中央直屬高校財政撥款模式的歷史變遷與改革思路

“改革完善中央高校經費投入機制研究”課題組

（華中師范大學，湖北 武漢430079；財政部 教科文司，北京100820；教育部 財務司，北京100816）

雖然世界范圍內高等教育的投入呈現出明顯的多元化趨勢，但政府的經費投入仍承擔著主體性作用。政府財政撥款的多少和模式，直接影響著高等教育的發展程度，其中撥款模式的改革還影響著高等學校辦學的效率?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》提出把提高質量作為教育改革發展的核心任務，把促進人的全面發展、適應社會需要作為衡量教育質量的根本標準。這一標準將教育質量與教育績效緊密結合起來，要求教育必須重視產出和績效。高校財政政策應該研究其職能、績效與財政投入的關系，引導高校從規模擴張型向質量績效型發展。①目前，我國有110所中央部門所屬普通高等學校，其中：教育部所屬75所，其他部門所屬35所，這些學校是我國高等教育的骨干力量。本文擬以中央直屬高校的財政撥款模式改革為研究對象，從對現行撥款模式的認識出發，探討在高校之間合理配置財政資源的科學撥款模式，并提出中央直屬高校財政撥款模式改革的總體設想，以及實施改革的基本條件。

一、中央直屬高校財政撥款模式的歷史變遷

建國至今，我國高校預算撥款模式經歷了“基數加增長”、“綜合定額加專項補助”，直至現行的“基本支出預算加項目支出預算”撥款模式三個階段②。

（一）“基數加增長”撥款模式（1955－1985年）

新中國成立之初，我國高等教育預算撥款沒有成型的制度。從1955年起到1985年，我國高等教育財政撥款模式采用的是“基數加增長”模式。其做法是以基期（一般為上年）合理的教育撥款為基數，加上預算期因各種原因增長部分，計算預算期總額。計算公式如下③：

式中 Y：預算撥款數

A：基期（上一年）實際撥款

B：基期不合理撥款因素或應剔除因素

Ci：預算期增加項目

Xi：預算期各增加項目的增長標準

“基數加增長”的撥款模式是一種漸進式的經費分配方法，對政府是一種相對硬化的剛性預算，有利于保證高校經費撥款的基本增長，也易于操作。但由于它是以歷史的支出結果為基礎，在制定預算時，決策機構所遵循的關于各高校經費需求的唯一真實指標是它們在前一年花了多少錢，并不是基于合理的成本分析之上，其結果是成本是收入的函數，單位成本越高的學校，獲得的經費越多。在這種撥款模式下，高校辦學不可能以追求效率為己任，必然導致高校追求成本最大化現象，不利于學?？刂瞥杀竞吞岣呓涃M的使用效益。另外，由于基數的確定主觀性極大，因此，在基數的確定過程中，一些高校對撥款決策部門的影響往往起相當大的作用，這就導致資源分配的透明度和公正性方面的問題。

（二）“綜合定額加專項補助”撥款模式（1986—2002年）

1986年，原國家教委、財政部聯合頒發了《高等學校財務管理改革實施辦法》，確定了“高校年度教育事業費預算，由主管部門按照不同科類、不同層次學生的需要和學校所在地區的不同情況，結合國家財力的可能，按綜合定額加專項補助的辦法進行核定”，從而把“基數加增長”的教育事業費撥款模式改為“綜合定額加專項補助”模式，并執行“包干使用，超支不補，節余留用”的原則。

在“綜合定額加專項補助”撥款模式中，高校撥款主要由兩部分組成，一部分是綜合定額。所謂“綜合定額”是基于定員定額的管理學原理，政府有關部門按每生教育經費的定額標準撥款，即按不同層次、不同類型、不同地區生均經費的定額標準撥款。“綜合定額”撥款中包括教職工工資、補助工資、職工福利費、學生獎學金、公務費、業務費、設備購置、修繕費、差額補助費和其他費用等項開支。“綜合定額”主要是通過政策參數（主要是在校生數）乘以生均撥款定額標準得出，其簡單計算公式為：某類學生的年度綜合定額＝某類學生年度平均在校生數X 每生定額標準。另一部分是專項補助，這是對“綜合定額”的補充，是由財政部門和教育部門根據國家的政策導向和學校的特殊需要單獨核定下達的。它主要包括新建學科、重點學科和專業以及實驗室建設經費（設備補助費），中遠期教師隊伍培訓建設費（如博士、碩士、訪問學者等在國外進修與培訓經費等），離退休人員經費，特殊項目補助（如長期外國專家經費）等。

