試探基層工會改革的基本思路及內容

劉勇

摘 要： 基層工會是我國工會體系的組織基礎，是承載工會工作的基本單元。當前基層工會組織孱弱，不能適應市場經濟條件下新型勞動關系的發展變化，嚴重制約了中國工會整體效能的發揮。作為維護工人利益的群眾組織，中國工會應加快推進基層工會建設，從基層工會組織結構、利益表達和維護機制等方面進行改革，以實現新形勢下的工會轉型。

關鍵詞： 基層工會； 工會改革； 勞動關系

中圖分類號： D412.6 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）04-0008-05

基層工會是我國工會體系中的組織基礎，是承載工會工作的基本單元。根據《中國工會章程》規定，基層工會的設立范圍除企業、事業單位、機關之外，還可以包括社區和行政村。由于基層工會屬于整個工會系統的“神經末梢”，直接面對復雜的勞動關系，這種特殊地位決定了基層工會建設成為整個工會組織建設的一項基礎性工作。但在傳統體制的影響下，目前中國的基層工會普遍處于“維權不能”的狀態，并最終使得中國工會形成了嚴重的“悖逆性特征”，嚴重制約了中國工會整體效能的發揮。[1] 因此，中國工會維權意志和維權行動整體效能的發揮必須突破基層工會孱弱的瓶頸，需要從基層工會組織體制、利益表達和維護機制等方面進行改革，以實現新形勢下的工會轉型。

一、通過法律法規的相應創新加強基層工會的地位和作用是今后發展的趨勢

（一）推進基層工會組織的結構性變革

長期以來，我國工會的基層組織主要是以行政單位為基礎在國家機關、企事業單位內部建立工會，這種單位工會作為我國基層工會的基本模式目前在相當大的范圍內廣泛存在。[2] 包括目前非公有制企業工會，大多也是按照這種模式建立的。在計劃經濟時期，單位工會在組織動員、宣傳教育、維護社會穩定等方面起到了重要的作用。然而，單位工會必須與行政部門保持高度一致，實質上是否認了工會與行政部門的區別，淡化了工會利益整合和利益表達的功能。在市場經濟條件下，工人與企業逐漸分化為不同的利益主體，尤其在非公有制企業中，其勞動關系具有對立性的特點，工人參加工會的根本目的是維護和爭取自身的合法權益，而傳統的基層工會模式由于存在較強的依附性，在勞動關系市場化、多元化的背景下已難以實現這一目標。另外，隨著我國工業化、城鎮化進程的加快和產業結構的調整，小企業的數量迅猛增加，小企業從業人員已占從業人員總數的3/4以上，小企業工會約占全國基層工會總數的80%以上。[3] 但目前小企業中的從業人員流動性大，用工管理不規范，勞資矛盾多發，同時小企業工會存在著組建不規范、制度不健全，難以充分發揮表達和維護作用等問題。面對上述情況，應根據區域或企業特點，將相近或相似的企業工會組織起來，組建成區域性、行業性基層工會聯合會，即在基層工會的設置上通過在縣級以下組建區域性、行業性工會的方式進行工會組織的結構性變革，增強基層工會的獨立性，從根本上解決傳統基層工會模式難以解決的問題，這也是工會作用發揮的基礎和前提。例如山西省陽泉市總工會針對原有工會小而散，難以表達和維護工人利益的狀況，突破原有基層工會模式，按照地域相近、行業相同的原則對小型工會進行整合，創造性地建立起一條街工會聯合會、樓宇工會聯合會、餐飲工會聯合會這樣的基層工會組織，擴大了工會覆蓋率，提升了工會維權的層次和能力。目前，陽泉市的工會組建率達到99%，勞動爭議比3年前下降37%。[4] 從全國來看，在主要由工會主持的勞動爭議調解中，區域性、行業性勞動爭議調解組織的調解成功率高達84.2%，而企事業單位勞動爭議調解委員會的調解成功率只有20.6%。[5] 實踐表明，在縣以下建立多種形式的區域性、行業性企業工會聯合會，有利于優化工會組織結構，擴大工會組織的覆蓋面，打破單位工會的依附性，改變企業工會建設的薄弱狀況，有效提高了基層工會在表達和維護工人利益方面的作用。目前，應在總結以往區域性、行業性基層工會工作經驗的基礎上，盡快制定并實施相關工作條例，針對區域性和行業性基層工會的基本任務、組織體制、工作機制等方面制定出全面的規范，并及時通過《工會法》、《工會章程》，對區域性、行業性基層工會的地位加以確立，使之成為我國基層工會不可或缺的模式。

