年農業稅取消后，一些鄉鎮只能靠上級財政的轉移支付來彌補稅費改革帶來的地方財政缺口。鄉鎮財政的支出實際上遠遠超過以農業稅為主的財政收入，而縣級財政通常又十分困難，這個差額轉移支付彌補不了。得不到有效的上級支持，再加上鄉鎮財政預算外收入及自籌資金大幅度減少，鄉鎮政府正常運作出現困難。同樣，農業稅的廢除也使得村委會賴以生存的經濟基礎被消滅，中央建議通過“一事一議”籌集公共事業和共同生產費用的辦法在全國絕大多數農村都無法落實，農村公共產品和服務處于停滯甚至倒退的狀態[4]。而且，農民勞動積累工和義務工也被取消，進一步加劇了村級公益事業建設的困難。缺少為農民提供服務的能力，鄉鎮政府、村級組織在農村社會管理中的地位急劇下降，舊的農村社會管理體制陷入困境，農村社區急需探索新的治理模式。

二、構建以“協同”為主的新型農村社區治理模式

社區治理的理想狀態是“善治”，是國家與公民社會的最佳關系。要實現善治，必須是除了政府之外的多元化主體參與，而要實現多元主體的協同，必須在這些主體之間形成合理的治理結構，統籌協調各種治理力量，充分發揮他們在治理過程中的不同作用。因此，構建合理的治理結構和完善的運行機制成為新型農村社區實現“善治”的前提。

（一）治理結構的完善

數百年的公司治理經驗為社區治理提供了借鑒。公司治理產生的基礎來源于所有權與經營權的分離，也就是公司中的股東與經營者之間委托代理關系的出現。所有權和經營權相分離導致委托代理關系中經常出現信息不對稱、責任不對等、契約不完善和激勵不相容等問題，資產所有者通過構建科學、有效的治理結構和一系列的制度安排來激勵和監督經營者的行為，維護自己的利益。現代公司治理中，解決委托代理問題的關鍵是建立起完善的公司治理結構，公司董事會、總經理層、監事會分別擔負決策、執行和監督職能，相互制衡。同樣，政府與社區管理者之間、社區居民與社區管理者之間都存在這種委托代理關系，農村社區也要建立領導、決策、執行、商議、監督等多個職能中心。具體來說就是構建起以社區黨組織為領導核心、社區居民代表大會決策、社區居委會執行、社區綜合服務中心辦事、社會各界積極參與的治理結構。

黨組織是新型社區治理體系中的“領導機構”，在社區事務決策中具有“核心”地位和作用，主要職責是貫徹黨的路線方針和政策，討論決定社區發展中的重要問題，領導社區自治組織和其他社會組織，統攬協調社區發展全局，積極支持社區居委會依法行使權力，保證農村社區民主決策和民主管理的落實。

居民代表大會是社區最高“權力機構”，由社區單位代表和居民代表組成，定期討論決定社區重大事項，是社區居民依法行使民主管理權力的組織形式，具體負責社區民主決策事務，依法選舉并監督社區居委會的工作。

社區居委會是社區的“執行機構”，由社區居民依法民主選舉產生，以完善居民自治為重點，開展自我管理、自我教育、自我服務，是社區居民自治的組織者、推動者、實踐者，是居民參與社區管理和服務、反映利益訴求、監督評議各類社區機構的組織，是居民開展公共服務、志愿服務、互助服務的平臺。

社區監督委員會是“監督機構”，督促居委會實施社區居民大會和居民代表大會確定的決定和決議，監督重大事項的落實，監督社區居民委員會和社區事務的公開工作，監督社區財務制度執行情況、社區財務情況等，對社區服務、社區事務提出意見和建議，保障居民群眾的知情權和監督權。

社區綜合服務中心是“服務機構”，是鄉鎮政府對外服務管理的平臺和窗口，承接政府公共服務和便民服務事項，社區綜合服務中心以有效滿足居民需求為重點，是居委會舉辦的民辦非企業單位，隸屬于社區居委會，向居民開展公益性活動，承接居家養老、家政服務、文體娛樂、物業管理等便民利民服務，辦理社區捐助接收站、庇護站、老人之家等福利性、公益性的代理機構。

（二）社區治理機制的探索

社會協同治理機制是指政府樹立多元共治理念，綜合運用行政、法制甚至市場機制等多種形式和手段，與社會組織一起構建各種制度化的溝通渠道和參與平臺，建立健全各種機制，發揮社會在自主治理、參與服務和協同管理等方面的作用，著力加強對社會的培育，最終形成政府主導、社會協同、共治共建共享的社會治理新格局，實現充滿活力、和諧有序的社會治理目標[5]。

