基于地震應急基礎數據的山西地震應急能力評價指標體系建設1

楊 斌 馬朝暉

1）山西省地震局，太原 030021

2）太原大陸裂谷動力學國家野外科學觀測研究站，太原 030025

前言

汶川及玉樹地震后，全國各級政府為提高本區域的地震應急能力采取了各種措施，加大了基礎投入。為了保證這些基礎投入發揮更大的效率，迫切需要有一套幫助衡量當地地震應急能力水平的評估工具。目前許多專家學者已提出了一些災害應急能力的評價指標體系（謝禮立，2006；張風華等，2004；鄧云峰等，2005），這些指標體系各有差異，所需數據種類也各不相同。但在眾多能力評估的指標體系中，很多評價指標，諸如：民眾應急意識、公安局派出所作戰能力、地震應急指揮聯動能力等提法都十分籠統，很難進行量化。還有一些指標所需的數據也較難獲取，例如：災后心理危機干預人員數量等。因此，選取指標可量化、數據易獲取，可直接清晰明了地判斷一個區域地震應急能力的評價指標體系是當前應急能力評價指標體系研究的大方向。地震應急基礎數據庫是目前地震應急領域最全面、最權威的數據庫系統，本文以山西地震應急基礎數據庫為基礎，配合公開發表的統計年鑒及數據調查（山西省統計局，2012），以山西縣級行政區為目標，構建全面、客觀、可量化、易操作的應急能力評價指標體系，為政府開展應急能力評價、應急能力建設提供科學依據。

1 區域地震應急能力含義

建立地震應急能力評價指標前，首先要明確區域地震應急能力的含義。我國《防震減災法》中定義的地震應急是指，為應付突發性地震事件而采取的震前應急準備、臨震應急防范和震后應急救援等應急反應行動（鄔福肇等，1998）。從這個定義可以看出我國對地震應急的定義包含了震前準備、臨震防范和震后救援三個階段。而不像國外地震應急一般只指地震后幾小時內的應急救災行動。明確了地震應急的含義后，還需確定區域的范圍。本文研究的地震應急能力是區域地震應急能力，不是某個群體或者企業的地震應急能力。在省級行政區域內，行政區劃一般分為省、市、縣、鄉、村5級。破壞性地震的影響區域一般會跨越縣、市甚至省。選取鄉或者村作為目標研究太小，縣級政府在我國行政體系中是開展地震應急工作的基礎執行層面。因此，在確定了“地震應急”和“區域能力”的基礎上，本文所指的地震應急能力就是以山西省的縣級行政區為目標，那些影響震前準備、臨震防范或者震后救援的地震應急能力。

2 地震應急能力指標體系主體結構

基于地震應急基礎數據的山西地震應急能力指標體系，以縣級區域地震應急能力為評價對象，在對相關指標集進行定量分析的基礎上，根據一定的評價模型，對縣級區域地震應急能力進行綜合評價。地震應急能力指標體系由以下4個部分構成（見圖1）：

第一部分是評價指標集。評價指標集是評價體系的主要組成部分，它是由目標層、準則層、指標層3級評價指標構成的，這3級測評體系層層展開，最終構建了由一系列有內在聯系的、有代表性的、能夠概括山西縣級區域地震應急能力的要素組成的評價體系。評價指標集能較全面地反映區域地震應急能力的水平。

第二部分是基礎數據集。基礎數據集是定量分析評價指標的基礎，它包括分析評價指標所需要的有關數據。

第三部分是評價標準。評價標準是針對每個具體指標所做出的評判規則，是衡量每個指標得分高低的重要依據。

第四部分是評價模型。評價模型是一種定量化分析模型，評價模型的分析對象是評價指標集；根據指標集中不同子集的特點，可采用不同的評價模型。合理的評價模型，對于客觀地分析區域地震應急能力有著重要意義。

圖1 地震應急能力指標體系主體結構圖Fig.1 Main frames of the earthquake emergency response capacity index system

3 評價指標選取原則

地震應急能力評價體系是一項非常復雜的系統，指標之間的聯系錯綜復雜。評價指標集的建立，要明確指標的選取原則，評價指標的選取原則直接影響著應急能力評價指標體系的準確性及可用性。本文主要遵循以下3個評價指標選取原則：