（二）最大限度地吸納農民工入會

改革開放以來，我國經濟與社會快速發展的同時，也面臨著“半城市化”問題帶來的嚴峻挑戰。從“十二五”時期開始，我國將用20年時間解決目前的“半城市化”問題，在2030年使我國的城市化率達到65%。這意味著每年平均增加2000萬農村剩余勞動力進入城市就業，到2030年基本解決4億農民工及其家屬的進城和落戶問題，使他們享受與城市原有居民同等的公共服務和各項權利。[6] 面對半城市化問題的挑戰，如何最大限度地把農民工吸納到工會中來，并有效地表達和維護這一社會弱勢群體的合法權益，就擺在了基層工會面前。

近年來，新建企業在組建工會和發展會員方面取得了突破性進展，尤其是在積極接納農民工入會方面，有些地方探索了一些不同的農民工工會模式。例如，有些地方采取了在農民工輸出地、輸入地“雙管齊下”發展會員，建立“雙向維護”機制；有些地方針對農民工流動性大特點，組建了項目工會聯合會，“讓工會跟著項目走”、“讓有工人的地方就有工會”。以上方法和模式雖然在吸納農民工入會、表達和維護其合法權益等方面起到了一定的效果，但大多還都存在一定問題，處于進一步探索階段，還不能從根本上改變農民工利益表達和維護的現狀。例如，雙重會籍管理制度面對大范圍的跨省、跨區域的協調，對現有基層工會組織來說實在是心有余而力不足。還有些地方雖然建立了農民工工會，但并未真正有效運作，整合和表達農民工利益更是無從談起。[7] 因此，當前要有效地表達和維護農民工的合法權益應在兩個方面有所加強和突破：一是針對農民工的特點加強基層工會組織建設。如果不能最大限度地將農民工組織到工會中，并有效維護其合法權益，基層工會的組織基礎必然受到嚴重削弱。按照《工會法》規定，實際上對成為工會會員的身份限定為企業、事業單位、機關中以工資收入為主要生活來源的勞動者。而工會作為表達和維護工會成員利益的組織，吸納會員的領域必須與市場經濟的發展相適應。因此，在《工會法》中有關成為工會會員身份的規定方面，不僅應注重從傳統的第二產業到二、三產業兼顧，而且應強調包括以往的正規化部門到新出現的非正規化部門和彈性雇傭部門并重。突出以工資收入為主要生活來源的體力勞動者和腦力勞動者，都有依法參加和組織工會的權利，而不再強調成為工會會員的單位特征。這既適應了工會吸納領域拓展的需求，也為社區工會、農民工工會的組建形式提供了基本的法律依據。應該注意的是，不論是原有基層工會吸納農民工入會，還是組建農民工工會，都應從農民工自身的特點出發，建立與之相適應的工會運作模式，否則工會就會淪落為擺設。二是為保護農民工合法權益立法。工會作用的發揮有它一定的適用范圍，如果僅依靠工會達到維護農民工權益的目標，顯然是遠遠不夠的。在工會之外，需要有完善的法律體系和相應的制約機制，只有政府加強對用工市場的監督管理，各職能部門乃至全社會都依法辦事，這才是保護農民工權益的重中之重。[8] 在此基礎上，工會的表達與維護行動也能得到相關法律法規的支持和保護。

（三）賦予基層工會更大的活動空間

基層工會要切實在維護工人合法權益中發揮作用，除了要有健全的法制和工會自身不斷努力以外，還需得到政黨、政府以及來自社會各方面的支持，“要把更多資源和手段賦予工會組織，把黨政所需、職工所急、工會所能的事更多地交給工會組織去辦，不斷擴大工會組織的社會影響，為工會事業發展創造更好環境?！?[9] 因此，在現有條件下，賦予工會更大的活動空間是發揮工會表達和維護職能，切實履行工會基本職責的必然要求，也是市場經濟條件下工會改革的重要內容。