1. 統一協調機制。不同的治理主體有不同的利益訴求，協調各方的利益、構建統一協調機制非常關鍵，可以成立社區議事協商組織，由社區內人大代表、政協委員、居民代表、合作社代表、企業代表等組成，在社區代表大會閉會期間行使對社區事務的協商、議事職能，不同利益主體在社區事務決策中充分表達自己組織的利益要求，通過民主協商的方式，督促社區管理部門按照科學程序進行決策。

2. 民主參與機制。居民參與社區治理最重要的參與途徑是實施社區居民代表大會制度，通過法律制度的方式保障居民的參與權，真正成為社區的主人。另外，廣開言路，讓居民充分參與到社區具體事務中來，也是保證居民參與的重要形式。比如舉辦社區聽證會，就是社區廣大居民參與社區事務管理的重要平臺，凡是涉及本社區公共利益的、與社區居民日常生活密切相關的、社區居民普遍關心的、且意見又不盡一致的熱點和難點問題都可以舉行聽證會，比如社區內土地的使用，社會福利和移民政策，安全保衛，商業網點的布局等問題，都可以通過征求各方的意見，集思廣義，求同存異，達成共識。

3. 資源配置機制。農村社區實施多元化主體治理，政府投入也要與這種治理體制匹配起來，誰承擔治理任務誰得到相應支持，做到“權隨責走，費隨事轉，責權利配套”。對于社會組織承擔的社區服務政府可以采用合同購買的方式給予支持，同時這些組織的服務收入在稅收上予以優惠。鄉鎮政府要求社區居委會、其他社會組織協助處理與農村居民利益有關的工作，需要提供必要的權利和經費，做到權、錢、責、事相統一，確保社區居委會或其他社會組織在協助政府工作或承接社會性服務職能時有權利、有能力、有責任完成任務。

4. 多元投資機制。由于大多數縣鄉財政比較困難，農村社區建設又處于起步階段，歷史欠賬太多，單純依靠政府的投入遠遠不夠，因此要建立起多元化的投資體制，積極發動各方面力量，投入農村社區建設中來。農民合作社、民營企業是直接和農村社區相關的具有一定實力的經濟組織，應該大力提倡這些組織投資于社區社會事業。此外，一部分支出也可以在農村居民同意的情況下，按照“誰受益，誰付費”的原則籌集部分資金，體現大家事大家辦的精神。

5. 監督約束機制。社區監督委員會在治理結構中是監督的主要力量，不過，在農村社區治理中，加強黨內監督仍然是確保各項工作符合法律規范，保障村民權利的最重要手段，社區自治不能忽視地方鄉鎮黨委政府的監督作用，應明確規定鄉鎮主要領導對社區工作人員的腐敗問題承擔責任，強化鄉鎮黨委政府對社區干部的監管力度，保證監督的獨立性和有效性。同時要完善農村社區村民代表大會的監督職能，對社區重大建設和事項的合法性進行法律監督，輿論監督。

三、新型農村社區治理協同模式的實施路徑

這種新型社區治理模式和管理體制，是貫徹中央提出的“黨的領導，政府負責，社會協同，民眾參與”社會治理模式的具體體現，但是農村新型社區有自身的特點，需要針對性地落實。農村社區不僅關系農村居民的生活，還是農民生產的重要依靠，為了提高社區的綜合服務能力，需要在治理結構中嵌入農民合作社、民營企業等業緣組織，充分發揮他們聯系農民密切，號召力強的特點，擴大服務范圍，切實提升農村社會服務管理水平。

（一）黨的領導

基層黨組織是農村的戰斗堡壘，在帶領農民致富，維護農村穩定方面做出了重要的貢獻，在新型農村社區建設中，必須充分發揮黨組織對社區的核心作用。為了使黨組織的作用滲透到社區的方方面面，除了加強社區層面黨組織建設外，還要有計劃地在農民合作社、民營企業以及其他社會組織中建立黨支部，真正做到黨組織全覆蓋，從而保證這些組織的健康發展，進一步發揮黨組織在農民致富中的帶動作用。同時，要探討社區黨組織和合作社、民營企業以及其他社會組織“雙邊”管理黨員的辦法，既要發揮黨員在合作社、民營企業中的帶頭作用，又要調動黨員在社區管理和社區服務中的積極性，在社區服務方面走在普通群眾前列，積極為社區建設貢獻力量，真正把社區黨組織和其他單位中黨組織的力量協同起來，共同為社區治理服務。

加強社區黨組織的領導，還處理好社區黨組織與村支部的關系，特別是村支部并沒有因為新型社區建設而取消的地方，明確社區黨組織和村支部之間的關系。此外，由于人員流動性加強，流動黨員越來越多，對于沒有正式單位掛靠的黨員，社區要成立流動黨員黨支部，通過代管、協管等方式，加強對這部分黨員的管理，充分發揮他們的先鋒模范作用。