“綜合定額加專項補助”的撥款公式為④：

式中 Y：撥款總額

Ai：撥款項目，如各類學生人數、教職工人數、離退休人數、外籍專家人數等

Xi：相關撥款項目的撥款定額標準

Bi：各類專項補助

“綜合定額加專項補助”撥款模式與“基數加增長”模式相比，其經費劃拔的多少取決于三個基本因素，第一是各類在校人員人數，如學生人數、離退休人員人數、外籍專家人數等，其中影響最大的是學生人數。這個因素有利于各學校挖掘潛力，擴大招生規模，在鼓勵學校提高辦學規模效益方面有一定作用。但由于該模式簡單地把在校生數作為唯一的政策參數，沒有反映出高校的實際成本，也未能反映出高校之間的差別，勢必會刺激高校盲目擴大招生規模以及追求學生層次（如碩士、博士）的提高；第二個因素是撥款定額標準。制定這個標準的依據是高校上一年的生均成本，對各校同層次、同專業按同一標準撥款，在透明度和公正性方面都有所進步，在一定程度上擴大了各高校使用經費的自主權，但是由于它是根據已有的歷史支出情況和學校規模作為依據來確定高校教育經費的需求量，不利于高校辦學效益的提高、辦學特色的形成和創新的產生；第三個因素是專項補助。這是一個比較靈活的部分，主要是根據學校的特殊需要給予的專項資金，如對維修、改造、教學設備等進行補助。由于各校均有自己的困難，又沒有統一的撥付標準，在實際工作中難免出現撥款的主觀性，導致各高校均想辦法爭專項的局面。

（三）“基本支出預算加項目支出預算”撥款模式（2002年—至今）

從2002年開始，財政部對中央直屬高校的預算核定模式改革為：基本支出預算加項目支出預算。2008年，財政部、教育部進一步建立了以“生均綜合定額＋專項資金”為主體的中央高校預算撥款制度。

1．主要內容和計算方式

基本支出預算。基本支出預算按定員定額管理，主要是為保障學校正常運轉、完成學校日常工作任務，用于人員經費支出和日常公用經費支出的生均綜合定額撥款。生均綜合定額撥款標準按照“人員經費基本持平、公用經費體現差異”的基本原則制定。本科教育生均綜合定額按12大類學科設置設定不同檔次的學科折算系數，對不同專業確定不同的經費定額標準，體現不同專業辦學成本的差異，另對部分特殊專業和小規模特殊學校進行撥款傾斜；研究生教育生均綜合定額按碩士、博士分別設定統一的撥款標準，但暫未考慮學科和學校差異。

項目支出預算。項目支出預算是中央財政為完成其特定的工作任務或事業發展目標撥付的專項資金。專項資金根據國家經濟社會發展戰略、高等教育事業發展需要和財力情況相應設立。目前教育類項目支出預算撥款共分為六大類：重點引導類，如“211工程”專項經費、“985工程”專項經費、“2011”協同創新計劃專項經費等；改善辦學條件類，如中央高校改善基本辦學條件專項經費；績效引導類，如績效撥款、捐贈配比專項經費；學生資助類，如國家獎助學金、國家勵志獎學金；國際交流類，如留學生經費、孔子學院撥款；其他類，如本科教學工程專項經費、中央高?；究蒲袠I務費、基礎學科拔尖創新人才專項經費等。

績效支出預算。近幾年，財政部和教育部積極探索中央直屬高校撥款模式改革，在原有的“基本支出預算和項目支出預算”的“項目支出預算”基礎上派生出“績效支出預算”，即采取“基本支出預算＋項目支出預算＋績效支出預算”模式?；局С鲱A算維持學校正常運轉，項目支出預算支持學校提高性項目的開展，績效支出預算屬于獎勵性的，其目的是為了促進學校辦學水平的提升。但目前的績效預算不是嚴格意義上的績效預算，只是在原項目撥款指標基礎上，增加了部分與績效相關的項目，主要有自然科學類績效撥款、人文社科類績效撥款、學科水平類績效撥款和管理類績效撥款。