基層工會主席大都由上級黨委或工會組織委派的方式產生，這是造成工會組織行政化傾向的重要原因之一。[10] 而工會主席直選體現了工會民主化和群眾化的要求，這不僅是工會組織改革的方向，也是中國基層民主建設中的重要內容。但從目前來看，在國有企事業單位工會進行的直接民主選舉和工會改革，效果不甚理想。例如上海開展基層工會主席直接選舉試點工作已有10年，在51952家基層工會中，工會主席由直接選舉產生的只有5961家，僅占全部基層工會組織的11.47%。 [11] 但值得注意的是，近年來在一些非公有制企業中，出現了由工人自主建立并通過直接選舉的方式產生領導人的新型工會組織。這些新型工會組織不斷將勞資關系從沖突對抗引向協商談判，依法表達和維護了工人的利益，在協調勞資關系、維護社會穩定等方面發揮了積極的作用。這不僅意味著一種維護工人利益、協調勞資關系新型力量的出現，而且體現了中國基層民主的新發展。[12]

根據上述情況可以看出，中國目前已經存在兩種不同類型和不同運作機制的基層工會組織，一種是沒有政府背景、由工人自主建立、工會主席由直接選舉產生的工會組織；一種是仍然沿襲著過去的運作模式、表達和維護機制不健全、行政化色彩濃厚的官辦工會組織。筆者認為，應在非公有制企業新型工會的建立中和直選實踐經驗的基礎上，繼續推進非公有制企業中新型工會的建立和發展。同時，加快推進官辦工會的組織體制改革，使其在工會領導人的選舉、工人利益訴求的表達以及民主參與等方面發揮更大的作用。

二、完善以集體談判為核心的勞動關系制度，強化基層工會表達和維護機制

（一）促進多層次談判結構的形成

作為工會運動的直接結果和近代勞工立法的重要內容，集體談判不僅確立了集體勞動關系調整的正式規則，而且本身就是化解沖突的一種重要機制，它已成為市場經濟條件下規范與調整勞動關系的主要手段和國際慣例。隨著我國市場化改革開放的深入發展，國家、企業與工人之間的政治化、行政化、利益一致化的勞動關系逐漸呈現出市場化和利益分化的特點，通過傳統的行政干預協調各方利益的方式已難以奏效，迫切需要建立和完善以集體談判為核心的勞動關系制度，以實現中國勞動關系調整機制的改進和重建。[13]

雖然集體談判在我國開展已有十幾年，但目前仍未能真正有效地起到表達和維護勞動者權益的作用。原因之一是大部分集體談判與集體合同的推行是在企業層面開展的，但在現實中，大量的企業規模小，工人流動性大，工會組織不健全，尤其是在資強勞弱的局面下，企業級的集體談判難以做到事實上的合理和公平。從市場經濟國家的經驗來看，由行業工會代表工人進行集體談判，可以避免企業工會和企業管理層的直接對抗以及管理層對集體談判的控制，也有利于工會全面準確地掌握談判信息，集中談判專家的優勢和力量，充分行使集體談判權。 [14] 因此，我國應積極構建多層次、立體式集體談判體系，以解決目前單一的企業級集體談判所存在的弊端，全面發揮集體談判制度的作用。一方面，加快構建行業、區域集體談判機制，依靠上級工會的力量開展集體談判，這不僅能夠改善企業在開展集體談判過程中面臨的困難，還能使集體談判調整勞動關系的層次更高、力度更大、范圍更廣，更有利于提高勞動者一方的整體力量。另一方面，在擴大區域性、行業性集體談判范圍的同時，積極開展國家級勞資對話機制，就工資增長、就業、勞動安全、特殊權益保護等問題進行談判。這樣就形成國家級、行業級、區域級、企業級的多層次的談判結構，這種縱橫交錯的立體保護網，能更有效地通過發揮集體談判的作用表達和維護工人的利益。

（二）推進談判主體的健全及能力的提高

集體談判是由雇主或其組織為一方與工人組織（一般是工會）為另一方的談判。因此，具有獨立性和代表性的談判雙方是集體談判與集體合同制度有效運行的主體性條件。目前制約我國集體談判發展的一大瓶頸是談判主體的嚴重缺位。在企業級集體談判中，由于企業工會與雇主的主體地位、談判能力相差懸殊，企業工會對談判結果的影響力嚴重不足，即使通過談判簽訂了集體合同，由于內容的針對性、實效性不強，也大多流于形式。尤其是非公有制中小企業占據我國企業絕大多數的同時，相當一部分企業仍未組建工會，在談判主體不健全的情況下，造成集體談判覆蓋面狹窄，例如，勞動者工資是集體談判的核心內容。有數據顯示，目前全國共有1300萬家企業，超過1000萬家的中、小企業還沒有建立工資集體協商制度。[15] 相對于企業級集體談判來說，雖然行業談判可以避免談判雙方主體地位不平等的問題，并擴大集體談判覆蓋面，但由于我國行業工會、產業工會的組織體系不健全，集體談判經常因城市以下缺失產業性、行業性的工會組織而不能進行。