（二）政府負責

社區建設中的“政府負責”最主要體現在政策制定和宏觀調控上。外部經驗表明，政府通常不對社區進行直接的行政管理，主要是通過制定法規、規劃、政策以及提供資金，對社區的治理活動進行指導、協調和監督，引導社會組織開展服務，通過政府、自治組織、非營利組織、社區企業之間形成多元伙伴關系來實施社區發展項目[6]。政府與農村社區不是行政隸屬關系，是法律指導和監督的關系，農村社區建設更多的是依靠農民自治。

社區建設中的“政府負責”還體現在對社區的財政支持上，比較直接的體現是對公共產品和社會服務的購買上，盡管在許多地區由于財政薄弱，支持的力度十分有限。政府雖然投入了財政支持，怎么建設要結合社區的意愿，因為農村社區是自治組織，應尊重社區群眾自治權利，具體做什么應該有社區來決定，把應該由社區自我完成的事務，如社區的治安巡邏、文體活動、環境衛生等工作需要交給社區，特別是合作社這樣的組織來承擔，政府在提供必要的財政支持外，只發揮指導和監督的作用，為社區的群眾自治進行服務。

（三）社會協同

實現社會協同，主要是培育更多的社會組織參與到社會治理中來，在農村社區中最重要的是實現業緣組織與地緣組織的協同。城市社區中的居民，除了居住在一起具有“地緣”關系外，一般不再具有其他的社會關系，在治理過程中“地緣”關系成為主要考慮因素，參與協同的社會組織主要是“地緣”社會組織。農村社區除了密切的“地緣”和“血緣”外，與城市社區不同，農村居民之間“業緣”聯系非常廣泛。特別是隨著農民合作社的飛速發展，原來由于聯產承包導致變松散的“業緣”關系又重新密切起來，而且越來越強。從全國來看，接近三分之一的農民加入了合作社，許多地方的大部分農民都加入了合作社，合作社對農民的影響遠遠超過了農村其他組織，包括黨組織和村委會，他們在社區治理中的作用非常關鍵。合作社自身的治理，本身就是社會治理的有機組成部分，直接服務著農民的生產和生活。合作社要意識到自己的社會責任，帶頭興辦一些公益性的組織，合作社內部一些教育培訓、文化活動等帶有社會公益的活動，要適當面向社區內非社員開放，擴大服務范圍。

（四）民眾參與

農村新型社區建設是在政府的推動下開展的，甚至帶有強制的色彩，但它不是政府的派出機構，而是實施自我管理、自我服務的自治組織。農村社區的原動力在社區本身，推動社區管理的民主化，調動農村居民參與社區建設的積極性和主動性非常關鍵。城市居民需要的公共產品和社會服務，除社區外還可以到其他地方獲得，比如文化服務、教育服務、體育設施、醫療建設服務等，城市居民可以在更大范圍內選擇。因此，居民對社區的依賴度要低，參與社會治理的積極性自然會下降，也就是說，城市居民離開社區受到的影響較小。農村社區則不同，絕大多數農村社區在農民生產生活中扮演著十分重要的角色，社區發展水平的高低，與人們生活質量息息相關，參與社區治理的積極性和主動性遠遠高于城市社區。借鑒國外社區建設的經驗，應該大力倡導居民投入社區公益性活動，鄉鎮政府、社區要定期表彰社工、義工先進分子，增強居民社區認同感。并且要充分肯定社工、義工的重要價值和社會意義，使其成為升學、求職、信貸、晉升、評優評先等的重要參考依據。

參考文獻：

[1]李增元.開放、流動社會中的農村社區治理改革與創新[J].社會主義研究，2014，（2）：121-127.

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[3]張興華.城市農民工的現狀、問題與對策[J].技術經濟與管理研究，2007，（5）：106-108.

[4]賀雪峰.組織起來——取消農業稅后農村基層組織建設研究[M].2版.濟南：山東人民出版社，2012.

[5]嚴國萍，任澤濤.論社會管理體制中的社會協同[J].中國行政管理，2013，（4）：68-71.

[6]程同順，杜福芳.城市化進程中的新農村社區建設：以天津市華明街為例[J].湖南社會科學，2012，（3）：64-69.

責任編輯：高鐘庭

The Construction of the Collaborative Governance Mode in New Rural Communities

Dong Jincai

（College of Business Administration， Zhejiang University of Finance and Economics， Hangzhou 310018， China）

Abstract： It is commonly believed that the foundation of governance in rural grass-roots society has been greatly changed due to the urbanization and construction of new rural communities， reform of household registration system， development of social organizations as well as cancellation of agricultural tax. The mode of collaborative governance is thought to be involved by diversified parties. And the social organizations are supposed to fully participate in the decision-making， execution， supervision and the establishment of service institutions. The ways of implementing the new mode should be designed with the characteristics of rural community.

Key words： Social government； New rural communities； Collaborative governance