2．現行撥款模式的主要優勢

中央直屬高校當前采用的“基本支出預算加項目支出預算”撥款模式的優勢在于，抓住了招生規模這一高校辦學的核心成本來撥付辦學經費，突出了“生均經費撥款”在整個辦學經費中的重要地位，在一定程度上解決了資金使用效率問題。增加績效撥款的優勢在于將政府撥款與高校的產出和結果相聯系，與傳統的預算撥款方式相比，績效撥款傾向于根據已經達到的、而不是預期的高校業績作為獎勵的基礎，它能有效激勵高校改變它們的目標和行為，在滿足外部問責制要求的同時提高高校的內部效率?？傮w來看，現有的中央高校財政投入模式是要著力于解決我國高等教育快速發展期急劇擴大的外部需求和辦學條件嚴重滯后的矛盾，專項撥款體現了建設一流大學（如“985工程”、“211工程”）、化解財務風險（如化債專項）等高等教育發展過程中突出問題的需要，這在一定程度上既滿足了國家財政改革的要求，提高了經費撥款的透明度，實現了高校撥款與政府高等教育政策目標的緊密聯系，又在一定程度上擴大了各高校使用經費的自主權，這種以政府財政為主導的投入成為我國高等教育快速發展最重要的基礎和保障。

3．現行撥款模式的主要不足

根據我國國情，與建立具有中國特色的高校財政撥款體系目標相比，現行中央高校撥款模式還存在一些亟待完善的地方。

（1）基本支出預算撥款沒有充分體現培養成本差異

現行“基本支出預算”生均綜合定額撥款模式主要以學生數作為撥款政策參數，雖然也考慮不同學校和專業之間的差別，但對同一類別的高校采取整齊劃一的核撥標準，沒有準確地反映實際辦學成本的變化規律和學校不同功能活動的運行成本的差異，與學校實際成本狀況并不十分一致。這種按平均成本而不是邊際成本配置資源的方式，外延式發展導向較強，因而會導致一些高校盲目擴大招生規模和提高辦學層次（如擴大研究生規模）等問題，不利于高校提高辦學效益、體現辦學特色，更不利于高校間的競爭。同時，基本支出預算撥款中缺乏對高校教學質量和辦學效益的考核，造成學生培養質量不高，難以實現高等教育數量和質量的統一。

（2）項目支出預算撥款沒能更好促進大學職能發揮

從目前國家項目投入涵蓋的大學職能來看，投入到人才培養的占總量比例較高，投入到科學研究次之，投入到社會服務和文化傳承創新的較少，這種投入結構也符合高校人才培養的主體地位。但從實際支出情況來看，卻存在人才培養教育投入被大量用于彌補其他支出不足的現象。此外，由于頂層設計不夠合理，專項設立項目多而雜，占撥款的比重過大，一定程度上存在碎片化問題。從投入的導向性來看，對非競爭性的項目投入多，競爭性項目投入較少，對硬件投入較多，從而導致高校熱衷于擴規模、建房子、購設備，對教師和學生這一高校核心的人力資源投入較少，高校主要職能和人本核心要素體現不夠。

（3）績效支出預算撥款缺乏整體教育投入與高?？冃嘟Y合的體系建構

就目前在中央高校所實施的績效撥款來看，還只是在局部項目中實施，沒有真正建立起完整、系統、科學的教育投入與高?？冃Ьo密結合的撥款體系。這種有限的績效撥款制度，既忽略了國家財政撥款機制的多目標要求，沒有體現多政策多參數對學校辦學行為的多重激勵作用，也沒有準確反映財政性教育經費使用的效率。同時，由于沒有建立完善的與高?？冃芸钕噙m應的高等教育評估體系，缺乏必要的考核評價標準，因此其績效撥款當然也不可能實現政府利用撥款對高校辦學進行引導和監督的多重政策目標管理的目的。因此，目前的績效撥款制度所起的激勵作用仍十分有限。