代表性：地震應急能力包含了震前準備、臨震防范和震后救援3個階段，涉及法律、醫療、物資保障、通訊、地震監測、震情收集等各個方面。選擇所有的因素作為評價指標，既不現實，也沒有必要。因此，所選的指標必須具有代表性，既能全面地反映地震應急能力的客觀情況，又便于操作，減少工作量，降低誤差，提高效率。

全面性：該指標體系的確立，應當盡可能地考慮到地震引發的各種不同類型災害帶來的威脅與損失；考慮到地震應急能力的各方面具體指標，盡可能地反映出區域地震應急能力的水平。

可操作性與可持續性：該評價指標中的每一項都應有據可查，并易于量化分析，能反映出區域的特點和實際情況。同時，評價指標應與地震應急基礎數據及我國現行統計部門的指標相互銜接，并盡可能保持一致。這樣可便于工作、測量和計算，同時保證了指標體系的生命力，便于數據更新后的持續評估。可操作性還表現在決策者可以利用這些簡便易行的結果，進一步提高區域地震應急能力。

4 評價模型

目前常見的綜合評價方法有層次分析法、指數綜合法、功效系數法、最優值距離法、模糊綜合評判法等（黃良文，2000）。本文采用層次分析法與專家咨詢法相結合的評價方法。層次分析法的特點是在對復雜的決策問題的本質、影響因素及其內在關系等進行深入分析的基礎上，利用較少的定量信息使決策的思維過程數學化，從而為多目標、多準則或無結構特性的復雜決策問題提供簡便的決策方法（黃典劍等，2006）。尤其適合對決策結果難以直接準確計量的場合。層次分析法將復雜的決策系統層次化，通過逐層比較各種關聯因素的重要性，為分析及最終的決策提供定量的依據（田依林等，2008）。

評價模型最終是要得到每個因素對于總目標的權重，層次分析法在建立判斷矩陣時，需要對指標進行權重賦值，特別是方案層中各方案對于總目標的權重，即所謂的合成權重。本文以圖2所示的三層結構為例來計算合成權重。

圖2 指標權重計算示意圖Fig. 2 Index weight calculation

假定經過計算，Bl，B2，B3，……，Bm對目標層A的權重為bl，b2，b3，……，bm；指標層C中的各要素Cl，C2，C3，……Cn對準則層B中的要素Bl，B2，B3，……Bm的權重分別為Wll，W21，W31……Wnl；W12，W22，W32，……，Wn2；……；Wml，Wm2，Wm3，……，Wmn。則指標層中的n個要素對目標層A的權重值分別為：W1，W2，W3，……，Wn，其計算公式為：式中，Wi表示指標層中第i個要素Ci對目標層A的權重；bj表示準則層中第j個要素bj對目標層A的權重；Wij表示指標層中第i個要素Ci對準則層中第j個要素bj的權重。

本文在這里選取專家咨詢法對指標進行權重賦值，同時請一些專家對所研究領域有一定研究和認識的專家組成專家組開展調查，調查的目的是應用專家們的集體智慧，對影響因素的相對重要性進行評估。向一定數量的專家發出征詢意見表打分，然后收回問卷。根據問卷收到的打分表，綜合構造判斷矩陣，再根據上面的分析，建立層次結構圖。最后，通過分析比較，建立各指標在同一準則下的判斷矩陣，并應用前面的公式，計算各指標在同一準則下的相對權重，從而得出評價模型。

5 評價指標集

評價指標集是整個應急能力評價指標體系的基礎與核心。通過收集、整理、分析與研究國內外已提出的應急能力指標體系，按照前文提出的評價指標選取原則，結合地震應急基礎數據及統計年鑒，初步構建了山西地震應急能力評價指標集。在地震應急能力這個目標層下，指標集將影響地震應急能力的眾多因素劃分為自然環境、基礎環境支撐能力、人力保障能力、物力保障能力、政府組織能力、災情收集能力、緊急救護能力等7個方面（王靜愛等，2006；吳新燕等，2007；楊青等，2007），下面分別給予具體闡述。

