治污亟待修法

文《法人》記者陳玉峰

從中央到地方，治污與修法齊頭并進，但治污之路，道阻且長。專家建議升格并完善《環境保護法》

2月25日，北大附中初中部發出緊急通知：“2月25日停課一天，2月26日是否停課，請同學們關注校園內網。”

這則隨后被海淀區教委叫停的通知，隨之招來輿論戰：霧霾天氣還上不上課？輿論的背后則是首都北京嚴重空氣污染的現實。

2月下旬以來，我國中東部地區大部分省份持續出現灰霾，灰霾影響面積一度高達143萬平方公里，重霾面積約為81萬平方公里。污染范圍主要集中在京津冀及周邊地區、中西部地區和東北地區。其中，京津冀及周邊地區污染最重。

目前尚未有具體措施集中治理治理霧霾，但是各方已在出臺政策、意見以應對霧霾，就北京市而言，日前出臺的《北京市大氣污染防治條例》被外界認為是對空氣污染有所改觀的舉措，中華環保聯合會法律專家、中國政法大學民商經濟法學院教授曹明德對《法人》記者表示，環境領域的立法有很多，如電磁輻射、化學污染都有法律，在大氣污染方面，有《大氣污染防治法》，但是各個地方出臺的規定都不一樣，北京市出臺的《北京市大氣污染防治條例》有一些亮點，很多法律上含糊不清的條款通過條例具體化將有利于北京治污。

而大環境下，環保法也在緊鑼密鼓的修訂之中，環境的博弈，才剛剛開始。

污與治污

霧霾的形成非一朝一夕，治理也需要漫長過程。多位環境法專家在接受《法人》采訪時表示，治污需要多方“聯合出擊”，同時也將面臨既得利益者的阻撓，這將是各利益集團“博弈”的過程。

在曹明德教授看來，一個很重要的問題就是法律實施和執行，跟處罰力度不大有直接關系關系。他呼吁對相關排污企業按日計罰，原因在于排污的行為具有連續。“如果說同一個行為不得同時處罰，這樣環保部門就很被動，如果像國外按日處罰可加大企業違法成本，達到減排效果。”

曹明德建議應加大環保執法部門的執法權，包括采取一些強制性措施。《北京市大氣污染條例》第九十四條規定，違反本條例第三十條規定，建設項目未依法進行環境影響評價審批，擅自開工建設或者投入生產、使用的，由有審批權的環境保護行政主管部門責令停止建設或者生產、使用，處五萬元以上二十萬元以下的罰款；拒不停止建設或者生產、使用的，可以查封施工現場或者排污設施。“法律應該賦予環保執法部門查封扣押的權利以確保強制的執法權，這樣就可以加大執法力度。”曹明德說。

中國環境資源法學研究會常務理事、中國人民大學法學院環境資源法教研室主任教授周珂在接受《法人》記者采訪時表示，從全世界治理霧霾的經驗來看，中國由于產業機構以及經濟環境較為復雜，治理霧霾也尚需時日。

周珂認為，英美國家曾經都有過霧霾，但是他們的經驗只能部分適用于中國，因為情況不一樣。英國的霧霾主要來源于工業和燃煤，而且區域的范圍窄（就是倫敦），其處理方法也非常容易，企業搬遷就可以解決問題。美國相對復雜，有一些城市的霧霾的污染主要是汽車尾氣，美國的方法是把汽車尾氣治理好，其次依靠法律，將二者結合起來。“即使這樣，也是有很長的時間。”

“我們要治理霧霾，一定要結合實際情況，涉及政策和法律。”周珂表示，我國的大氣法對霧霾成因覆蓋很廣，燃煤、機動車、工業、揚塵還有焚燒秸稈等。從整個大的區域來看，還是工業污染比較嚴重。“鋼鐵產量、燃煤總量是一個非常現實的數字，所以治理應先從治理工業污染開始。”