二、中央直屬高校財政撥款模式改革的思路

（一）中央直屬高校財政撥款制度改革的任務與原則

1．改革的主要任務

按照黨的十八大和十八屆三中全會要求，以推動中央高校內涵式發展為出發點，從撥款模式改革入手，統籌考慮政府、學校、社會等各渠道投入，統籌考慮人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新等各項功能，充分匯聚各類資源和要素，全面改革完善中央高校經費投入機制。

改革的主要任務是：全面梳理現行財政撥款體制機制，著力破除體制機制障礙；以強化財政撥款與學校內涵式發展緊密關聯為重點，突出特色、質量和績效，推進分類管理和支持體系建設；針對不同類型的高校設計不同的撥款方式，量身打造，體現差異；清理整合專項資金，調整管理方式，探索引入撥款咨詢委員會機制；加強經費使用的跟蹤問效和績效評價，健全賞罰分明的激勵機制；構建與高等教育發展規律相適應的中央部門所屬高等學校財政撥款體制機制和模式，使中央部門所屬高等學校能更好地履行其職能，促進中央部門所屬高等學校持續健康發展。⑤

2．改革的基本原則

（1）有利于高校撥款制度綜合改革。著眼長遠，立足當前，解放思想，加強頂層設計，根據高等學校辦學特點，遵循高等學校教學、科研規律，體現辦學的多樣性和差異性，堅持公平與效益相結合，從財政撥款、學生收費、社會服務、社會捐贈、學生資助等方面統籌考慮，進一步深化中央高校財政撥款制度綜合改革。

（2）有利于服務國家優先發展戰略。把握國家發展戰略的新形勢、新要求，強化政策引導，發揮經費投入機制的政策導向作用，推進中央高校分類管理和分類支持體系建設，調整優化投入結構，加大穩定支持力度，引導投入推動學校的內涵式發展和高校特色辦學。

（3）有利于擴大高等學校辦學自主權。落實和擴大中央高校辦學自主權，轉變政府職能，減少不必要的行政干預，進一步擴大市場配置資源和學校自主安排項目及使用經費的范圍和力度，激發高等學校辦學活力。

（4）有利于推動學校職能的全面發揮。在強化教學的中心地位、以人才培養為第一要務的同時，統籌協調專項投入，推進學校科學研究、社會服務和文化傳承與創新能力的提升。

（5）有利于促進學校管理能力的提升。完善高校內部治理結構，健全內部控制機制；強化各項投入的績效考核與獎勵力度，嚴格預算管理，建立教育投入公共問責制度，促進學校管理科學化、規范化、信息化水平的提升。

（二）構建“三位一體”的中央直屬高校財政撥款體系

中央高校財政撥款模式改革的總體設想是：構建一個以高校成本為核心的“基本支出”、以國家需求為導向的“項目支出”和基于高校功能發揮的“績效支出”“三位一體”的預算撥款體系。

1．以高校成本為核心的“基本支出”預算撥款

基本支出預算撥款主要是為保障學校正常運轉、完成學校日常工作任務所提供的必需經費?？茖W的高校基本支出預算撥款應該是基于高校成本行為及其結構分析的成本預算撥款模式。成本核算是編制高校基本支出預算的基礎，對于考核高校定員、定額的執行情況和教育事業資金的使用效果，以及分析教育事業費支出結構的合理性及其對教育事業發展的影響，具有重要的意義。

科學的成本核算必須建立在對成本結構的合理劃分基礎之上，成本結構劃分必須既足夠充分，又足夠簡單；如果劃分過于粗略，就不能反映高校的成本行為；如果劃分過于復雜，就缺少可操作性，不具實用價值。按定員定額管理以及成本理論，基本支出預算撥款是主要以生均成本為依據的綜合定額撥款⑥。

生均綜合定額撥款標準。分別按學生層級、學科（專業）不同檔次，以及不同區域物價狀況設置折算系數，體現不同學生層級、不同專業和不同區域辦學成本的差異，同時對部分特殊專業和小規模特殊學校進行適當的撥款傾斜。

學生層級系數。在大學內，有?？粕⒈究粕?、碩士生、博士生等不同層級的學生，不同層級學生的培養成本不同，因而在預算支出撥款上應體現差異。設置學生層級系數的目的是為了消除不同層級學生給大學預算支出標準的確定帶來的影響。