（1）自然環境

任何地震應急行動都是在區域特定的自然環境（如：地形地貌、氣候等）上展開的。自然環境是地震應急的基礎及保障，自然環境不但影響著地震應急的工作方式，還在一定程度上反映著地震應急的難易程度（鄧硯等，2010）。國內眾多震例表明，地震發生后，往往伴隨次生地質災害的發生。例如：2012年的云南彝良5.7級地震后，彝良縣距離震中的部分道路兩側山體出現坍塌，有滾石從山體滑下，交通受阻非常嚴重，導致救援隊伍只能徒步前進，減緩了救援進程。山西地處黃土高原地區，省內山巒疊嶂，丘陵起伏，溝壑縱橫，大部分為山區和丘陵，滑坡泥石流災害易發，自然環境直接影響著地震應急能力的強弱。在自然環境這一準則下，主要考慮了地形起伏度、極端氣溫、極端降水、次生地質災害覆蓋率、河網密度等5個指標。地形起伏度過高的地區對地震應急救援是不利的，極端的氣溫與降水直接影響著震后救災的難易程度，次生地質災害覆蓋率高和河網密度大的地區也是不利于震后救災的。

（2）基礎環境支撐能力

民居房屋質量、居民點距縣駐地平均距離及公路密度等基礎環境支撐能力，直接反映出區域的防災減災能力及救援能力高低（鄧硯等，2011）。2008年汶川地震后，汶川、北川等重災區通往外界的道路被損毀或遭遇滑坡、泥石流等次生地震災害堵塞，影響了救援物資及救援人員的運送。經過救援人員的努力，綿竹的105省道于2008年5月15日18時搶通，通往北川的救災物資路線增加到2條，原由綿陽市經安縣的縣道運輸壓力得到緩解，提高了應急救援能力。在基礎環境支撐能力這一準則下，主要考慮公路密度、疏散場地、重大危險源密度、重要目標密度、大型油氣管線密度、居民點距縣駐地平均距離、建筑物抗震能力等。建筑物的抗震能力越好、公路密度越大，震后應急救援越便利，它們之間呈現正相關性。而居民點距縣駐地平均距離直接影響著震后能否及時得到救災援助。疏散場地的合理設置，也能大大提升震后應急救援能力。研究區域內重要危險源越多、重要目標越多，大型油氣管線密度越大，對震后應急救援的壓力也越大。

（3）人力保障能力

應急救援離不開人的參與，人口情況既能反映出參與應急的人員情況，又能反映出需要被救人員的情況。2010年玉樹地震后，玉樹地震的救援安置和物資提供都注意到了少數民族的生活習慣和宗教信仰。為照顧到當地少數民族的飲食習慣，中央救災儲備糧 80%是面粉，20%是大米。在青海民政部門調集的物資內，也包括有一些少數民族特殊需要的物資。在人力保障能力這一準則下，主要考慮了青壯年人口密度、居民平均受教育年限、少數民族人口數量/密度等。

（4）物力保障能力

物力資源是實施應急救助、安置災民的物質基礎，是提升應急能力的關鍵。各地方政府在平時就應做好應急物資的儲備保障，地震發生后，救援物資的及時發放是救援工作的重中之重。汶川地震及玉樹地震發生后，從中央到地方，各級政府都積極籌措救災物資運往災區，救援物資的及時到位，為安置災民、應急救助打下了堅實的基礎。對于縣級政府而言，由于財政能力有限，因此主要考慮存儲生命救助物資的儲備，所以在生命救助物資的儲備方面，本文考慮了食品、飲用水、保暖物資及帳篷。例如：玉樹地震后，由于震中位于青藏高原，晝夜溫差大，氣候環境對無家可歸的幸存者構成極大的生命威脅，保暖物資、帳篷、食品、飲用水等物資是必不可少的生命救助物資。GDP密度越高，財政收入越大，代表研究區域的經濟實力越強，震后能投入更大的財力進行應急救援。在物力資源這一準則下，主要考慮了GDP密度、應急食品儲備、應急清潔飲水準備、保暖物資儲備、帳篷儲備、擔架總數、運輸車輛、財政收入、應急專項資金準備等。

（5）政府組織能力

政府的組織能力是一種能否高效配置社會資源的能力，它反映著社會和政府的工作效能，是實現地震災害應急管理目標的關鍵因素。地震應急時，參與部門眾多，必須有一個能高效協調的政府機構進行組織協調，政府組織能力直接影響著震后能否把人員傷亡及經濟損失降到最低。