騰出環境容量近些年來也被業內人士多次提及，如果現有的科學技術跟環境容量不匹配，就得下決心關閉和削減排污企業，但前提是一定要從技術落后的角度考慮和制定政策。

在周珂看來，大城市的治污是一個利益“博弈”的過程。他認為機動車的尾氣排放是霧霾最大的“貢獻”。但是要治理就會損害汽車制造商的利益，所以阻力很大。“發生利益沖突的時候一定要靠法律，就是強制性，該限制利益的時候就要限制，政府要鼓勵民眾買微排量的車，這樣的話，也照顧了汽車制造商的利益。”

周珂說，空氣污染是經濟發展的必然結果，需“合力”治理。

清華大學環境學院副教授馬永亮指出，環保應該是一個公益事業，抓住污染主體的時候，加強監管就夠了。馬永亮對《法人》記者說，很多分散的污染抓不到主體，當污染主體不明確的時候政府需要承擔治理責任。“城鎮化問題農民就業問題怎么解決，解決就業就得有產業，這個也需要考慮。”

馬永亮擔心的另外一個問題，是農村的能源消耗造成的污染。“農村能源消耗的增加不可控，這個需要政府解決，規模大的企業污染好治理，但是農村賴以生計的小作坊怎么解決很關鍵，政府怎么承擔責任和義務。”

呼吁修訂《大氣污染防治法》

1月20日上午，市長王安順在“經濟發展專題座談會”上透露，北京將投入7600億元治理PM2.5。

周珂認為，此次斥巨資治理PM2.5表明了北京治理霧霾的決心。財政投入一方面表明北京市轄區內的治理，北京也提出霧霾治理的幾個領域。另外有可能涉及到生態補償，周珂說：“現在全國都在熱議，這是有中國特色的，國際上沒有生態補償，動不動就拿財政補償，不給錢就不減排，養成了這個毛病，我們的環保還怎么搞？”

在周珂看來，生態補償必須嚴格限制，不能養成習慣，靠國家財政轉移支付和上下游之間的金錢來做交易是不符合環保規律的。“環境保護必須是強制的。該犧牲利益一定要犧牲。”

1月22日，北京市第十四屆人民代表大會第二次會議22日表決通過《北京市大氣污染防治條例》，降低PM2.5首次納入立法。在《法人》記者采訪過多位環境法專家談治理污染后，多位專家劍指修訂《大氣污染防治法》。

這部在上世紀八十年代制定的法律，1995年首次作了修改；時隔五年，2000年又對這部法律作出了修訂。

目前空氣污染治理的大框架法律條文來源于該法，雖各地有新規則出臺，但“青出于藍卻未勝于藍”的尷尬使得這部年僅27歲的法律又一次面臨修訂。

中國政法大學民商經濟法學院環境資源法研究所所長王燦發教授表示公開表示，現行的大氣污染防治法已經與污染防治形勢不相適應。比如，2000年，機動車污染還不是很嚴重，還沒有被列為大氣污染防治的重點工作；另外，當時還沒有針對細顆粒物的防治要求，而今細顆粒物已經成為灰霾的主要成因。

3月26日，全國工商聯環境商會秘書長駱建華在第七屆中國環境產業大會上透露，《大氣污染防治法》正在加緊修訂，今年底有望提交全國人大審議。

全國人大代表、中國工程院院士、中國環境科學研究院院長孟偉此前也公開表示，自2013年7月起，全國人大就執行了《大氣污染防治法》的執法檢查和調查，為修改《大氣污染防治法》做準備。

采訪中，周珂直言：“《大氣污染防治法》還不夠細，美國的法律上百萬字，每個州都有立法，我們的《大氣污染防治法》雖然領域比較廣，但是不夠細化；北京市提出環境保護精細化，沒有精細化不行。”

曹明德告訴《法人》記者，《大氣污染防治法》現在已經列入全國人大法案的立法計劃之中，預計在今明年能修訂完畢。“因為民眾都比較關心，這是全國性的一個問題，他們肯定作一個優先的立法議程。”

遲來的《環保法》修訂

現行《中華人民共和國環境保護法》自1979年試行、1989年正式頒行以來，至今已有23年無實質修改。因中國環境在此33年內的急劇惡化，環保法也被各界稱為中國執行效果最差的法律。2011年，該法終于進入修訂程序。