學科（專業）系數。生均綜合定額標準的確定還應當按照“體現學科類型和水平差異”的原則核定。在大學中，對不同學科（專業）的學生的培養所投入的人力、物力、財力不同，應通過專業系數消除所有專業學生因專業不同而帶來的影響。高校學生按學科性質劃分為哲學、經濟學、法學、教育學、文學、歷史學、理學、工學、農學、醫學、管理學、藝術學12個學科門類，各學科門類學生折算為當量學生人數的權重數就是專業系數。在按學科類型差異設置學科類型調節系數體現不同專業培養成本的基礎上，還應將學科狀態評估、教學評估、專業資質認證結果等體現辦學實力和水平的指標納入財政撥款指標體系，增設學科水平調節系數，體現學科水平差異對培養成本的影響。

區域物價系數。由于區域經濟發展所帶來的物價差異，不同區域的生均辦學成本不同，通過設立區域物價調整系數消除所有不同區域學生因區域物價不同而帶來的撥款影響。

另外，財政部和教育部還應根據經濟發展水平、物價變動情況、個人收入增長情況和財力狀況定期調整教育經費撥款標準，新增教育投入優先用于補償由于物價上漲導致的實際投入的下降。

2．以國家需求為導向的“項目支出”預算撥款

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》進一步提出，建立以提高教育質量為導向的管理工作制度和工作機制，把教育資源和學校工作重點集中到提高教育質量上來。財政專項經費預算撥款要充分體現國家需求及政策導向，并引入“項目管理”的理念和方法進行科學管理，通過項目評估等手段，提高撥款的效益。

（1）整合現有項目

全面梳理各類高等教育專項撥款項目，適當調整與合并部分專項，按科學性和時效性做好專項項目的頂層設計，防止項目碎片化，逐步建立按學校類型和目標的綜合統一的專項管理模式，集中資金做大事，以提高專項資金的使用效益。可以考慮將專項項目撥款分為兩大類型：一類為“國家需求導向型”項目撥款，另一類為“辦學基本需求型”專項。

（2）強化專項經費的政策導向

可考慮建立以下財政專項：以提高高等教育人才培養質量為導向的與本科生、研究生人才培養質量相關的專項和高水平大學、學科建設專項；以科技創新為導向的支持科研平臺建設專項和鼓勵科技創新專項，包括重點學科、重點項目、重點實驗室建設等，以及鼓勵科技創新的自主科研項目；鼓勵學校為地方經濟建設服務的特色學科和社會服務的補償專項；支持文化傳承創新的繁榮哲學社會科學專項和支持文化發展專項，以及主要用于國家促進教育公平的學生獎、貸、助學金和促進高等教育國際化、信息化專項，推動學校內涵式發展。

（3）增加科研基本保障經費撥款

根據中央主管部門評估認定的科研機構數、基礎性和創新性研究年度經費和項目等核定學校專職科研編制數，專職科研編制數每四年核定一次，每年按核定的編制數和撥款標準核撥科研機構基本人員經費和運行費，撥款標準根據中央部門所屬高等學校教師人均個人收入狀況和中央財政財力確定，并考慮個人收入和物價水平變動情況進行動態調整。

（4）完善高校教職員工社會保障機制

通過以中央財政投入為主，學校、個人共同分擔的方式，落實高校在職人員和離退休人員社會保障所需資金，逐步將高校教職工納入社會保障體系，在此之前，根據離休費、退休費發放政策，及時調整離休費、退休費撥款標準。建立健全全員醫療保險制度，按照離退休社會保障費解決方式落實教職工和學生醫療保險資金，逐步將教職工和學生納入社會醫療保障體系，在此之前，根據醫療費支出情況，適度增加高校醫療費撥款。

（5）建立保障高校基本辦學條件的長效機制

從滿足高校事業發展需要出發，進一步完善高?；ㄍ顿Y體制。加大基建投入，形成以財政投入為主，多渠道籌措基建資金的多元化高?；ㄍ顿Y機制。優化教育資源配置，合理安排項目建設計劃，使高校的基本建設規模與高校的事業發展規模相適應，校園面積基本達標，教學科研用房基本滿足辦學需要，學生食宿條件進一步改善，水、電、路等基礎設施基本配套。