1989年大同—陽高6.1級地震后，抗震救災指揮部立即啟動，發布了指揮部的“1號令”，公布了指揮部的組成人員、機構設置和辦公地點。同時要求：地委、行署及有關部門的主要負責人親臨前線指揮，震區各村要全力組織搶救受傷人員；各縣各部門緊急行動為災區準備好救災急需物資、食品；搞好對水庫、倉庫、電站、油庫、監獄、保密等要害部門的保衛工作（武烈等，1993）。抗震救災指揮部的成立，統籌了整個救災工作，提升了應急救援能力，為抗震救災打下了堅實的基礎。

此外，應急宣傳、應急演練還可增加普通民眾的應急能力，提高社會整體應急水平。例如：汶川地震時，以什邡市為例，全市共有8所中小學的教學樓完全坍塌，上千師生傷亡。而什邡市師古鎮民主中心小學的教學樓也完全垮塌，但是只有11名學生和1名老師遇難。民主中心小學教學樓共有3層，5月12日下午地震發生時，全校共有500多名學生上課，地震發生后全校師生在教師的組織下，按照疏散演練時的路線在1分鐘左右的時間內基本全部安全疏散到安全地。由此可見，平日的應急宣傳、應急演練能夠極大地提高普通民眾的應急能力。

在政府組織能力這一準則下，主要考慮了地震專業部門組織完整度、應急預案覆蓋程度、應急預案修訂頻度、應急演練/培訓頻率、應急指揮技術系統覆蓋程度、地震應急宣傳、搶險救災部門個數、地震應急經驗等。

（6）震情災情收集能力

眾多的震例表明，震情災情的及時獲取，可對震情趨勢進行有效判定，能夠有效降低地震損失，提升地震應急能力。例如：山西省地震局從1986年開始籌建大同地震遙測臺網，1988年建成投入使用時有7個子臺，使大同盆地1.0級以上地震99%可精確定位，能記錄到0級以上地震。在1989年大同—陽高6.1級地震后，完整地記錄了地震活動序列，對大同—陽高地震震情趨勢判定起到了至關重要的作用。汶川地震后，手機通訊、網絡通訊等日常通訊手段全部癱瘓，應急通訊的覆蓋度在很大程度上決定了災情的收集程度。在震情災情收集能力這一準則下，主要考慮了專業臺網密度、災情速報員數量、應急通訊覆蓋程度等。

（7）緊急救援能力

地震應急與緊急救援密不可分（鐵永波等，2006）。地震發生后，無論是專業救災隊伍還是醫療隊伍，都是緊急救援的主力。到達救災現場的醫務人員需開展醫療點檢傷分類、傷情處理、手術治療、轉運過程中的醫療護理等各項醫療救治工作，同時對當地的醫療救援工作進行必要的指導。眾多的震例表明，病床數、醫生數、救護車數量、血漿儲備、應急救援隊伍人數、應急救援隊伍設備總值等，直接影響著縣級區域的緊急救護能力。

綜上所述，本文將評價指標集分為1個目標層，即地震應急能力；7個準則層，即自然環境、基礎支撐能力、人力保障能力、物力保障能力、政府組織能力、災情收集能力和緊急救援能力；以及地形起伏度、應急救援隊伍人數等41個指標層。表1具體給出了山西地震應急能力評價指標集。

表1 山西地震應急能力評價指標集Table 1 Factors of Shanxi earthquake emergency response capability evaluation

6 結束語

本文在明確區域地震應急能力含義及應急能力評價指標體系選取原則后，結合國內外地震應急能力評價指標體系研究成果，以地震應急救援案例為依據，以山西地震應急基礎數據庫為基礎，配合公開發表的統計年鑒及數據調查，以山西縣級行政區地震應急能力為目標，自然環境、基礎支撐能力、人力保障能力、物力保障能力、政府組織能力、災情收集能力和緊急救援能力等7個方面為準則層，41個細化指標層構建了較為全面、客觀、可量化、易操作的山西地震應急能力評價指標體系，為政府開展應急能力評價、應急能力建設提供了一定的科學依據。

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