全國人大代表、湖北省政協副主席、湖北經濟學院院長呂忠梅從1982年就開始學習和研究環境資源法。作為三屆全國人大代表，她曾在2003年和2008年兩次聯名30名以上人大代表提出修訂《中華人民共和國環境保護法》的議案。在環境保護法修訂案草案中增加有關保障環境與健康的具體制度（如“環境與健康問題調查制度”“環境健康風險評估制度”“環境污染健康損害補(賠)償制度”等），以此來實現環境保護以保障人體健康為核心的人本關懷。

呂忠梅直言，十幾年來，圍繞環境保護法的修改有許多爭議，大致分為3個階段：從爭論“中國是否需要環境保護法”，到探討“是先修改環境保護單行法還是先修改環境保護法”，再到“環境保護法應該小修還是大改”。

一位參與修訂環保法的專家對《法人》記者表示，此次立法很重要的一點是把可持續發展寫進了立法目的。“另外公眾參與更加重視，有一些規定要比過去具體很多，在處罰上加大處罰的力度，按日計罰，這次立法都體現了。另外政府環境的責任也是第一次寫到這個里頭，環境公益的訴訟也都立了法。此外環境法的一些新的制度如區域限批制度都有所體現，另外在生態補償上、生態功能的規劃上這些設計生態保護方面的，這次立法都作為新的內容規定了。”該人士透露說。

有觀點認為，立法就是利益博弈，在周珂看來，任何立法都有利益博弈的關系，中國是國家立法，國家利益就代表了各方利益。“我們現在對利益的博弈開始承認，而且盡量能夠體現這個關系，環境保護首先涉及經濟界的利益，也涉及到公眾利益”周珂說，政府在法律上應承認有相對獨立的利益，廣義上是當代人的利益和后代人的利益，這種利益的博弈在管理體制上，也是部門內部的博弈，如環保部門和發改委、國土資源、林業海洋各部門都有各自生態保護的職能和范圍，在體制上怎么理順這個范圍和關系，亦是博弈。

周珂認為，不能是從某一方的利益來考慮（立法），雖然部門內部的博弈客觀存在，但在制度的設計上，不能以部門的博弈左右設計的出發點，關鍵是要有利于環境保護和生態文明的事業。

環保部副部長吳曉青在全國人大記者會上透露了環保法修訂的進展，目前環保部門正在積極配合全國人大法工委根據三中全會的決定和建設生態文明建設的有關理念，對三審稿再作一些新的修改。“這次修改的亮點，就是在如何解決違法成本低、守法成本高，如何加強依法治污、依法管理方面，將會有很大的突破。”

而在周珂看來，此次修法的一個最大的缺陷在于，即使是修訂后的環保法，該法的位階還是太低，鑒于目前的環境問題，環保法的修訂應該是全國人民代表大會而非全國人大常委會，周珂曾多次呼吁提高環保法的位階，但“沒什么人回應”。

環保法第一次試行為1979年，十年后正式實施，彼時的環保法適應于環境狀況以及面臨的壓力。

三十年后，環境污染遠遠超出了該法所適用的的范圍。

縱觀世界各國的環境法，日本的環境法為基本法，美國環境法被稱為環境政策法；周珂認為，中國的環保法在世界的環保法中位階最低，“這是非常不好的一件事。”

《立法法》規定，涉及國家重要事項的如公民基本權利、國家安全等問題都是由全國人民代表大會來制定，這些以外的法律由全國人大常委會制定。此次全國人大常委會修法，就注定了環境法依然被輕視。

環保法最早試行時，彼時的環境保護并不涉及國家安全。而現在環境保護中“生態紅線”亦跟國家安全直接聯系。目前的環境污染狀況直接威脅公民的生命、健康和重大財產利益，這一切都涉及公民基本權利的問題。

此外，最嚴格的環境保護啟動，意味著有可能對公民的一些基本權利進行限制。比如霧霾天車輛限行，汽車作為私人財產，但《物權法》規定私人財產不受限制是公民基本權利，而兩者之間該如何解釋？“人大常委會這個瓶頸突破不了。”周珂說，這就需要環保法盡快升格為全國人民代表大會制定的法律。