與此同時，雇主方談判主體的缺位問題也較為突出。我國雇主組織是一種多元化體制，目前存在著國有企業的雇主組織、非公有制企業的雇主組織，還有不分所有制的雇主協會以及各地由雇主自發成立的非正式雇主組織等多種類型。 [16] 但每一種類型的雇主組織都不能涵蓋所有類型的企業，因此缺乏足夠的代表性。并且，在許多區縣一級，大多數雇主組織也沒有設立相應的分支機構，因而在開展區域性、行業性集體談判時，企業方談判主體缺位問題較為突出。[15]另外，在企業級的集體談判中，非國有企業的雇主角色是非常明確的，但國有企業的雇主究竟是誰？換句話說，在國有企業中，工會主席能不能與廠長、經理談判？ 廠長、經理到底代表誰的利益？ [13] 這些理論與實踐上的困惑，也進一步反映了我國集體談判中始終未解決的環境和條件問題。

根據上述情況表明，要真正發揮集體談判的作用，不僅要進一步加強工會組織建設，還要積極培育和健全雇主組織，并準確定位政府在集體談判中的作用和角色。對于工會來說，在進行工會組織體系建設的同時，應著力提高工會的談判能力。例如沈陽市總工會針對集體談判中，基層工會“不敢談、不會談”的狀況，組建了包括來自工商、稅務、司法等相關領域專業人士的工資談判專家團（組），以勞方談判代表的身份參與集體談判。 [15] 對于企業代表而言，應對現有雇主組織進行改革和調整，減少和消除雇主組織的官方色彩，建立與工會結構相一致的雇主組織體制，尤其是在區縣以下積極培育具有長期穩定性和廣泛代表性的行業性雇主組織，增強其協調勞動關系的功能和責任。另外，還應根據國際慣例和我國一元化工會的實際，規定國有企業經營管理者只能加入上級工會或其他工會，以區分他們在一個具體勞動關系中所處的管理方的地位和角色。對于政府部門而言，制定和頒布基本的勞動標準、加強對集體談判的程序和內容以及集體合同實施的干預，并通過完善三方協商機制預防和解決集體談判遇到的矛盾和問題，這在目前我國勞動關系雙方的發育和組織程度都還不成熟的情況下，其重要性尤為突出。 [16]

（三）提高集體談判法制化和規范化的水平

法律制度存在缺陷與不足，必然會影響和制約集體談判活動的運行與發展。隨著我國集體談判的逐步推行，立法當中存在的問題也逐漸暴露出來。

從1994年《勞動法》出臺，集體談判開始推行至今，還沒有一部關于集體談判與集體合同制度的專項立法，涉及的有關規定分散于各種不同的法律法規當中。例如《勞動法》和《工會法》一共只有七條涉及集體談判與集體合同問題，這些數量極少的條款對涉及到的集體合同的主體、內容、爭議處理等也只是做了比較宏觀、原則性的規定，并且，由于立法的側重點不同，這些法律不僅在該制度名稱的使用上不統一，對一些問題的規定也不完全一致，這突出體現在簽訂集體合同的自愿或強制這一問題上。這些問題的存在，極易造成實踐中的混亂。

勞動和社會保障部2004年頒布的《集體合同規定》和2000年頒布《工資集體協商試行辦法》，是目前對集體合同制度的規定相對詳細的立法，但內容也不夠完備。值得欣慰的是，為了規范和推動集體談判和集體合同制度的發展，我國各地方在立法方面有了一定的發展。目前，全國已有23個省（區、市）制定了“集體合同規定”或“集體合同條例”。 [17] 但不管是部委的規章，還是地方法規，其立法的層次性與權威性都不能與全國性集體合同立法相比，在實際執行中由于執法手段有限也難以得到貫徹執行。另外，我國現有的法律對企業拒絕進行集體談判的問題，從行為界定到責任的承擔，都缺乏明確的規定，對發生此行為的處罰也比較原則。至于企業在談判過程中應承擔的其他責任以及違約后應承擔的責任更沒有相應的規定。這導致在開展集體談判、實施集體合同過程中，由于缺乏對企業方的制約而經常遭到拒絕，同時，這也在一定程度上影響法律制度的權威性。