3．基于高校功能發揮的“績效支出”預算撥款

績效撥款是一種以產出為基礎的撥款模式，它強調績效指標對撥款數額的影響。高?？冃еС鲱A算撥款反映了高校財政為了實現教學、科研以及學校建設的需要，所進行的資源配置活動與所取得的實際成果之間的對比關系。在這種通過衡量高校的辦學績效決定對其撥款方向和數額的機制下，注重的是已經實現了的目標，而不是大學承諾的目標。

（1）理論建構

從國際范圍看，20世紀70年代以來，世界發達國家的高等教育財政體制均把績效因素納入財政撥款體系，并加大績效撥款的比例?？冃芸钔ㄟ^引入競爭機制，促使高校為爭取更多政府撥款而加快教學、科研、社會服務及文化傳承創新等各個功能的改進與提升，進而促進高等教育整體質量的提高。

高?？冃芸钪贫饶芊癞a生預期效果，關鍵是能否根據評價目的和重點，設計科學、適用、可操作和針對性強的績效評價指標體系。對高等教育財政投入績效評價指標體系的構建，從可行性、科學性、系統性的角度，結合“5E”原則（經濟性指標、效率性指標、效果性指標、公平性指標、環境性指標），設計出包含內部投入績效、內部運行績效、外部適應績效三個層面的指標體系?？冃гu價指標的選取與評價方法的選用直接關系到績效評價結果的客觀性、準確性與可靠性。具體的設計就是將學校在一定時期內的表現通過績效指標體系量化，再按照一定的計算公式來確定撥款數額，撥款數額與高校在一定時期內所達到的績效指標程度成正比⑦。

（2）實施方法

高等教育績效撥款是政府將大學（主要是公立大學）人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新四大職能方面的績效作為撥款的主要依據，是對高校在履行上述職能中所取得的成績和效果的一種綜合評定。把績效撥款模式引入高等教育的資源分配過程，可以起到兩方面的作用：一方面，國家依據高?？冃頁芸羁梢源龠M政府教育資源的合理分配和有效利用，鼓勵高校降低成本，提高經費的使用效益；另一方面，績效撥款模式作為政府調控高等教育的一種手段，通過制定不同的績效評估標準來引導高等教育的發展，促使高校重視其社會責任、重視教學科研質量，不斷提高管理效率，從而提高學校整體教育質量和水平。

建立高?？冃芸钪笜梭w系應以客觀事實為依據，按照人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新活動的自身規律，以“效果”為導向，突出高等教育經費投入的目標指引：追求資金使用的經濟性、效率性、效益性。本研究從高校四大功能實現指標和學校管理指標兩個維度來探討績效撥款評價指標體系的設計。

人才培養績效指標。主要包括本科教學質量評估、學生培養質量和教學獲獎情況等因素。教學質量評估因素主要以教育部本科教學質量評估結果為依據；學生培養質量因素主要以就業率、考研率、用人單位滿意率、各類國際國內大獎項，以及英語四、六級通過率和計算機等級考試通過率等為依據；教學獲獎因素主要以國家級教學成果獎、國家級優秀教材獎、全國百優博士論文等為依據。

科學研究績效指標。主要包括學科質量評估、科學研究成果、學科國際影響力等因素。學科質量評估主要以教育部組織的全國重點學科、重點實驗室、工程中心評估結果為依據；科研成果包括自然科學三大獎、教育部哲學社會科學獎、高水平科研項目、論文和專著、發明專利、國家重大科研項目及經費等；學科國際地位包括特色學科在國際上的排名、學者在國際上的影響力等。

社會服務績效指標。主要包括通過科技服務、人才培養及其他服務等方面對社會做出的貢獻。具體包括科技成果應用轉化率、大學科技園為社會貢獻率、高校人均年社會服務收入、高層次非學歷培訓、項目完成產生的重大社會效益等為社會經濟發展所做的貢獻。

文化傳承創新績效指標。主要包括文化創新和國際文化交流與合作因素，具體項目主要有文化傳承創新獲獎、孔子學院建設、重要海外中國學術研究中心、重大國際文化學術會議、重大國際文化合作項目，以及校園文化創新、為地方文化建設服務貢獻率等。