總之，從整體上看，集體談判和集體合同的立法與迅速發展的社會需求不相適應，完善集體談判和集體合同立法的任務迫在眉睫。

三、堅持和完善以職工代表大會為基本形式的企業民主參與制度

在法律制度允許的范圍內，工人各種影響企業決策的行為都可以看成是工人民主參與管理的形式。通過民主參與的方式協調以及處理勞動關系中出現的問題，是市場經濟國家普遍使用的方法。

在我國，企業民主參與也具有悠久的歷史和傳統，早在革命戰爭時期根據地的公營企業中就形成了“三人團”、“工廠管理委員會”等制度。建國后的20世紀50年代后期，逐步形成了以職工代表大會為基本形式的具有中國特色的基層民主參與制度。到20世紀80年代，這一制度不但在公有制企業中得到了普遍的推廣，而且作為表達和維護工人利益的重要機制，發揮了重要的作用，產生了不可低估的社會效益。[10] 但是，隨著我國市場經濟體制的逐步完善，政府與企業之間的聯系更多的是依靠市場機制而非計劃經濟體制下直接的行政強制，尤其是非公有制企業的大幅度增加，以職工代表大會制度為基本形式的職工民主參與遇到了嚴峻的挑戰。

計劃經濟體制下的勞動關系主要是一種利益一致的平均分配的勞動行政關系。市場經濟體制下的勞動關系則是一種利益關系明晰的由市場調節的經濟利益關系，這種勞動關系性質和調節機制的變化，使得原有企業民主參與制度難以與之相適應。其中最為突出的是現代企業制度中形成的公司治理結構與傳統的民主參與體制是兩種平行的不同體制，企業的權利結構與職工代表大會的權利由此發生了矛盾沖突。[10]

一個基層組織如果能夠經常性地組織成員有效參與決策與管理，并能夠逐漸演變成為管理者與被管理者都自覺遵守的制度，這樣的組織就是民主參與的組織、民主管理的組織。[10] 作為工會利益整合和利益表達的重要機制，工會在推進企業民主參與管理過程中一直扮演倡導者和組織者的角色?！豆ā?第 6條規定：“工會依照法律規定通過職工代表大會或者其他形式，組織職工參與本單位的民主決策、民主管理和民主監督”。黨的十八大報告明確指出，“全心全意依靠工人階級，健全以職工代表大會為基本形式的企事業單位民主管理制度，保障職工參與管理和監督的民主權利”。因此，在新的歷史條件下，基層工會應積極推動以職工代表大會為基本形式的企業民主參與制度的發展和完善，不斷擴展活動內容和活動空間。一方面，積極將職工董事和職工監事制度、集體協商與集體合同制度、廠務公開制度、合理化建議制度等一些適應市場經濟發展要求的民主參與和調節勞動關系的新形式納入到職代會體系當中，結合成強而有力的整體，借助職代會這一平臺更好地發揮作用。另一方面，應圍繞民主治理這一政治發展的趨勢，不斷推動工人參與企業民主管理的樣態及其機制的創新。

對于我國非公有制企業，一方面，可以根據實際情況在部分企業建立職工代表大會制度。職代會制度與其他民主參與形式相比較而言，因其具有內容的連續性、程序的規范性和代表的廣泛性，而成為目前最能全面體現企業民主參與權的基本形式。并且，職代會經過國有企業長期的實踐，大多數人對它都耳熟能詳，既有許多經驗可以借鑒，其存在的不足也大都為人所知。對于許多非公有制企業來說，建立這種形式既容易被勞資雙方接受，也可以減少精力、財力等方面不必要的支出。但應該注意的是，不能將國有企業職代會制度簡單地照搬到私營企業中，而應以更加靈活的形式，建立適應非公企業民主參與的組織形式和制度。[16] 另一方面，對一些規模較小的非公企業可以通過相對簡單的形式加以規范。由于職代會是一套完整的制度體系，程序要求比較嚴格和規范，這對于一些規模小、管理層次少、決策過程簡單的企業來說不一定是最適合的形式。對于這類企業，可以通過“民主議事會”、“民主管理生活會”等相對簡單的會議形式，并對其權限、會期、議事規則等基本內容加以規范，從而形成相應的制度。待企業規模、經營條件等方面適宜后再采取職代會制度?？傊?，實行企業民主參與符合了當前國際慣例和現代企業管理的“潮流”和“趨勢”，只要基層工會積極努力，必然會創造出更多表達和維護工人利益的新形式。

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[責任編輯：任山慶；校對：黨 婷]