學校管理績效指標。主要包括財務運行績效、學生資助績效和財務管理創新等因素，具體包括預算執行率、收入增長率、固定資產增長率、校產投資收益率，獲獎助學金學生占全部學生比例、學生獎助學金占學費的比例，管理體制改革創新及成效，財務信息化水平，以及中央高校捐贈收入等。

（三）中央直屬高校財政撥款模式改革實施的基本條件

1．完善財政投入法制建設，為提高高校財政投入提供法律保障

針對目前我國教育法制體系不健全的實際情況，應積極借鑒發達國家的成功經驗，加快高校財政投入的制度化、法制化方面的建設。加快高等教育財政投入的立法進程，在具體立法及執法方面，應明確全國人大委員會對財政資金分配的決策權；明確各級政府財政分擔的責任、比例以及相關的約束條款；明確財政撥款的監督和審查機構；明確財政撥款的績效本位體系等，從而為高校財政投入管理工作提供法律保障。

2．成立高等學校撥款委員會，確保財政撥款公正公平

長期以來，我國高等教育經費財政撥款機制是通過財政部門向教育部門撥款，教育部門再向各高校撥款。這種撥款機制下的撥款機構純粹官方人治化特點，與高等教育撥款的公平公正原則相去甚遠。要實現教育經費的公開性、透明性、公正性和公平性，既需要出臺和完善相應的法律法規，將包括撥款目的、申請辦法、分配方法、資金管理、后續評估等在內的相關內容都以法律的形式確定下來，使各種類型和層次的高校都能在有章可循、有法可依的環境中得到公平的對待，更需要借鑒國外的成功經驗，在運作機制上引入撥款（評估）中介機構，構建“政府—中介—學校”三方協調運作模式。成立高等學校撥款委員會，其成員組成包括政府官員、教育專家、學者等。⑧

高等學校撥款委員會不是政府的一個部門，而是承接政府對高等學校撥款的事業性中介機構，作為在政府與高等學校之間的一個緩沖機構，避免政府直接干預高校的行為，變過去的直接行政干預為間接的政策指導。在業務上，高等學校撥款委員會接受政府的指導；在運作上，高等學校撥款委員會具有相對的獨立性。一方面，它是政府的助手，幫助政府把相應的責任施加給高校；另一方面，它又是高校的代言人，幫助學校向政府提出要求。其主要職能是為政府制定高校整體財政計劃，明確各高校使用經費應承擔的義務，與評估機構密切配合，將撥款與評估結果掛鉤，確保經費使用的效益和效率等；同時，它本身應接受政府部門和社會的監督。成立專門的高等學校撥款機構，有利于政府職能的轉變，有利于保證財政撥款的公平，有利于促進高校辦學自主權的落實，有利于促使政府提高對高校撥款的透明性，也促使高校充分履行其社會職責。

3．加強財政撥款績效評價，確保資源配置合理高效

教育資金投入在促進物質性條件的改善方面可能會收到立竿見影的效果，但教育資金投入對教育品質的提升卻是一個長期的過程，很難得到立竿見影的改善，而教育投入與學校的實際支出是否匹配，是否實現了投入的意愿，支出是否滿足了投入的要求，支出所產生的效果是否符合教育發展的規律，是否符合高校發展的戰略目標，經費使用過程中的偏差能否得到及時的糾正，這些主要靠構建一個完整科學的高校質量評估機制和與之相適應的高等教育財政撥款績效評估機制，將高校質量評估的結果與提高性財政撥款直接掛鉤。

高等教育財政撥款績效評估是指高等教育經費經過申請、批準、投入、產出后，對已經完成計劃投入的教育經費項目的目的、執行效率、效益、作用和影響所進行的系統的完整的綜合評價分析，在系統收集有關信息的基礎上，對高校達到既定教育目標的程度和績效所做的價值評判和分析，對財政撥款和經費使用過程中出現的不合理、不合法問題做出有效的糾偏引導，對資金使用的效益、效率和質量進行衡量，以決定后續撥款的多少、方向、形式和方法等。建立健全高校資金績效評估機制和評價指標體系的目的，就是要鼓勵高校進行資源的合理競爭，以實現既能優化資源分配，又能提高高等教育整體水平的目的。政府要承擔起制定適合我國國情的績效撥款指標的工作，逐步建立起完善的大學績效評價體系，將績效因子納入專項撥款，運用績效對高校撥款使用的效益、效率和質量進行衡量，根據評定的結果確定國家財政撥款和政府補助金額度，促進高校間進行資源的合理、良性競爭，使教育資源得到更為充分、有效的利用。對高等學校的評估以高校的自我評估和由高校評估機構組織的專家組的評估相結合的形式進行。⑨通過成立專業的、權威的評估機構，強調公開競爭和績效評估的觀念來指導高校的發展，這實際上是一種比直接行政干預更為有效的激勵和管理機制。

4．建立評估反饋機制，確保經費運行軌道正確

建立科學的評估反饋機制的目的就是在績效撥款模式應用于高校之后，通過積極收集、接受高校和相關各界的意見，考察高校教育經費的到位率和及時性，解決高校教育經費支出中存在的浪費、資金不到位、不合理、效用低下等問題，從而引導高校按照相關規定最大化教育經費的使用效益，避免超計劃、超進度的經費支出；監督高等教育經費使用過程的合理性，進而加強審查，防止虛報冒領等違法行為的出現；發現高校教育經費運行中存在的制度體制問題，采取有效的補救措施抑或是防患于未然，強化對教育經費使用的規范化管理，使經費的運行始終在正確的軌道上。

在實施科學評估反饋機制過程中，要突出高校自身發展目標與促進社會發展、經濟發展的目標的有機結合，實現高校自身基礎建設發展與師生工作、學習、生活環境改善相統一的目標，以高校產、學、研發展對社會發展需求的直接貢獻與間接貢獻、經費的到位率、及時性、支出的合理、合法性、預算相符性、師生生活學習環境條件、基礎建設的經濟實用性等為評價重點，不斷對績效指標系統及時進行改進，以確保實現建立績效撥款模式的初衷。

5．加強高校投入監管，提高財政資金的使用效益

高等教育投入是公共財政支出的重要內容，當前我國高等教育一方面表現為投入嚴重不足，另一方面又表現為經費使用不盡合理、存在不同程度的損失、浪費，這就造成原本總量就不足的公共財政支出效益低下，加劇了高等教育經費的供求矛盾。加強高等教育財政投入監管，對高等教育經費的配置與使用情況進行全面的監督，檢查其效益水平，評價和分析影響效益發揮的因素，以實現最小的投入獲得最佳辦學效益的目標。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確提出，“加強學校財務會計制度建設，完善經費使用內部稽核和內部控制制度”、“加強經費使用監督，強化重大建設項目和經費使用全過程的審計”、“建立并不斷完善教育經費基礎信息庫，提升經費管理信息化水平”等。因此，在監管內容上，高校投入監管體系應包括教育經費投入、使用和信息公開情況三部分；監管主體應包括外部監管（如教育主管部門、財政部門、審計部門，稅務部門和社會公眾）和內部監管（如高校內部審計部門、財務部門以及專設的內部監管機構）。只有建立起對高校經費投入與使用全過程、全方位的監管，才能從根本上提高高校資金的使用效益。

注釋

①教育部高等教育司：《提高質量，內涵發展——全面提高高等教育質量工作會議文件匯編2012》，北京：高等教育出版社，2012年。

②黃永林：《新中國教育財會六十年》，武漢：華中師范大學出版社，2010年。

③④戴羅仙、吳海泉：《公共經濟與教育財政研究》，長沙：湖南人民出版社，2005年。

⑤郭新立：《中國高水平大學建設之路——從211工程到2011計劃》，北京：高等教育出版社，2012年。

⑥官風華、魏新：《高等教育撥款模式研究》，《教育研究》1995年第2期。

⑦葉偉萍、劉建武：《改革我國高等教育撥款模式需要注意的問題》，《中國科教創新導刊》2008年第16期。

⑧⑨顏廷蘭：《基于績效管理理論的高等教育撥款模式改革研究》，《中國成人教育》2011年第24期。